南京教育領域激活政府投資與社會資本深化合作的機制創新研究

吳湛坤

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南京教育領域激活政府投資與社會資本深化合作的機制創新研究

吳湛坤

2015年5月，國務院頒布《在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》，文件中特別提出了“廣泛采用政府和社會資本合作模式提供公共服務。在……教育、文化等公共服務領域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與”。結合南京市教育領域，尤其是具有特色辦學理念的建設項目，借鑒國內外教育產業與社會資本合作的先進做法，以教學特色和藝術專長為主線，研究分析南京某藝術學校新建項目的總體方案、資金投入和體制機制等內容，參考國內同類學校的辦學經驗，分析比較文化產業與藝術教育相結合的途徑措施，多元化拓寬教育領域政府投資與社會資本結合的可行性方案，努力構建讓不同稟賦、不同個性的學生在一個寬容博大、復雜多樣的教育生態中發現自己的特質，舒展自己的個性，提高自己的本領，最大限度地滿足南京社會多樣化的人才需求。

一、教育發展現狀和教育投入分析

在經濟發展新常態的大背景下，南京市堅持實施“打造世界教育名城、建設學習型城市、促進人的現代化”戰略，目前，已基本建立起較為完善的現代教育體系，形成基礎教育、職業教育、高等教育和繼續教育高度融合、協調發展的新格局，努力實現教育發展從全面普及、全面合格走向更加優質，更好滿足，從相對單一的教育供給，到為學生提供豐富多彩的教育服務，全市教育事業取得了令人矚目的成就。

教育是南京經濟社會發展的基礎，教育正成為城市的軟實力和競爭力，成為“強富美高”幸福南京的有力支撐，同時教育的可持續發展離不開學校的努力和政策的扶持，但更需要教育投入的持續增長，隨著南京經濟總量的穩步提升，教育領域特別是年度教育投資逐年增長，從2010年30.27億元已經增長至2014年60.74億元，5年時間教育投入翻了一番，高于南京全社會固定資產投資增速（表1，圖1、圖2）。

表1　南京近五年教育及相關投資指標一覽表　單位：億元

圖1

圖2

2015年南京市教育投入繼續保持增長態勢，上半年南京市教育投資完成52億元，較去年同期又大幅增加21.9億元，增長率達到72.7%，增速居服務業14個行業門類之首。市教育部門圍繞中長期教育規劃綱要目標任務，深化教育改革，創新體制機制，擴大教育開放，提升教育品質，全面推進更高水平教育現代化建設，在2015年的工作目標上，全力推進全市重大教育項目，不僅在資金安排上給予重點支持，同時在扶持政策和協調機制上建立有效機制，將在建教育項目納入市政府重大項目的掛圖作戰，高位協調、全力推進解決建設中的難點問題。

教育建設的快速發展，離不開財政性資金的有力保障，但問題是現階段市級財政預算中教育支出的增長仍滿足不了新常態下教育領域建設項目的資金需求，需要項目建設單位自籌配置的自有資金比例也在逐步提高。根據多渠道了解，2014年度教育自籌資金已經占到年度教育完成投資的88.78%，財政資金投入比例已不足兩成，政府資金的捉襟見肘事實上在倒逼學校通過貸款負債來籌措資金，這既與公益性的義務教育屬性矛盾，也擠占了學校正常教學開支，在一定程度上制約了學校的發展。

如果在項目啟動之初就統籌研究落實資金來源和深化引入社會資本的方案，則可以打造一個教育功能完備、設施配套齊全和體現現代化辦學理念的高等職業院校的樣板工程。

二、PPP在國外教育領域的實踐模式

圖3

從全球來看，2014年歐洲PPP模式共82宗，共計金額近200億歐元，其中教育領域占14宗，占比17%（圖3）。經過多年的嘗試與探索，世界各國根據自己的國情摸索出適合本國教育發展的教育PPP模式，具體表現形式有以下幾種：

1.學校基礎設施項目PPP模式

PPP是目前大型基礎設施建設廣泛采用的方式，具體操作形式多樣，常見的模式有BOT、EPC等形式。政府允許私營機構對公共設施進行集資、建造并在規定的時間內由私營部門經營和管理，在此期間，政府部門租借這些設施使私營部門獲得資金收益回報，待合同期滿后所建設施交還給政府。目前世界上采用基礎設施PPP模式的國家有英國（私人融資計劃，PFI）、澳大利亞、埃及等。以英國為例，英國兒童學校家庭部（DCSF）2007年已簽署了115項PFI合約，設計總價值約48億英鎊。蘇格蘭和威爾士政府也簽署了20項教育PFI合約。

