促進上海鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的差別化土地管理策略

■谷曉坤

促進上海鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的差別化土地管理策略

■谷曉坤

上海鄉(xiāng)村旅游在拓展農(nóng)業(yè)和農(nóng)地功能的同時，不可避免地出現(xiàn)了多樣化的土地利用訴求，其中最突出的就是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展建設用地的保障問題。本文從上海鄉(xiāng)村旅游發(fā)展現(xiàn)狀特征分析出發(fā)，借鑒中國美麗鄉(xiāng)村的先行者安吉、長三角鄉(xiāng)村旅游的標桿德清以及歐美、我國臺灣地區(qū)等鄉(xiāng)村旅游的經(jīng)驗，聚焦上海鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的土地訴求這一核心問題，就鄉(xiāng)村旅游發(fā)展與建設用地供應的總體判斷，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展用地的地類歸屬，可使用鄉(xiāng)村旅游用地的對象條件，申請鄉(xiāng)村旅游用地的主體等問題進行分析探討，提出上海鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的差別化土地管理策略，以期對上海鄉(xiāng)村旅游發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設起到引導促進作用。

一、上海鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的基本特征

上海鄉(xiāng)村旅游起源于上世紀80年代，正式起步的標志是1991年南匯縣所舉行的第一屆“南匯桃花節(jié)”。1994年上海第一個農(nóng)家樂項目崇明前衛(wèi)村“農(nóng)家樂”正式開始營業(yè)。1995年浦東新區(qū)的孫橋現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園也加入到鄉(xiāng)村旅游的大軍中。自此，上海市鄉(xiāng)村旅游在市郊各區(qū)縣逐漸興起，蓬勃發(fā)展。借2010年世博會的契機，農(nóng)業(yè)旅游產(chǎn)業(yè)受到各級政府的關注和支持，各種功能逐漸齊備，整個行業(yè)初具規(guī)模。至2014年底，上海已建成各類鄉(xiāng)村旅游景點249個，其中年接待萬人以上的鄉(xiāng)村旅游景點98個，接待游客1799.5萬人次，鄉(xiāng)村旅游總收入13.75億元，帶動農(nóng)民就業(yè)26761人，促進農(nóng)民增收3.59億元。

上海鄉(xiāng)村旅游呈現(xiàn)出以下顯著特征：

（一）鄉(xiāng)村旅游類型差異

農(nóng)業(yè)旅游最初是在一家一戶自發(fā)投資農(nóng)家樂的基礎上發(fā)展起來的，現(xiàn)在已經(jīng)形成了五個主要類型：一是農(nóng)家樂型。主要以住農(nóng)家屋、吃農(nóng)家飯、享農(nóng)家樂、體驗采摘垂釣等農(nóng)事活動為主。例如崇明縣前衛(wèi)村、嘉定區(qū)毛橋村、浦東新區(qū)書院人家、金山區(qū)廊下新天地等。二是休閑農(nóng)莊型。主要以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程、農(nóng)村風貌、農(nóng)村勞動生活場景為主要內容，具有休閑、餐飲、娛樂、科普及教育功能的綜合性休閑農(nóng)業(yè)莊園。例如松江區(qū)浦江源溫泉農(nóng)莊、閔行區(qū)陶家灣休閑農(nóng)莊等。三是觀光農(nóng)園型。主要是利用特色種植、養(yǎng)殖業(yè)資源，開展農(nóng)園觀光旅游。例如嘉定馬陸葡萄園，還有浦東新區(qū)鮮花港、寶山區(qū)假日田園、奉賢區(qū)都市菜園等。四是農(nóng)業(yè)園區(qū)型。主要利用原有市、區(qū)兩級農(nóng)業(yè)園區(qū)，融休閑、觀光、采摘、科普教育及推廣展示于一體的體驗活動。例如上海孫橋現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)區(qū)、金山廊下現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、松江浦南“三農(nóng)”試驗區(qū)等。五是民俗文化型。具有鄉(xiāng)村民俗、民風、民族文化元素的特色村莊。例如寶山區(qū)聞道園、崇明縣三民文化村等。

