法行20年：職業教育的法治之路

于志晶?孟凡華?榮國丞

摘 要 《職業教育法》頒行20年來，職業教育取得了突出成績，但仍然是薄弱環節。加快發展現代職業教育呼喚修法。職業教育走好未來法治之路首要的是實現法治觀念的轉變，推進職業教育法治的基石是建立健全職業教育法律體系，推進職業教育法治的目的是促進職業教育創新和學校自主發展。

關鍵詞 職業教育法；職業教育法治；職業教育法律體系建設

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2016）18-0010-09

20年前，《中華人民共和國職業教育法》正式頒布實施，標志著中國職業教育從此走上依法治教的道路。本文旨在對這段歷程做一簡要回顧，并以全國人大常委會對職業教育法實施情況的執法檢查為線索梳理這些年的主要成績和面臨的挑戰，在此基礎上對未來職業教育法治化發展做出展望。

一、《職業教育法》：一座里程碑

《中華人民共和國職業教育法》于1996年6月頒布，是年9月1日正式施行。作為新中國成立以來的第一部專門規范職業教育活動的法律，《職業教育法》的頒行被認為是中國職業教育發展史上的一座里程碑，標志著職業教育進入依法治教軌道[1]。

《職業教育法》從調研起草到審議通過，歷經7年之久，時任中共中央政治局常委、國務院副總理李嵐清稱它是“各有關部門和廣大職教工作者共同努力的結果，是我國數十年發展職業教育經驗的結晶”[2]。從1989年開始，國家教委和勞動部開始著手研究和起草《職業教育法》，成立了包括國家教委、勞動部、全國人大教科文衛委員會、中華職業教育社等單位有關人員組成的職業教育立法領導小組。1993年正式起草初稿，先后易稿20多次。1995年7月正式報送國務院審議，經國務院第39次常務會議討論通過，于1995年12月11日報請全國人大常委會審議。全國人大有關專門委員會對《職業教育法》（草案）審議工作十分重視，分發各省、市和有關部門反復征詢意見，逐章逐條地進行修改，于1996年5月15日經全國人大常委會第19次會議正式通過。在職教法的起草過程中，政協、各民主黨派和社會各界給予了高度關注和支持，多次提出加快職教立法工作的提案和議案，對促進立法發揮了重要作用。

《職業教育法》的上位法是《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國勞動法》，它們是職教法的主要立法依據。《勞動法》于1994年7月5日第八屆全國人民代表大會常務委員會第8次會議通過，其中第六十六條規定：“國家通過各種途徑，采用各種措施，發展職業培訓事業，開發勞動者的職業技能，提高勞動者素質，增強勞動者的就業能力和工作能力。”《教育法》于1995年3月18日第八屆全國人民代表大會常務委員會第3次會議通過，其中第十九條規定：“國家實行職業教育制度和成人教育制度。各級人民政府、有關行政部門以及企業事業單位組織應當采取措施，發展并保障公民接受職業學校教育或各種形式的職業及培訓。”可見，在《教育法》《勞動法》之后，緊接著出臺《職業教育法》，體現了“加快落實”的國家意志，也表達了國家推動教育政策與勞動政策加快融合的意圖。

《職業教育法》的基本宗旨，就是通過法律手段全面規范職業教育活動，從而使職業教育事業能夠健康發展。在全面總結建國以來尤其是改革開放后發展職業教育的基本經驗的基礎上，針對當時職業教育發展面臨的主要問題，它主要在以下幾個方面實現了突破：一是明確了職業教育在國民經濟和社會發展以及在實施科教興國戰略中的重要地位和作用；二是確定了政府、行業、企業事業組織和社會團體、個人的多元辦學體制，明確了政府、行業、企業事業組織實施職業教育的職責；三是確立了我國職業教育體系的總體框架，提出要建立健全職業學校教育與職業培訓并舉，并與其他教育相互溝通、協調發展的職業教育體系；四是明確了職業教育的保障條件，規定了職業教育所需經費的多渠道依法籌集原則；五是確定了我國職業教育的管理體制，即實行統籌規劃，分級管理，分工負責，以地方為主的管理體制。時任全國人大教科文衛委員會副主任委員的楊海波先生認為，“《職業教育法》在解決當前發展職業教育中重大問題方面，有許多突破性的法律規范。認真依法治教，嚴格實施每一法律條款，就能開創我國發展職業教育的新局面。”[3]

