新型城鎮(zhèn)化視角下土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評估研究

祝萍 胡睿 徐園園

摘要 新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地利用規(guī)劃擔(dān)負(fù)著優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，保持耕地面積穩(wěn)定、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要使命。規(guī)劃實(shí)施評估是判斷規(guī)劃實(shí)施效果的重要依據(jù)，對規(guī)劃實(shí)施效果進(jìn)行科學(xué)合理評價具有重要現(xiàn)實(shí)意義。該研究基于新型城鎮(zhèn)化視角，將耕地質(zhì)量等級、單位建設(shè)用地GDP等指標(biāo)引入到土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評估指標(biāo)體系，對泰興市土地利用總體規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行評估，為推進(jìn)土地利用總體規(guī)劃評估修改機(jī)制的建立提供參考。

關(guān)鍵詞 新型城鎮(zhèn)化；土地利用總體規(guī)劃；實(shí)施評估；泰興市

中圖分類號 S29 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 0517-6611（2016）09-246-03

Abstract In the process of urbanization， land use planning is responsible for optimizing the production， living and ecological space， maintaining the stability of cultivated land area and promoting the development of urban and rural integration.Planning implementation evaluation is an important basis to judge the effect， scientific and reasonable evaluation on implementation effects has an important practical significance. Based on the perspective of new urbanization， the implementation of general land use planning in Taixing City was evaluated by introducing indicators such as cultivated land quality level， construction land GDP into assessment system， which will provide a reference for promoting the establishment of modification mechanism of the general land use planning evaluation.

Key words New urbanization； General land use planning； Implementing evaluation； Taixing City

新型城鎮(zhèn)化是以民生、可持續(xù)發(fā)展和質(zhì)量為內(nèi)涵，以追求平等、幸福、轉(zhuǎn)型、綠色、健康和集約為核心目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)一體、產(chǎn)業(yè)升級與低碳轉(zhuǎn)型、生態(tài)文明和集約高效、制度改革和體制創(chuàng)新為重點(diǎn)內(nèi)容的嶄新的城鎮(zhèn)化過程[1]。推行新型城鎮(zhèn)化的目的，一是積極應(yīng)對國內(nèi)外政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢；二是分析長期以來高速城鎮(zhèn)化帶來的弊端并彌補(bǔ)損失；三是最大限度地將改革開放成果惠及廣大人民；四是促進(jìn)未來我國城鄉(xiāng)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展[2]。

新型城鎮(zhèn)化對土地利用規(guī)劃的編制和實(shí)施管理提出了更高的要求，土地利用規(guī)劃需要向保護(hù)型、存量型和空間型規(guī)劃轉(zhuǎn)變，必須堅(jiān)持耕地保護(hù)、生態(tài)優(yōu)先、邊界管控和節(jié)約集約利用的總體方向。規(guī)劃實(shí)施評估是考量規(guī)劃的實(shí)施效果并對規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整完善的前提，新型城鎮(zhèn)化理論的提出和土地利用規(guī)劃評估理論的不斷發(fā)展對評估方法提出了更高層次的要求，傳統(tǒng)的以定性為主、單一指標(biāo)計(jì)算的評估方法越來越難以滿足新形勢下規(guī)劃評估的目的和要求，難以適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求。因此，該研究基于新型城鎮(zhèn)化視角，將能體現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化要求的耕地質(zhì)量等級、單位建設(shè)用地GDP指標(biāo)引入到土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評估方法體系，構(gòu)建量化的土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評估體系，力求對規(guī)劃執(zhí)行力、規(guī)劃控制力、規(guī)劃效益和規(guī)劃效力進(jìn)行綜合系統(tǒng)的客觀評價[3]。筆者以泰興市為例進(jìn)行規(guī)劃實(shí)施評估實(shí)證研究，并根據(jù)評估結(jié)果，對泰興市土地利用總體規(guī)劃實(shí)施過程中存在的問題提出了意見與建議，研究結(jié)果對新形勢下其他地區(qū)的土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評估的開展具有借鑒意義。

1 數(shù)據(jù)來源與研究方法

1.1 研究區(qū)概況

泰興市位于江蘇省中部，長江下游東岸，地處119°54′05″～120°21′56″E，31°58′12″～32°23′05″ N。東接如皋市，南界靖江市，西瀕長江與揚(yáng)中、常州相望，北鄰泰州市姜堰區(qū)，東北與海安縣接壤，西北與泰州市高港區(qū)毗連，土地總面積1 170 km2。