（二）鄉(xiāng)村旅游點空間布局差異

上海鄉(xiāng)村旅游點空間分布的圈層結構明顯，按其距市中心（客源中心）的距離呈現(xiàn)兩個密集帶，第一密集帶與市中心的平均距離在25公里左右，而第二密集帶與市中心的平均距離在43公里左右。各個區(qū)縣的鄉(xiāng)村旅游點數(shù)量差距較大，數(shù)量最多的是崇明縣（30個），最少的是寶山區(qū)（4個）。按照與集中建設區(qū)的空間關系劃分，在集中建設區(qū)外的鄉(xiāng)村旅游點約占全部鄉(xiāng)村旅游點的95%，并且與在建或擬建郊野公園具有較多空間重疊。

（三）鄉(xiāng)村旅游品質和等級差異

一方面，上海鄉(xiāng)村旅游點之間的品質和等級差異顯著。2013年，全市共有建成鄉(xiāng)村旅游景點245個，其中全國休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游五星級景點7個，四星級景點11個，三星級景點13個，合計31個，僅占全部景點的12.65%，其余87.35%均為品質較低、沒有等級的景點。

另一方面，高品質和具有等級資質的景點與周邊省市總體差距顯著。以浙江省為例，2014年3246個鄉(xiāng)村旅游景點中，60個被評為國家A級景區(qū)（國家5A級景區(qū)1個，國家4A級景區(qū)15個），全國休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范縣11個、示范點22個，評定四星以上農(nóng)家樂經(jīng)營點252家，三星級農(nóng)家樂近千家。不考慮星級評定差異的前提下，浙江省四星及以上鄉(xiāng)村旅游點的比例達到10.63%，上海市的比例僅為7.35%。

（四）鄉(xiāng)村旅游用地效益與周邊優(yōu)勢地區(qū)差異

以鄉(xiāng)村旅游功能和區(qū)位相似的上海市青浦區(qū)和浙江省湖州市德清縣這兩個地區(qū)為代表。2014年，青浦區(qū)鄉(xiāng)村旅游接待游客85萬人次，收入1億元。同年，德清縣鄉(xiāng)村旅游共接待游客187萬人次，收入3.2億元。德清鄉(xiāng)村旅游接待游客和經(jīng)濟收入分別是青浦區(qū)的2倍和3倍，鄉(xiāng)村旅游用地效益的差距非常顯著。

二、國際鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的經(jīng)驗借鑒

在歐美等發(fā)達國家，鄉(xiāng)村旅游與城市旅游、海洋旅游并列為三大旅游目的地，已經(jīng)成為一種兼具綜合性功能的旅游目的地。歷經(jīng)百余年發(fā)展的鄉(xiāng)村旅游已經(jīng)突顯了綜合化、產(chǎn)業(yè)化、國際化、特色化與規(guī)范化的發(fā)展趨勢。例如，英國把發(fā)展鄉(xiāng)村旅游納入解決農(nóng)村問題和推動農(nóng)村持續(xù)全面進步的戰(zhàn)略范疇。芬蘭突出強調保持鄉(xiāng)村自然人文生態(tài)環(huán)境的原真性，每年會安排附近的孩子們到農(nóng)場觀看田間耕作和奶牛飼養(yǎng)，并讓孩子們喂養(yǎng)家畜、練習騎馬、林中遠足。法國逐步向鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品的多樣化、鄉(xiāng)村旅游方式的自助化方向發(fā)展，其鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品涵蓋了農(nóng)場客棧、農(nóng)產(chǎn)品市場、點心農(nóng)場、騎馬農(nóng)場、教學農(nóng)場、探索農(nóng)場、狩獵農(nóng)場、暫住農(nóng)場和露營農(nóng)場等九大系列，而今“普羅旺斯”已不再是一個單純的地域名稱，更代表了一種簡單無憂、輕松慵懶的生活方式與閑適意境。