二、20年依法治教歷程簡要回顧

職教法頒行以來的20年，中國職業教育發生了巨大的變化。從推進依法治教的角度看，筆者認為可以把這一進程大致分為三個階段。

第一階段為1996-2001年，是職業教育法律法規體系加快建設時期。《勞動法》《教育法》《職業教育法》的陸續頒行，為推動職業教育走依法治教的道路奠定了基石，在全國迅速掀起了職業教育法律法規體系建設的高潮。2001年，全國人大教科文衛委員會對實施《職業教育法》情況進行了檢查。檢查結果表明，截至2001年底，全國已有28個省、自治區、直轄市相繼制定了實施《職業教育法》的地方法規或政府文件，初步形成了以職教法為核心、地方配套法規為支撐的職業教育法律法規體系，從法律上確立了具有中國特色的初、中、高等職業教育相銜接，職業學校教育和職業培訓并舉，又與其他教育相溝通的職業教育體系[4]。但是在這一階段，由于社會主義市場經濟體制改革的不斷深化，舊有的教育體制機制受到巨大的沖擊，職業教育發展也出現了一些突出問題和危機。主要表現為：在高校擴招背景下中職招生出現負增長，中職規模在高中階段的比例不斷下降；行業企業紛紛剝離職業院校和機構，行業企業舉辦職業教育的職責大大弱化，職業教育經費投入普遍不足，職業學校的辦學條件仍很薄弱，等等。

第二階段為2002—2009年，是依法推進職業教育體制機制改革不斷深化時期。2002年，以黨的十六大召開為標志，我國進入全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化的新的歷史時期。在這樣的背景下，職業教育受到了中央高層的空前重視。2002年7月，國務院在北京召開全國職業教育工作會。這是新世紀以來，第一次以國務院名義召開的專門研究部署職業教育工作的會議，朱镕基總理、李嵐清和吳邦國副總理等出席會議并作重要講話。會議提出要圍繞職業教育管理體制、辦學體制、教育教學、學校人事制度、勞動就業制度5個方面大力推進職業教育改革與發展。會后出臺了《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》，以及由多個部委聯合制定的《關于進一步發揮行業組織、企業在職業教育和培訓中的作用》《關于進一步推動職業學校實施職業資格證書制度的意見》兩個重要的配套文件，確定了未來一個時期職業教育深化改革的總體目標、重點任務和措施，在許多方面都有重大突破。2004年6月，經國務院批準，教育部、國家發改委、財政部等7部門在南京聯合召開全國職業教育工作會議，進一步落實中央推進職業教育改革發展的戰略部署，這次會議的一個重要成果是國務院提出的旨在加強中央各部門之間統籌協調的“職業教育工作部際聯席會議制度”全面啟動，是職業教育管理體制改革邁出的重要一步。2005年11月，由溫家寶總理親自提議，在跨入“十一五”前，國務院再次召開全國職業教育工作會議。會上溫家寶做了題為“大力發展中國特色的職業教育”的重要講話，會后發布了《國務院關于大力發展職業教育的決定》。這次會議在進一步明確職業教育改革發展目標，強調繼續完善多元辦學格局和分級管理、地方為主、政府統籌、社會參與的管理體制基礎上，在政策上有了一系列新的重大突破，包括：首次提出要逐步增加公共財政對職業教育的投入，并明確在“十一五”期間中央財政帶頭投入100億元；首次強調職業教育要關注個人需求，要資助困難家庭子女；首次提出加強職業教育基礎能力建設，提高辦學質量和水平，并以“四大工程”“四個計劃”“四項改革”等具體措施來保障；首次提出探索以公有制為主導、產權明晰、多種所有制并存的辦學體制，增強職業教育辦學活力；首次提出貫徹落實《民辦教育促進法》及其實施條例，把民辦職業教育發展納入職業教育發展的總體規劃。經過中央主導的一系列改革舉措，職業教育的發展狀況得到了根本性的轉變。2008年，全國中職招生達到810萬人，比2001年增加410萬人，在校生達到2056萬人，實現了高中階段教育職普比例大體相當的目標；高職招生310萬人，在校生達到900萬人，招生數約是普通高校招生數的一半；各地廣泛開展了各種形式的職業培訓，年培訓城鄉勞動者1.7億人次以上[5]。

第三階段為2010年至今，是加快推進現代職業教育體系建設時期。2010年7月，中共中央、國務院頒布實施《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》，從我國改革開放和社會主義現代化建設總體戰略出發，繪制了未來10年我國基本實現教育現代化的宏偉藍圖。規劃綱要明確提出，到2020年，要形成適應經濟發展方式轉變和產業結構調整要求、體現終身教育理念、中等和高等職業教育協調發展的現代職業教育體系。圍繞這一戰略目標，確定了一系列重要戰略任務和改革舉措。2012年11月，黨的十八大召開，在十八大報告中對努力辦好人民滿意的教育做出全面部署，提出加快發展現代職業教育。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，要求“加快現代職業教育體系建設，深化產教融合、校企合作，培養高素質勞動者和技能型人才”，為新時期深化職業教育改革明確了總目標、基本途徑和根本任務。2014年5月，國務院頒布《關于加快發展現代職業教育的決定》，教育部等6部門聯合印發《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》，對推進職業教育改革發展做出具體部署安排。2014年6月23日，國務院在北京第三次召開全國職業教育工作會議，會前，習近平總書記專門對職業教育工作做出重要批示，是中國共產黨歷史上前所未有的。李克強總理接見與會代表并發表重要講話。這次會議被認為是中央加快發展現代職業教育的動員、部署會議，集中體現了新時期中央關于職業教育功能新定位、形勢新判斷、工作新部署[6]。總結這次會議的精神，今后一個時期發展職業教育的重點工作主要集中在六個方面[7]：一是明確發展定位，更加突出職業教育的戰略地位；二是改革辦學體制，充分發揮市場機制的作用，引導支持社會力量興辦職業教育；三是聚焦主攻方向，積極構建現代職業教育體系；四是抓住核心任務，著力提升人才培養質量；五是完善辦學模式，大力深化產教融合、校企合作；六是創新管理體制，進一步簡政放權，增強職業院校的辦學活力。以這次會議為標志，中國職業教育的改革發展站在了一個新的起點之上[8]。