近年來泰興市土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施有效保護(hù)了土地資源并保障了地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局得到整合優(yōu)化，“一區(qū)四園”（經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、黃橋工業(yè)園、虹橋工業(yè)園、城東工業(yè)園、農(nóng)產(chǎn)品加工園）集群集聚優(yōu)勢顯現(xiàn)，同時土地規(guī)劃的實(shí)施推進(jìn)了市域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，優(yōu)化了城鄉(xiāng)資源配置，地區(qū)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新一輪的發(fā)展加速期。

1.2 數(shù)據(jù)來源

土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)來源于2009～2013年土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查結(jié)果，經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來源于泰興市人民政府和各部門提供的歷年統(tǒng)計(jì)年鑒、統(tǒng)計(jì)公報等統(tǒng)計(jì)資料。基于上述數(shù)據(jù)對《泰興市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》的實(shí)施進(jìn)行評估。

1.3 研究方法

規(guī)劃實(shí)施評估研究始于第三輪土地利用總體規(guī)劃修編初期，近年來逐步形成了土地規(guī)劃實(shí)施評估的理論和方法。最初的評估理論以工具理性思想為指導(dǎo)，單純應(yīng)用數(shù)理統(tǒng)計(jì)方法進(jìn)行分析，之后逐步由這種單一的“結(jié)果評判”轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注多元“過程檢測”的理性評價[4]，注重從不同視角來審視規(guī)劃實(shí)施的情況。新形勢下評估理論的不斷發(fā)展對評估方法提出了更高層次的要求，傳統(tǒng)的以定性為主、單一進(jìn)行指標(biāo)計(jì)算的評估方法越來越難以滿足規(guī)劃評估的目的和要求。因此，在傳統(tǒng)的評估方法的基礎(chǔ)上，提出新型城鎮(zhèn)化視角下的綜合評估方法。

該研究采用定量、定性相結(jié)合的方法，選取反映規(guī)劃實(shí)施情況的指標(biāo)，建立指標(biāo)體系，計(jì)算量化結(jié)果。對規(guī)劃空間布局進(jìn)行定位分析，并分析規(guī)劃與未來發(fā)展趨勢的適應(yīng)程度。從細(xì)節(jié)看，評價時按照各種地類進(jìn)行分類說明。評價農(nóng)用地時，分為耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)2個部分，分別從總量和質(zhì)量兩方面綜合考慮；評價建設(shè)用地時，分別從建設(shè)用地總量、城鄉(xiāng)建設(shè)用地、城鎮(zhèn)工礦用地、交通水利用地4個方面分別評價。建設(shè)用地作為評價的重點(diǎn)，將各項(xiàng)指標(biāo)同規(guī)劃目標(biāo)相比，并對產(chǎn)出效益進(jìn)行分析，運(yùn)用偏離系數(shù)、單位GDP建設(shè)用地等多項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行分析。

該研究采用的新型城鎮(zhèn)化視角下的綜合分析，不僅克服了傳統(tǒng)評價的單一性和局部性，而且創(chuàng)新性地提出從生態(tài)角度分析2009～2013年泰興市為保護(hù)生態(tài)環(huán)境所做的舉措及存在的問題，力求優(yōu)化配置城鄉(xiāng)生態(tài)空間，發(fā)揮生態(tài)功能，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

2 結(jié)果與分析

2.1 農(nóng)業(yè)用地規(guī)劃實(shí)施評估

2.1.1 耕地保有量。

2.1.1.1 耕地保護(hù)量實(shí)現(xiàn)程度。

規(guī)劃實(shí)施期間，泰興市通過嚴(yán)控新增建設(shè)占用耕地、合理調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、大力推進(jìn)土地整治補(bǔ)充耕地等措施，穩(wěn)定了耕地面積、提高了耕地質(zhì)量。至2013年末，全市耕地保有量為70 126 hm2（其中耕地66 887 hm2、可調(diào)整耕地3 239 hm2），比2009年增加了2 230 hm2，目標(biāo)任務(wù)全部實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，為完成耕地保護(hù)任務(wù)，耕地保有量目標(biāo)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于實(shí)際耕地面積，隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求仍然旺盛，耕地保護(hù)難度將會越來越大。

2.1.1.2 耕地質(zhì)量變化情況。

泰興市耕地質(zhì)量變化情況見表1。由表1可知，全市耕地按利用質(zhì)量等劃分涉及5等地和6等地，分別占全市耕地的28%、72%。根據(jù)泰興市耕地質(zhì)量等級補(bǔ)充完善成果，采用利用質(zhì)量等計(jì)算耕地質(zhì)量等級的變化情況，將2013年變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫中的耕地圖層與耕地質(zhì)量等級補(bǔ)充完善數(shù)據(jù)庫中的縣級耕地質(zhì)量分等單元圖層進(jìn)行疊加分析，計(jì)算2013年耕地質(zhì)量等別，并分析規(guī)劃實(shí)施期間耕地質(zhì)量變化情況。經(jīng)分析2013年耕地中5等地面積增加了11 hm2，比重比2009年上升了0.03%，2013年耕地中6等地面積減少了43 hm2，比重比2009年減少了0.03%，總體來說近年來泰興市耕地質(zhì)量略有提高，這得益于土地整治項(xiàng)目的實(shí)施和推進(jìn)。