國內鄉(xiāng)村旅游自本世紀以來進入高速發(fā)展時期，涌現(xiàn)出了鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的“浙江模式”、河南的“重渡溝模式”、四川的“郫縣模式”、貴州的“千戶苗寨模式”、臺灣的“民宿模式”等，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展集聚化趨勢日漸凸顯，逐步由依托農(nóng)戶的同質化、個體化、分散化向依托自然村落的特色化、產(chǎn)業(yè)化和集聚化方向轉變，對突破農(nóng)地利用瓶頸、提高農(nóng)民收入及繁榮農(nóng)村社會，起到了十分重要的意義。浙江省安吉縣更是將鄉(xiāng)村旅游與美麗鄉(xiāng)村建設結合的典型代表，實現(xiàn)了“綠水青山”向“金山銀山”的轉變。2008年起，在中國美麗鄉(xiāng)村建設中，安吉把全縣當作一個大鄉(xiāng)村來規(guī)劃，全力打造休閑型鄉(xiāng)村旅游示范村，把一個村當作一個景點來設計，全縣187個村，規(guī)劃為40個工業(yè)特色村、98個高效農(nóng)業(yè)村、20個休閑產(chǎn)業(yè)村、11個綜合發(fā)展村和18個城市化建設村，逐村規(guī)劃、逐村定位，形成既各具特色又渾然一體的美麗鄉(xiāng)村風情帶。2010年，安吉“中國美麗鄉(xiāng)村”建設模式正式成為“國家標準”和省級示范。2012年9月，安吉榮獲“聯(lián)合國人居獎”。

三、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的土地訴求

中國短短30年的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，逐步從傳統(tǒng)的種植農(nóng)業(yè)到種植加觀光農(nóng)業(yè)，再發(fā)展到現(xiàn)代的種植加觀光加休閑度假的產(chǎn)業(yè)結構。在進一步拓展農(nóng)業(yè)和農(nóng)地功能的同時，不可避免地出現(xiàn)了多樣化的土地利用訴求，其中最突出的問題就是鄉(xiāng)村旅游配套服務設施合理建設用地需求沒有合法穩(wěn)定的解決途徑。作為一個從農(nóng)用地源起而發(fā)展豐富的復合產(chǎn)業(yè)，如果沒有“吃、住、行、游、娛、購”相關的旅游配套設施將無法進一步發(fā)展。

然而，目前鄉(xiāng)村旅游發(fā)展合理的建設用地需求主要是通過設施農(nóng)用地的名義進行實質上的建設用地使用。但是，利用設施農(nóng)用地建設臨時性服務設施不能滿足農(nóng)業(yè)旅游的服務要求，而且設施農(nóng)用地目前出現(xiàn)日漸失控的趨勢，未來使用限制和難度都進一步增大。即便如此，以鄉(xiāng)村旅游發(fā)展領先的浙江省為例，據(jù)專家保守估計，鄉(xiāng)村旅游涉及建設用地的違法用地比例也超過80%。在上海同樣面臨這一問題，2009年本市六個委辦局共同出臺的167號文，雖有涉及農(nóng)業(yè)旅游用地方面的政策，但因缺乏實際操作細則，并沒有得到深入貫徹和實施。

除此之外，土地政策還面臨著鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的其他創(chuàng)新需求。例如，從投資者降低風險角度出發(fā)的較長年限的農(nóng)用地流轉與從保護農(nóng)民權益角度出發(fā)的較短年限的農(nóng)用地流轉之間的矛盾；土地被用作旅游資源成為鄉(xiāng)村旅游活動的載體和旅游產(chǎn)品的核心構成要素，而不再僅僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的對象時，所產(chǎn)生的巨大的土地增值收益，如何做到既保護鄉(xiāng)村旅游發(fā)展持續(xù)性又不損害農(nóng)戶正當權益的分配矛盾等。