三、首次執法檢查：實施職教法的主要成績

2015年新元伊始，全國人大常委會就按照工作安排正式啟動對職教法實施情況的執法檢查。這是職教法施行19年后全國人大常委會首次就此開展執法檢查活動。它有三個重要的背景：一是中央對加快發展現代職業教育做出重大戰略部署；二是黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》；三是隨著改革的深入，各方面要求全面落實和修訂職教法的呼聲很高。

對這次檢查活動，全國人大常委會高度重視，張德江委員長親自擔任執法檢查組組長。2015年3—5月，執法檢查組分為4個小組，先后到吉林、江蘇、河南、湖南、廣東、重慶、甘肅、新疆等8個省（區、市）開展執法檢查，同時委托其余的23個省（區、市）人大常委會按照執法檢查工作方案對本省（區、市）職教法實施情況進行檢查。執法檢查的主要內容是：制定配套法規、政策情況和發展職業教育的情況；促進就業，提升勞動者技能以及人力資源開發的情況；保障職業教育經費和改善辦學條件的情況；加強職業教育教師隊伍建設的情況；面向農村、貧困和民族地區的職業教育發展情況以及資助家庭經濟困難學生的情況；畢業生就業情況等。

2015年6月29日，第十二屆全國人大常委會召開第15次會議，張德江委員長代表執法檢查組向會議作《關于檢查〈中華人民共和國職業教育法〉實施情況的報告》。報告認為，職業教育法自1996年頒布施行以來，國務院和各地區各部門認真貫徹實施，健全法規制度，加大投入力度，完善體制機制，創新辦學模式，取得了可喜成績：一是職業教育法律法規和制度逐步完善。全國共有21個省（區、市）制定了職業教育條例、實施辦法，有4個省制定了中等職業教育條例，一些地方還開展了相關執法檢查。經過多年的努力，我國形成了比較完善的職業教育法律法規制度體系，為職業教育事業發展提供了基本遵循。二是職業教育改革創新不斷深化。教育部聯合有關部門和行業組建了59個行業職業教育教學指導委員會，形成了國民經濟各領域統籌推進職業教育發展的工作格局。頒布并修訂了中等和高等職業院校專業目錄，制定了專業標準，重點建設實訓基地。積極探索集團化辦學、企業辦學、校辦企業等校企合作模式和機制，構建多元化的職業教育體制。積極開展企業職工、農村轉移就業勞動者、農民、失業人員、未就業高校畢業生、退役士兵、殘疾人等各類培訓，初步建立起面向城鄉全體勞動者的職業技術教育和培訓網絡。三是職業教育保障條件明顯增強。2006-2013年，全國職業教育經費總投入由1141億元增加到3450億元，年均增長17.1%；財政性職業教育經費從525億元增加到2543億元，年均增長25.3%，占職業教育總投入的比例從46%提高到74%，帶動地方和社會投入近300億元。截至2014年底，有20多個省（區、市）制定了高等職業院校生均（公用經費）撥款標準，20個省（區、市）、4個計劃單列市制定了中職生均（公用經費）撥款標準。中等職業學校生均校舍面積從12.8平方米增長到15.2平方米，年均增長2.5%；生均儀器設備值從1890元增長到3741元，年均增長10.3%。建成1200所示范性職業院校、近5000個實訓基地，優質教育資源覆蓋半數以上學生。中等職業教育免學費政策和國家助學金政策逐步健全。2009年起實行的中職免學費政策，共投入514億元，惠及360萬人次，覆蓋面近90%。中職學校助學金覆蓋面達40%，高職學校獎學金、助學金分別覆蓋近30%和25%以上學生。四是職業資格證書制度不斷健全。根據職業教育法和有關法律規定，國家建立健全了由初級工、中級工、高級工、技師、高級技師構成的國家職業技能資格體系。對1200多個技能類職業中的900多個職業制定了國家職業技能標準，初步建立了以職業能力為導向、以工作業績為重點、注重職業道德和職業素養的評價體系，形成了社會化職業技能鑒定、企業技能人才評價和院校職業資格認證相結合的多元評價機制。截至2014年底，全國累計有2億人次參加職業技能鑒定，1.6億人次取得相應職業資格證書。全國共有高級技師146.5萬人、技師612.4萬人、高級工3378.1萬人、中級工6189.8萬人、初級工5403萬人。五是服務經濟社會發展能力日益增強。1996—2014年，中職在校生從1268萬人增至1803萬人，連續9年就業率在95%以上。高職在校生從123萬人增至1007萬人，畢業半年后就業率達90%。政府補貼性培訓規模，由1998年每年300萬人上升到每年2000余萬人。19年間，職業院校共培養超過1.3億名畢業生，成為我國中高級技術技能人才的重要來源。特別在高速鐵路、城市軌道交通、現代物流、電子商務、信息服務等快速發展的行業中，新增技術技能人才70%以上來自職業院校，成為實體經濟發展的中堅力量。六是農村、貧困和民族地區職業教育得到加強。國家在實施普惠性政策的同時，采取一系列特殊政策措施，加大對農村、貧困和民族地區職業教育的扶持力度。“十一五”以來，年均培訓進城農民工2000多萬人，累計有4000多萬農村新生勞動力在接受職業教育后進入城鎮工作。大力加強民族地區職業教育事業發展，在編制國家“十二五”社會發展項目規劃中，將支持西藏、新疆、四省藏區職業教育作為重點領域優先保障。中央財政投入資金12.87億元，支持南疆地區中職學校建設。采取多種措施，發展西藏和四省藏區職業教育。積極推動東部支援西部、城市支持農村因地制宜發展職業教育。