2.1.2 基本農(nóng)田保護(hù)面積。

2.1.2.1 基本農(nóng)田建設(shè)。規(guī)劃實(shí)施期間，泰興市嚴(yán)禁建設(shè)項(xiàng)目占用基本農(nóng)田，積極開展高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)和各類土地整治活動，確保了基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高。至2013年末，全市已建成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田13 259 hm2，通過高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，增強(qiáng)沿江圩區(qū)的防洪排澇能力，改善高沙土地區(qū)的灌溉能力，實(shí)現(xiàn)了耕地產(chǎn)出效益的提高。

2.1.2.2 基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。依據(jù)基本農(nóng)田劃定成果，至2013年末全市基本農(nóng)田保護(hù)面積為62 951 hm2（其中耕地62 226 hm2，可調(diào)整地類721 hm2）。與規(guī)劃目標(biāo)相比，多劃基本農(nóng)田74 hm2。從這一數(shù)據(jù)上看，基本農(nóng)田保護(hù)這一重要任務(wù)在規(guī)劃實(shí)施期間中得到了較好地執(zhí)行，基本農(nóng)田保護(hù)成效較好。

2.2 建設(shè)用地規(guī)劃實(shí)施評估

2.2.1 建設(shè)用地總量。

規(guī)劃核定2020年建設(shè)用地規(guī)模25 203 hm2，2013年階段目標(biāo)為（階段性目標(biāo)=2009年現(xiàn)狀+（2020年規(guī)模目標(biāo)-2009年現(xiàn)狀）×評估時長/11）

24 657 hm2。規(guī)劃實(shí)施至2013年末，建設(shè)用地規(guī)模24 984 hm2，與規(guī)劃目標(biāo)比值為99%，與階段目標(biāo)比值為101%。從其執(zhí)行效果看，2013年建設(shè)用地規(guī)模超出了階段目標(biāo)324 hm2。若以偏離階段性目標(biāo)±2%作為評估規(guī)劃執(zhí)行是否與規(guī)劃預(yù)期吻合的標(biāo)準(zhǔn)，則建設(shè)用地規(guī)模增長基本處于預(yù)期范圍內(nèi)。

規(guī)劃實(shí)施期間，泰興市地區(qū)生產(chǎn)總值由2009年的337.07億元上升到2013年的610.61億元，單位建設(shè)用地GDP由2009年的138.46萬元/hm2上升到2013年244.40萬元/hm2。泰興市GDP與建設(shè)用地面積關(guān)系見圖1。依據(jù)建設(shè)用地面積變化與地區(qū)生產(chǎn)總值增長的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，建設(shè)面積隨地區(qū)生產(chǎn)總值的增長呈顯著的對數(shù)型增長。即隨著地區(qū)生產(chǎn)總值的增長，全市建設(shè)用地面積逐年增長[6]，但單位GDP建設(shè)用地增長幅度逐步趨緩，建設(shè)用地利用效率不斷提高，建設(shè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)趨于合理，實(shí)現(xiàn)了建設(shè)用地節(jié)約集約利用。

2.2.2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模。泰興市建設(shè)用地規(guī)劃實(shí)施情況評估結(jié)果見表2。

規(guī)劃2020年核定城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模22 203 hm2，2013年階段目標(biāo)為22 098 hm2。規(guī)劃實(shí)施至2013年末，城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模22 663 hm2，與規(guī)劃目標(biāo)比值為102%，與階段目標(biāo)比值為103%。2013年城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模已超出規(guī)劃目標(biāo)，其主要原因一是規(guī)劃實(shí)施期間全市經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，對城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求量逐年加大；二是二調(diào)中城鄉(xiāng)建設(shè)用地尤其是農(nóng)村居民點(diǎn)用地銳增，城鄉(xiāng)建設(shè)用地由2008年的19 758 hm2突變至2009年的22 038 hm2，增加2 281 hm2，導(dǎo)致城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模增長超預(yù)期。