四、促進上海鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的土地政策思考

（一）鄉(xiāng)村旅游發(fā)展與建設用地供應的總體判斷

第一，合理的建設用地保障是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的前提。休閑農(nóng)業(yè)是臺灣近二十年才涌現(xiàn)的一種新興的農(nóng)業(yè)經(jīng)營發(fā)展形態(tài)。臺灣經(jīng)過土地改革后，土地大多是農(nóng)民私有。上世紀90年代初由“農(nóng)委會”頒發(fā)的《休閑農(nóng)業(yè)區(qū)設置管理辦法》規(guī)定，農(nóng)場主在自己的土地上經(jīng)營休閑農(nóng)場，經(jīng)營項目經(jīng)過臺灣農(nóng)委會的嚴格審批后，休閑農(nóng)業(yè)的硬件設施建設允許占項目建設總面積：一般來說一些小規(guī)模的采摘、休閑型的占5%左右，綜合休閑類型的占10%左右，農(nóng)委會認定的大型示范企業(yè)占20%左右。為推動島內觀光業(yè)發(fā)展，2015年6月臺當局考慮將島內休閑農(nóng)業(yè)區(qū)大解禁，由原來的休閑農(nóng)業(yè)區(qū)90%以上土地須作為農(nóng)業(yè)使用，放寬為60%作為農(nóng)業(yè)使用，其他可興建休閑度假小屋。未來休閑農(nóng)業(yè)區(qū)內要配建餐廳、民宿、農(nóng)特產(chǎn)品展售中心及農(nóng)業(yè)解說教育中心，面積上限從總面積10%提升至20%，上限不得超過兩公頃。美麗鄉(xiāng)村建設的先行者，中國大陸首個生態(tài)縣浙江省安吉縣在“加快發(fā)展休閑旅游經(jīng)濟若干政策（2013年修訂）”中，明確鼓勵盤活閑置土地發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，每年安排切塊用地指標不少于15%用于鄉(xiāng)村旅游項目建設。

第二，解決建設用地瓶頸是否就能發(fā)展好鄉(xiāng)村旅游，也可能適得其反。以浙江省德清鄉(xiāng)村旅游標桿“洋家樂”中的新秀“裸心谷”為例，表面上看，其不大興土木、就地取材的最獨特之處，以及處處崇尚環(huán)保、親近自然的低碳理念是吸引都市游客前來度假的原因。然而，就其興盛的根本原因卻是依托中國四大避暑勝地之一的莫干山這一不可復制的稀缺自然因素、緊臨上海外國人聚集的客源市場和便捷交通因素以及德清鄉(xiāng)村“義利兼顧”的浙商文化氛圍這三個要素的結合，并且缺一不可。目前德清“洋家樂”發(fā)展面臨的突出問題則是跟風性的同質化項目日益增多，稀釋了“洋家樂”旅游的個性和吸引力。反觀上海，目前鄉(xiāng)村旅游僅在客源市場上具有得天獨厚的優(yōu)勢。在長三角周邊鄉(xiāng)村旅游吸引力不斷增長的市場環(huán)境下，增加上海鄉(xiāng)村旅游發(fā)展建設用地供應，是否就能如政策預期般促進其發(fā)展？或這一促進成效與由此可能加劇的旅游點同質化趨勢之間是否應當統(tǒng)一權衡？

有鑒于此，上海鄉(xiāng)村旅游在自然資源不具備顯著優(yōu)勢，品質、等級、規(guī)模參差不齊，尚未達到成熟階段的現(xiàn)實情況下，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展用地建議采用分類審慎的策略予以保障。需要進一步分析鄉(xiāng)村旅游發(fā)展用地的地類歸屬、可使用鄉(xiāng)村旅游用地的對象條件以及申請鄉(xiāng)村旅游用地的主體這三個關鍵問題。