四、職業教育仍然是薄弱環節

這次人大常委會開展的職業教育法執法檢查是一次全覆蓋性的檢查，全國31個省（區、市）全部接受了檢查，國務院有關的10個部門做了工作情況匯報。可以說，既是一次全面的執法檢查，也是一次全面的職業教育工作診斷和總結。從各方反映的情況看，職業教育改革發展雖然取得了較大進展，但仍然是薄弱環節。

張德江委員長在職教法執法檢查報告中指出，從執法檢查情況來看，職業教育仍然面臨一些突出困難和問題，必須引起高度重視。他把這些困難和問題概括為六個方面：一是觀念滯后，主要表現在，一些地方和部門沒有把職業教育工作擺在應有的位置，全社會還沒有形成有利于技術技能人才成長的氛圍，唯學歷的辦學導向仍有很大影響；二是職業教育不能滿足社會需求，主要表現在，有些地方的職業教育布局效益不高，現有用人制度和就業政策不利于系統培養人才，行業協會與教育、就業、培訓部門缺乏溝通銜接，農業職業教育問題未能引起高度重視；三是職業教育經費穩定增長機制不夠健全，主要表現在，國家經費投入有待進一步增加，一些地方尚未落實“制定本地區職業學校學生人數平均經費標準”的法定要求，有些地方執行不到位或水平偏低，縣級職業學校辦學條件較差，民族地區、邊疆地區職業學校基礎條件亟待改善，一些新建職業院校負債較重；四是教師隊伍還不能適應發展需要，主要表現在，職業院校生師比較高，“雙師型”教師有較大不足，教師來源單一、引進優質教師困難；五是企業辦學作用未能充分發揮，主要表現在，一些大型企業無意提前介入技能人才培養，一些有職業學校的國有企業反映辦學困難，校企合作雙方的責權利不夠明確、規范，對企業辦學的有效激勵不足，學生實習的安全責任分擔機制不健全，校企尚未形成以市場機制為基礎的利益共同體；六是職業技能培訓難以滿足需求，主要表現在，一些培訓標準不明確、針對性不強，政府培訓資金投入偏少、省級資金補助標準較低，激勵社會投入的政策不完善、市場需求導向和企業主體作用尚未顯現。