2.公校私營模式PPP模式

公校私營是指政府與私營部門就公立學校的管理或學校某些方面的管理簽訂合約，學校仍是公有性質受政府撥款，但學校或學校某些方面的經營管理由私人部門負責。私營部門可與教育主管部門就學校的經營目標、結果評估、經費、課程、教育時間、學生評價等方面達成協議，根據合約經營學校以獲得報酬。公校私營是基礎教育領域常見的PPP形式，發達國家和發展中國家都有這樣的舉措，如美國、英國、卡塔爾、哥倫比亞等。美國自1991年明尼蘇達州建立第一所PPP學校以來，至2008年，全美已有40多個州通過了特許學校法，特許學校總數已超過4100所，在校生120多萬。

3.教育服務采購PPP模式

政府與私人教育部門訂立合約，向其購買教育服務或與教育緊密相關的服務。譬如政府在無法提供或者為了更好地提供某項教育服務的情況下，與非公立學校訂立供給合同；或是政府在公立教育服務缺乏或不足的地方與私立學校訂立合約，補助學生就讀私立學校，利用非公立學校滿足公眾的教育服務需求。目前世界上采用教育服務采購PPP模式的有新西蘭、菲律賓、烏干達等國家。

4.教育憑證制度PPP模式

教育憑證或教育券是政府支付給父母用于子女教育的津貼憑證。通過教育券家長可以在規定的范圍內為子女選擇學校并用教育券支付學費。將私立學校納入教育憑證制度范圍，與公立學校一起參與基礎教育服務的供給，這是公私合作的創舉，引入了競爭機制，有利于促進教育質量的提升，為學生和家長提供了更廣闊的選擇空間。目前世界采用教育憑證PPP模式的有美國密爾沃基市家長選擇計劃和菲律賓特定個體津貼等。

5.學校領養計劃PPP模式

學校領養計劃是指政府通過稅收減免等政策優惠動員私有部門、社區等輔助公立學校，提供家長和社區的參與，把公立學校交由個體、公司或組織領養。其目的在于動員私人部門改善學校的師資培訓、基礎設施等方面建設，促進公立學校在教學質量、入學機會和基礎設施等方面的改善。參與領養計劃的私人部門或組織再通過相應的“領養“評估后可獲得政府在稅收減免等政策上的優惠。目前世界采用學校領養計劃PPP模式的有菲律賓學校領養計劃、巴基斯坦信得教育基地。

三、引入社會資本，參與藝術學校項目劇場PPP建設的可行性分析

南京某藝術學校是南京的城市名片，該校創辦于1957年，是全國首創集文化教育、藝術教育與舞臺表演于一體的一所少兒藝術學校。由于學校場地局促且沒有運動鍛煉設施、藝術配套設施嚴重缺乏，客觀上制約了藝術學校的發展，導致招生受到嚴重影響，學校的創作力及品牌效應明顯削弱，不符合南京市全力打造文化名城、教育名城的總體要求。市政府經研究決定遷建該校，并配建800人劇場。

1.對南京市文化藝術建設單位的專題調研

對南京市各類劇團所屬劇場的規劃建設、演出使用和經營情況進行摸底調查。通過調查，一是了解全市群眾藝術類演出的基本情況；二是學習南京市劇場劇院的經營運作的一般做法；三是收集有關的設備配置標準和投資指標。通過調研，市藝術劇團諸如市歌舞劇院、京劇團、雜技團、越劇團等均未配建超過千人規模的中型演藝劇場，完成節目編排公演時，大都采用租賃社會劇場。同時，在實際曲目公演及場地安排上，承接重要表演任務的劇場座位數只有在1000座以上才能保障演出劇團的基本需求，同時表演團隊對舞臺、燈光、音響均有較高要求，一些知名劇團或優秀劇目演出基本是自帶音響器材來保證演出效果。

從日常運營成本控制考慮，千人左右的劇場再配置宣傳策劃、票務銷售、安全保衛、運行維護等工作人員，僅靠組織小型匯報演出獲得的場地租用收入，在沒有其他專項經費進行補貼的前提下，簡單估算若財政性資金不提供一半的年度經費，根本無法保障正常演出需求。

按照《在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）精神，中心結合項目的階段性評審工作，在深化研究既能減輕我市財政負擔，又能建設出高質量的藝術學校，參考其他城市的調研案例，認為劇場建設PPP形式是比較容易實現和社會資本合作的形式。初步的想法是劇場建設可以通過公開招投標方式，與國內大型劇場或院線簽署協議，采用建設、運營、移交BOT等模式，將劇場閑置時間的經營權轉讓給社會資本，劇場或院線通過自身的營銷團隊運作管理，打造最為合適自身的文化產品，豐富該區域內的文化市場。