（二）明晰鄉(xiāng)村旅游發(fā)展用地的地類歸屬是基礎

在總體策略上，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展需要保障合理的建設用地使用，但是在地類管理歸屬上，有設施農(nóng)用地和農(nóng)村建設用地兩個不同途徑。一方面，設施農(nóng)用地建設臨時性服務設施不能滿足農(nóng)業(yè)旅游的服務要求，但是土地取得成本低，有利于鄉(xiāng)村旅游早期發(fā)展使用，這也是造成目前鄉(xiāng)村旅游資本方和管理方都強烈要求按照設施農(nóng)用地管理的根本原因。另一方面，依據(jù)2014年國務院31號文，要求年度土地供應適當增加旅游業(yè)發(fā)展用地，以臺灣和安吉經(jīng)驗來看也是直接按照建設用地進行管理。但在上海市建設用地“總量鎖定、增量遞減”的政策發(fā)展趨勢下，每年單獨為農(nóng)業(yè)旅游鎖定新增指標顯然不可行，故未來以農(nóng)村集體存量建設用地利用為主是必然趨勢。而在具體的存量用地利用方式上，則可結合宅基地退出、農(nóng)村土地資產(chǎn)重組、集體經(jīng)營性建設用地入股、聯(lián)營等多種方式靈活開展。

（三）明確可使用鄉(xiāng)村旅游用地的對象條件是核心

第一，建設用地使用應當就郊野公園與集建區(qū)外的不同規(guī)劃控制空間區(qū)別對待。已建或擬建的郊野公園在空間上占據(jù)了上海市稀缺的自然文化資源優(yōu)勢，并且與已建成鄉(xiāng)村旅游點存在大量的空間重疊，而集建區(qū)外已建成鄉(xiāng)村旅游點的數(shù)量占全部鄉(xiāng)村旅游點的95%，區(qū)分度較低。因此，可使用鄉(xiāng)村旅游建設用地的對象從空間上宜結合郊野公園確定。

第二，建設用地使用應當就現(xiàn)有鄉(xiāng)村旅游點的不同類型實行區(qū)別對待。目前上海共有農(nóng)家樂、休閑農(nóng)莊、觀光農(nóng)園、農(nóng)業(yè)園區(qū)和民俗文化村5個主要的鄉(xiāng)村旅游類型，其中農(nóng)業(yè)園區(qū)與其他4類鄉(xiāng)村旅游點的建設用地供應方式存在根本差別。而休閑農(nóng)莊和民俗文化村對建設用地需求則較農(nóng)家樂與觀光農(nóng)園的建設用地需求更高。

第三，建設用地使用應當就現(xiàn)有鄉(xiāng)村旅游點的不同星級分類對待。如前文所述，上海鄉(xiāng)村旅游點之間的品質和等級差異顯著，星級景點僅占全部景點的12.65%，其余87.35%均為品質較低、沒有等級的。反映出上海鄉(xiāng)村旅游不同景點的發(fā)展階段和發(fā)展規(guī)模有顯著差異，建議優(yōu)先將建設用地用于高品質和有等級的景點，縮小與周邊省市的總體差距。

（四）明確申請鄉(xiāng)村旅游用地的主體是關鍵

國際經(jīng)驗證明，鄉(xiāng)村旅游的基礎在農(nóng)村、根基是農(nóng)業(yè)、主體是農(nóng)民。從建設用地管理主體來看，農(nóng)村建設用地指標由市、區(qū)到鎮(zhèn)，即使在市級層面保障了鄉(xiāng)村旅游建設用地指標，到了鎮(zhèn)級對指標統(tǒng)籌使用時，鄉(xiāng)村旅游的經(jīng)濟效益明顯低于產(chǎn)業(yè)用地而不具競爭優(yōu)勢，難以保障不出現(xiàn)指標挪用的情況。從經(jīng)營主體來看，主要問題則是鄉(xiāng)村旅游從用地到經(jīng)營都以私人老板為主，農(nóng)民的主體地位難以確保?？紤]到以上兩個問題，建議鄉(xiāng)村旅游的建設用地必須結合農(nóng)村集體資產(chǎn)改革推進，建設用地指標的申請主體和經(jīng)營主體都應當以農(nóng)村集體為主，以促進農(nóng)民增收為主，妥善處理鎮(zhèn)、村、老板與農(nóng)戶的主體關系?！?/p>

（作者單位：上海交通大學）