從各地的執法檢查報告看[9]，區域間經濟社會發展水平和特點在職業教育上的反映比較突出，職業教育改革發展所面臨的問題既有一定共性，也有較大差異性。東部發達地區主要集中在職業教育管理體制不順、校企合作缺乏制度性約束與保障、亟待健全現代職業教育體系建設、職業教育與培訓的國際合作交流需要突破制度束縛等。比如，江蘇省的報告中指出，目前用人的勞動制度與育人的教育制度相分離、職業資格證書制度與教育學歷證書相分離，帶來了資源分散、重復辦學、標準不一的問題；廣東省的報告中指出，行業企業作為發展職業教育的重要主體地位在政策和法制上缺乏依據和保障，行業企業沒有足夠的激勵與約束，產與教、校與企難以真正對接；北京市的報告中指出，職業教育依然是“斷頭教育”，職業院校學生進一步升入普通高校本科、研究生層次學習深造的渠道不暢、機會不多，本科和研究生層次的職業教育亟待構建；上海市的報告指出，地方在與國際職業教育合作交流中遇到了諸如審批不暢、學生赴國外考取職業資格證書渠道狹窄等問題。中西部經濟不發達地區反映的問題主要是職業教育經費投入仍然不足、行業企業參與職業教育內在動力不強、職業院校招生面臨困局、涉農職業教育辦學困難、教師隊伍建設滯后、職業院校辦學自主權不足、服務經濟社會發展能力不強等。比如，吉林省的報告中指出，由于歷史欠賬太多，目前的經費投入總量仍然不足，職業院校小、散、弱的問題很突出；河南省的報告中指出，涉農職業院校招生形勢嚴峻，學生普遍不愿意報考涉農院校和專業，生源十分短缺；重慶的報告中指出，職業院校在人事管理、教師評聘、收入分配等方面的自主權沒有落實，辦學積極性受到很大影響；甘肅省的報告中指出，由于學校關門辦學、教學質量不高等原因，職業院校學生與勞動市場對接度不高，對當地經濟發展的貢獻能力不強等。

從國務院有關部門貫徹實施職教法工作情況匯報看[10]，對問題的判斷也有各自的視角和理解。作為職業教育綜合管理部門，教育部在匯報中指出，在推動職業教育的工作中，存在著態度積極與行動滯后并存的現象，有些地方和部門有“多一事不如少一事”的心態，這是法規執行不利的一個重要因素；人力資源和社會保障部在匯報中指出，企業的培訓主體作用尚未充分發揮，一些企業對職工培訓缺乏足夠重視，資金投入不足，相關支持政策不健全。發展改革委在報告中指出，職業教育辦學格局相對單一，一些院校實踐育人的特色不突出，校企合作尚處于淺層次、低水平狀態；財政部在匯報中指出，一些地方政府投入責任落實不到位，經費使用效益有待提高；工業和信息化部在匯報中指出，行業管理部門的作用需要進一步發揮，應賦予必要的職能和手段，加快建立健全行業管理部門、教育行政部門和人社部門各司其職、密切協作的職業教育工作機制；國家民委在匯報中指出，迫切需要深化對東、中、西部地區分類指導，特別注重打破行政隸屬關系，統籌協調做好集中連片困難地區職業教育發展規劃，推進民族地區職業教育發展；農業部在匯報中指出，農業比較效益低、吸引力不強，涉農院校出現招生困難、農業專業萎縮、部分畢業生離農脫農；商務部在匯報中指出，應進一步推動職業教育的對外開放，放寬外資準入限制，明確允許設立外商獨資職業學校；國有資產監督管理委員會在匯報中指出，要允許中央企業職業學校申請注冊為事業單位法人，要解決部分企業舉辦的院校沒有渠道得到地方政府經費支持的問題；中央編辦在匯報中指出，要對公辦職業院校機構編制標準問題統籌研究，為合理核定公辦職業院校教職工編制提供依據和參考。

五、專題詢問：聚焦人民群眾最關心的問題

自從2010年全國人大常委會開展專題詢問以來，作為人大行使法定監督權力的一種重要制度形式，專題詢問受到各方面的高度重視。2015年6月30日，十二屆全國人大常委會第十五次會議在人民大會堂舉行聯組會議，結合審議全國人大常委會執法檢查組關于檢查職業教育法實施情況的報告進行專題詢問。這次專題詢問既是全國人大常委會首次開展的關于職業教育工作的專題詢問，也是人大常委會首次圍繞執法檢查報告開展詢問。因此，無論是在推進職業教育依法治教進程的方式上，還是在完善人大專題詢問制度方面，這次活動都具有歷史性的意義。也正因為如此，這次詢問的“規格”極高。張德江委員長親自主持聯組會議，國務院副總理劉延東率國務院相關部門負責人到場應詢。針對委員們和代表們提出的問題，劉延東副總理、教育部部長袁貴仁、人社部部長尹蔚民、財政部部長樓繼偉、國家發改委副主任何立峰等做了認真的回答。媒體反映“常委會組成人員準備充分、抓住關鍵和要害提出問題，不回避矛盾；答問人直截了當、實事求是回答問題”[11]。

在全國人大常委會開展職業教育專題詢問的前后，一些地方人大常委會也就職業教育進行了專題詢問。筆者根據媒體公開報道的統計，2014年，全國職業教育工作會議后，河南省人大常委會、吉林省人大常委會分別就本省職業教育發展情況進行了專題調研，并組織開展了職業教育專題詢問。2015年，廣西壯族自治區、湖北省、遼寧省等地方人大常委會先后舉行聯組會，結合審議人大常委會執法檢查職教法實施情況的報告開展了專題詢問。地方人大的職業教育專題詢問更加注重圍繞本地區發展職業教育特別是實施職教法過程中的實際問題展開提問和追問，提出的問題針對性強、時效性高，并且大都采用了網絡和電視現場直播的形式，在當地的影響都很大。顯然，全國人大和地方人大的交相呼應，形成了職業教育專題詢問的更大的社會效應，對推動職業教育依法治教、依法行政的制度建設意義重大。