當(dāng)前，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，還需要一定規(guī)模的新增建設(shè)用地周轉(zhuǎn)支撐[7]。但全市新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地上圖指標(biāo)已使用1 241 hm2，僅剩余453 hm2，按年均使用310 hm2計(jì)算，剩余規(guī)模僅可支撐全市1年多的用地需求，規(guī)劃發(fā)展空間顯得尤為不足。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用中，土地集約利用程度仍顯不高，尤其人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出國家規(guī)定的人均用地標(biāo)準(zhǔn)，因此規(guī)劃后期應(yīng)結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的實(shí)施，加大農(nóng)村建設(shè)用地整治力度。

2.2.3 城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模。

規(guī)劃2020年核定城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模5 899 hm2，2013年階段目標(biāo)為4 821 hm2。規(guī)劃實(shí)施至2013年末，城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模4 748 hm2，與規(guī)劃目標(biāo)的比值為80%，與階段目標(biāo)的比值為98%。從其執(zhí)行效果看，2013年城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模控制在核定規(guī)劃目標(biāo)范圍內(nèi)，也在階段目標(biāo)的偏離度范圍內(nèi)，執(zhí)行效果良好。然而隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的不斷推進(jìn)以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的加速發(fā)展，全市城鎮(zhèn)工礦用地需求將在相當(dāng)長時期內(nèi)保持在較高水平。

2.2.4 交通水利及其他建設(shè)用地。

規(guī)劃2020年交通水利及其他建設(shè)用地規(guī)模3 000 hm2，2013年階段目標(biāo)為2 559 hm2。規(guī)劃實(shí)施至2013年末，交通水利及其他建設(shè)用地規(guī)模2 321 hm2，與規(guī)劃目標(biāo)的比值為77%，與階段目標(biāo)的比值為91%。從其執(zhí)行效果看，交通水利及其他建設(shè)用地控制在規(guī)劃目標(biāo)范圍內(nèi)，執(zhí)行效果良好。

2.3 生態(tài)用地規(guī)劃實(shí)施評估

規(guī)劃將部分具有重要生態(tài)價值的地區(qū)劃定為自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)，并列入禁止建設(shè)區(qū)。區(qū)內(nèi)主導(dǎo)用途為生態(tài)環(huán)境保護(hù)，嚴(yán)禁進(jìn)行與保護(hù)無關(guān)的開發(fā)建設(shè)活動，原有的各種生產(chǎn)、開發(fā)活動逐步退出[6]。規(guī)劃實(shí)施期間，結(jié)合全市河道整治優(yōu)化主要河道生態(tài)環(huán)境，重點(diǎn)加強(qiáng)對如泰運(yùn)河等城市水源地的保護(hù)和開發(fā)管制，有效控制農(nóng)業(yè)面源污染和工業(yè)點(diǎn)源污染，加強(qiáng)河道兩岸綠化建設(shè)，改善全市農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境條件，促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

但是，由于過去幾十年間高強(qiáng)度的開發(fā)對生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生了較強(qiáng)的干擾，生態(tài)系統(tǒng)自凈和修復(fù)能力降低，泰興市已經(jīng)出現(xiàn)了類似“城市熱島”的現(xiàn)象。因此泰興市需要在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中，更加注重生態(tài)保護(hù)，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，加強(qiáng)城市生態(tài)文明建設(shè)。

3 結(jié)語

該研究基于新型城鎮(zhèn)化視角，提出了土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評估的思路，綜合運(yùn)用定性、定量和定位分析方法，構(gòu)建了一套系統(tǒng)、全面的土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評估指標(biāo)體系，更加全面、科學(xué)地進(jìn)行了土地利用總體規(guī)劃的評估。改進(jìn)的指標(biāo)體系，更加符合新型城鎮(zhèn)化背景下對土地利用總體規(guī)劃評估的要求。

經(jīng)評估，泰興市土地利用總體規(guī)劃得到了較好的實(shí)施，規(guī)劃的實(shí)施有力地促進(jìn)了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。面對未來耕地、基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)和建設(shè)用地需求較大的矛盾，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)土地利用規(guī)劃的管控，強(qiáng)調(diào)土地集約利用，促進(jìn)節(jié)地水平和用地效益雙提升。

規(guī)劃實(shí)施評估的根本目的在于改進(jìn)規(guī)劃，對規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行評價已逐步演化為規(guī)劃實(shí)施和土地管理的重要保障機(jī)制。作為規(guī)劃編制鏈條中的重要環(huán)節(jié)，規(guī)劃實(shí)施評估與適時修改將納入規(guī)范的工作程序。這種基于新型城鎮(zhèn)化視角的定性、定量的評估結(jié)果有利于為規(guī)劃調(diào)整完善提供定量化的論證基礎(chǔ)，促進(jìn)了地區(qū)可持續(xù)發(fā)展。該研究可為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化視角下的土地利用總體規(guī)劃評估修改機(jī)制的建立提供借鑒。

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