2.調研結論分析

文化創投及PPP資深領域內的專家學者討教，如果劇場采取PPP形式建設運營會有諸多弊端：

一是投資回收預期較差。劇場一般按照座位數確定節目形式。藝術學校劇場只有800座，不能用做大型節目演出，只能作為小型舞臺劇劇場，表演話劇類節目。節目形式較為單一，市場盈利前景并不樂觀，收回建設成本周期會很長，投資公司對該項目建設運營的意愿不足。

二是劇場利用時間有限。藝術學校周一至周五需要用劇場作為教學及彩排場所，不能全天候對外承接演出，所以劇場的使用效率大大降低，對社會資本的吸引力進一步降低。

三是在校生的安全隱患。小學為保證學生安全需實行全封閉管理，但劇場作為學校的一部分需要對外開放，運營劇場人員混雜、進出車輛較多，會給學生安全帶來隱患，對于學校的管理也是較大的挑戰。

四是市政配套設施建設需要更大的財力投入。如果完全社會開放式經營，對停車位、公共設施都有較高要求，需要在財力上有更充分的保障。市政配套設施建設會進一步壓縮學生的學習、娛樂空間，對學校的發展也會帶來影響。

鑒于上述問題，劇場建設運營的PPP運作模式并不適合藝術學校項目，“硬件”上的合作已不能成功實現引入社會資本，要在學校的其他領域尋找與社會資本合作的路徑。

四、機制創新，實現與民間資本的“軟合作”

在藝術學校的建設規模論證上，經過國內外知名專家和教育權威論證，明確藝術學校配建劇場座位數為800個，同時配建300座的音樂廳。在劇場建設、運營和后期使用上引入社會資本，在劇目創作這個主線上結合學校特色，從藝術學校豐富創作作品，編排有鮮明南京特色的演藝領域，來創新研究與藝術學校社會資本創新軟合作的方式。

一是承接好全市文化宣傳，成為青少年曲目的原創陣地。完成市委、市政府每年各類公益性宣傳、群眾性演出任務是藝術學校責無旁貸的義務，由市宣傳部門和文化部門“定題、定調、定場次”，藝術學校通過全新教學排練條件，依托硬件優勢，提升曲目創作的軟件水平，通過招募高水平的專業藝術師資力量，攜手全市藝術家給予指導和把關，用優秀的曲目來展現學校教學和藝術創作的風采。

二是政府搭臺、企業用臺、學校出臺，打造我市對外文化傳播窗口。市政府全力推進學校新校區建設，財政資金保障劇場建設投入。社會資本結合自身宣傳定位，在藝術學校創作、曲目編排上給予專項資金支持，擴大品牌的社會影響。學校要充分依托高標準的舞美排練條件，用出彩的曲目把自己打造成南京的精品文化名片，使新的藝術學校成為南京市兒童藝術領域的神殿，集舞蹈、聲樂和器樂等藝術編排創作藝術節目的發源地和展演平臺。

三是充分發揮名人效應，挖掘學校厚實的藝術積淀。學校辦學50余年來，培養了大批人才，被譽為“藝術家的搖籃”。著名音樂人卞留念、二胡演奏家朱昌耀、打擊樂大師李飚、揚琴演奏家雷達、古箏演奏家任潔等著名藝術家都是學校培養出的杰出校友。廣泛征集知名校友成立專門工作室和表演隊，將藝術學校作為藝術資源平臺，配合其藝術創作思路，在藝術學校內聚集一批出色的藝術家，既提升我市藝術創作影響力，又為學生提供參與高水準表演的機會。

四是采用市場化運作方式，有償使用藝術學校劇場和曲目的冠名權。國內改革開放的先行區深圳市頒布了《鼓勵社會資本捐助公益文化體育事業實施辦法》，廈門市也通過社會賢達冠名的方式鼓勵和規范社會資本捐助公益文化場館。藝術學校也制定相關制度辦法，將藝術學校劇場進行征名冠名，同時對優秀的藝術創作曲目尋求校友、慈善家、企業家的資金支持，既為學校今后擴建和裝備提升提供資金扶持，也為財政性資金減輕供養負擔，這也是社會資本提供進入藝術教育領域的新嘗試。

（作者單位：南京市政府投資項目評審中心）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.17.013