專題詢問“詢問”的事項是涉及改革發展大局和人民群眾切身利益的重大問題[12]，是把握社會熱點的重要窗口。為此，筆者對全國和地方人大職業教育專題詢問過程中委員和代表們所提出的問題做了進一步梳理，這些問題總的指向是，面對現代化建設新時期的迫切需求，政府將主要采取哪些措施來解決職業教育改革發展面臨的主要困難和問題，怎樣才能實現加快發展的目標。圍繞這條主線，可以歸納出以下幾個方面的社會關注熱點：第一，怎樣深化職業教育改革。比如，職業教育要解決系統培養技術技能人才的問題，中央提出推動一批本科高校轉型，這個轉型的具體思路是什么；全面深化改革是要使市場在資源配置中起決定作用，在政策上要出臺哪些有效的措施進一步引導社會力量通過多種形式舉辦職業教育；實施 “一帶一路”、“中國制造2025”戰略對隊伍結構和人才素質提出了新的要求，職業教育有哪些明確的應對措施。第二，怎樣把握好職業教育辦學方向。比如，中高等職業教育要實現溝通和銜接，需要在專業設置和課程組織上形成系統性和遞進關系，怎樣才能實現這樣的目標；現在學校升格、學生升學的動力很強，對此應該怎樣導向，使職業教育不再回到“普教”的模式中去。第三，怎樣才能擺脫發展困境。比如，中等職教是現代職業教育體系的重要基礎，但近幾年中職招生出現了很大困難，應該采取哪些措施扭轉中職招生下行態勢；上世紀90年代以來，全國陸續建立了2000多個縣級職教中心，由于種種原因，許多學校辦學不景氣，對這類學校該怎樣改革；東西部之間、城鄉之間的職業教育辦學差距有越來越大的傾向，實現職業教育整體上的協調發展很迫切，怎樣才能幫助西部、農村職業教育更快地發展。第四，如何切實落實職教法。比如，職教法規定，省、自治區、直轄市人民政府應當制定本地區職業學校學生人數平均經費標準，但實際中這個要求沒有得到全面的落實，導致職業教育總體辦學條件不足，如何采取更加有力的督促舉措，建立經費保障機制；職教法規定，企業應當有計劃地對本單位的職工和準備錄用的人員實施職業教育并承擔相應的費用，但是許多企業并沒有認真落實，一些地方政府也沒有及時要求企業執行相關規定，對此應當怎樣加快解決。第五，怎樣調動企業參與職業教育的積極性。比如，企業是職業教育的主要參與者和受益者，但在校企合作中出現了“一頭冷、一頭熱”的現象，有什么措施來調動企業的積極性；作為職業教育的重要辦學主體，企業的辦學成本往往得不到應有的補償，在政策上如何解決這個問題；加強行業指導能力是辦好職業教育的重要保障，如何落實簡政放權，把適宜行業組織承擔的職責交給行業組織。第六，怎樣營造良好的發展環境。比如社會上在用人、用工、定級、職稱等方面存在不少對職業院校畢業生的政策性歧視，應該如何解決，等等。

專題詢問的形式是“問”，但目的是促進問題的解決。作為人大常委會依法行使對“一府兩院”監督職權的一種重要形式，專題詢問在認清問題、找準成因、落實責任、改進工作方面具有獨特的作用。在全國人大常委會職業教育專題詢問會上，劉延東副總理在委員代表詢問結束后的發言中表示，會后，國務院將深入研究，充分吸收執法檢查報告和委員代表提出的意見建議，將有些意見納入“十三五”規劃之中，加強頂層設計，搞好科學布局，細化政策措施，切實改進工作，認真抓好落實[13]。按照監督程序要求，各地在專題詢問后，政府及相關部門要就專題詢問中提出的問題進行整改，并由人大跟蹤監督。

六、修法：加快發展現代職業教育的呼喚

隨著經濟社會改革的持續深入，職業教育法與形勢發展的種種不適應性日益突出出來，修法的社會呼聲越來越強烈。2008年9月，十一屆全國人大常委會提出將修訂職教法作為本屆人大立法重點工作，也就是說，《職業教育法》修訂工作已提上人大常委會日程。

事實上，在《職業教育法》立法之初起草者就已經意識到，由于當時立法技術和外部環境的限制，這部法律是具有“缺失”的，應該在發展進程中適時加以完善。這些“缺失”主要表現在以下方面：一是在宏觀和微觀的關系上，更側重規范宏觀問題，對微觀問題的處置重視不夠；二是在中央和地方的關系上，對國務院和中央各部門規定了責任義務，但原則性的表述多，而操作性不強，因而弱化了對地方立法的示范性作用；三是在地區之間的關系上，注意區域差別不夠，留給地方的立法空間不足；四是在政府與行業企業的關系上，關注后者的利益訴求不夠，特別是忽視了當時還是比較薄弱的民營、外資、合資等新興企業的發展要求；五是在國外國內經驗的關系上，更多地關注了國際做法，而對國內非常成功的經驗，比如農科教統籌、校廠聯合辦學等經驗成果吸納不夠，等等[14]。

從2008年下半年開始，教育部等部門圍繞職教法修訂，組織開展了相關的調研工作。2009年4月，受國務院委托，教育部部長周濟向十一屆全國人大常委會第8次會議報告全國職業教育改革與發展情況。在報告中，周濟就修訂職教法提出六點建議：一是進一步明確職業教育在建設人力資源強國和構建終身教育體系、建設學習型社會中的地位和作用。二是進一步明確現代職業教育體系框架和基本內容，規范中等職業教育和高等職業教育的定位，擴大職業院校面向社會、面向人人辦學的自主權，保障校長、教師和學生在教育教學中的權利。三是進一步明確各級政府及其職能部門、行業組織、企業、事業單位、社會團體以及其他社會組織和公民個人依法履行實施職業教育的責任和義務。四是進一步完善職業教育管理體制和工作機制，加強部門協調聯系。進一步發揮行業企業等社會各方面在發展職業教育中的作用，完善相關制度和機制。五是進一步完善職業教育保障機制，增加經費投入，加強基礎能力和教師隊伍建設，改善辦學條件，增強職業教育的吸引力。六是進一步明確職教法的行政執法主體和法律責任，加強職業教育執法檢查和督導工作的制度建設，促進職業教育依法行政、依法管理、依法辦學[15]。周濟表示，國務院將根據全國人大立法工作的整體要求和部署，積極組織相關部門進一步加大調查研究工作力度，廣泛聽取意見，抓緊做好職教法修訂的有關工作，爭取盡快提出修訂草案。

2010年7月，中共中央、國務院正式頒布實施《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》。在這個未來10年我國基本實現教育現代化宏偉藍圖中，將“推進依法治教”單列一章，其中提出根據經濟社會發展和教育改革的需要，修訂教育法、職業教育法、高等教育法、學位條例、教師法、民辦教育促進法。修訂職教法被放在了相當“靠前”的位置，它與文件中提出的“到2020年，形成適應經濟發展方式轉變和產業結構調整要求、體現終身教育理念、中等和高等職業教育協調發展的現代職業教育體系”要求相呼應，構成了現代職業教育體系建設的重要內容。

在兩年多的時間里，教育部組織動員了多方力量參與調研、修訂工作，幾易其稿，于2011年6月向國務院提交了職教法修訂草案（送審稿）。其后，國務院法制辦通過多種途徑和形式向社會各界征求對送審稿的意見，全國人大相關部門也開展了各種形式的調研和征求意見工作。從反饋情況看，各方面反響強烈，尤其是對一些過去看似基本的問題爭議很大，甚至意見截然對立。比如，職業教育培養的目標是什么，職業教育管理是多頭管理好還是單一管理好，政府應該承擔投入責任的邊界在哪里，在強調行業企業責任的同時要不要明確其法律地位等等。甚至有部門提出意見，認為對一些重大問題論證不足，修法時機尚不成熟[16]。這種狀況，固然反映了不同利益群體在法律訴求上的激烈博弈，但更深層次的原因還在于，隨著現代化進程的不斷跨越，人們對職業教育的認識正在發生著深刻變化，人們熱烈呼喚“現代職業教育”，然而在理解上卻見仁見智甚至大相徑庭。

2012年，黨的十八大提出要加快發展現代職業教育。2014年，國務院召開職教工作會議并出臺決定，對加快發展現代職業教育做出全面部署。現代職業教育的基本內涵、發展目標、主要任務在國家層面得到明確，并很快成為全社會的共識。在這樣的背景下，職教法修訂工作再次被提上日程。2015年，張德江委員長在向第十二屆全國人大常委會召開第15次會議所作的關于職教法實施情況檢查報告中提出：“職業教育法已經頒布近20年，隨著我國經濟社會快速發展，職業教育法中的一些規定已經與實際不相符合，需要與時俱進、不斷完善，我們要從加快發展現代職業教育的新形勢新要求出發，積極推進職業教育法和有關法律法規的修改完善工作。”這標志著，職業教育法的修訂工作跨入了一個新的階段。

七、未來職業教育法治之路

走好未來職業教育法治之路，主要有兩個方面的內容：一是要完善職業教育法律法規，包括修訂已有的法律，制定新的法律，推動地方建立職教法律法規體系；二是要切實實施法律，包括依法行政、依法治校、依法監督和問責。

在現代化背景下，推進職業教育法治首要的是實現觀念的轉變。在2012年召開的第三屆世界職業教育大會上，聯合國教科文組織的工作報告中提出，全球職業教育要加快向現代化的轉型，這種轉型基本內涵就是從傳統的經濟視角即主要關注職業教育對經濟發展的推動作用、傳統的公平視角即主要關注職業教育在增進公平和包容方面的作用，要轉移到新的改革視角上來，即同時要更加關注職業教育在促進人的可持續發展和增進人類福祉[17]。無疑，這一變化是教育觀念的現代化變革在職業教育領域的投射，現代化的教育觀念認為教育工作的出發點和落腳點就是人的現代化，它的本質就是強調個性發展、尊重選擇與權利本位。與這樣的觀念相反，我國在教育法制上的價值取向是強調行政權威、社會公益與社會秩序，而不太強調公民個體基本權利的保障[18]。在職業教育法律法規以及政策制定和實施中，國家功利主義、管控主義的傾向普遍存在，隨著民眾權利意識的普及和法治國家的建設，這樣的價值取向要首先轉變，要從管制走向服務，從權力本位走向權利本位，從秩序維系走向契約治理。

法制乃法治的前提，推進職業教育法治的基石是建立健全職業教育法律體系。現代職業教育是跨界性最突出的教育類型。從內部看，它既有初等、中等、高等職業教育，也有學歷職業教育和職業培訓；從外部看，它既與普通教育、高等教育、繼續教育等其他教育緊密相通，又與行業企業、就業市場、社區街道等經濟社會高度融合。因此，它的法制建設就不僅僅是一部職業教育法的修訂完善的問題，而是包括了諸多法律的共同建設。從職業教育法律體系建設任務上看，既有比較大的立法空白需要通過制定新法予以填補，比如：與職業教育密切相關的學校教育法、考試法、終身學習法、學校安全法等目前還是付之闕如；也有相當數量的既有法律需要通過同步修訂實現融通互補，比如：職業教育法與學位條例、教師法、民辦教育促進法、合同法之間的銜接問題；還有地方的職業教育法制建設亟待加快加強，2015年3月新修訂的《立法法》對地方立法權進行了擴容，將地方性立法權下放到所有設區的市，這為地方通過職業教育立法解決法律實施中的操作性難題，從而落實發展職業教育“地方為主”的方針提供了法律保障。當然，職業教育法律體系的建設還要跨越一些目前看起來還非常艱難的“技術性”障礙，比如，要突破部門利益的限制，克服“國家利益部門化、部門利益團體化”的問題；要增加職業教育法律中應有的強制性、禁止性規范，目前的職教法中通篇沒有一條法律責任規范法治以善治為旨歸，推進職業教育法治的目的就是促進職業教育創新和學校自主發展。作為社會治理的重要組成部分，職業教育法治化強調的是其法律建設的社會系統性，強調為職業教育行為確立明確的法律標準，但它更強調的是法治精神和法治原則的普及和深入人心，它的根本目的是激發教育創新和促進學校自主發展。首先，要通過劃分和厘定政府、學校、行業、企業等的權責邊界，實現多中心合作治理，特別是通過轉變政府職能、簡政放權，擴大職業院校辦學自主權，激發職業教育自身的發展活力。第二，落實依法行政，遵循法定職權及程序，運用行政指導、行政處罰和行政強制等手段，依法糾正職業教育辦學實踐中的違法違規行為，維護好相關方的權益，堅持將權利保障作為執法的核心，執法方式逐步向綜合化、常態化和民主化轉變。第三，完善職業學校治理結構，一方面要進一步探索擴大行業企業等社會力量參與辦學的廣度與深度，形成良好的外部治理結構；另一方面在制定學校章程和校規中充分貫徹“民主立法”精神，凝聚廣大教職員工、學生的共同理念與價值認同，體現職業教育辦學特色和發展目標，建立符合學校特點的內部治理結構。

參 考 文 獻

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Implementation of Vocational Education Law in 20 Years： The Legislation Road of Vocational Education

Yu Zhijing，Meng Fanhua，Rong Guocheng

Abstract Since the enaction of vocational education law 20 years ago， vocational education has made outstanding achievements， but it is still a weak link. Speeding up the development of modern vocational education put forward requirements for the revision of vocational education law. In future， the legislation road of vocational education should comply with the following rules： the primary task is to transform the concept of the rule of law， the cornerstone is to establish and improve the legal system of vocational education， and the legislation aim is to promote the innovation of vocational education and independent development of vocational schools.

Key words vocational education law； legislation of vocational education； legal system construction of vocational education

Author Yu Zhijing， researcher of JilinVocational and Technical Education Academy of TeachersInstitute of Engineering and Technology（Changchun 130052）； Meng Fanhua， research assistant of Jilin TeachersInstitute of Engineering and Technology； Rong Guocheng， Jilin TeachersInstitute of Engineering and Technology