沈陽市農(nóng)村宅基地使用權流轉存在的問題及對策

鄭慧媛　張立芳

摘要 針對制約農(nóng)村宅基地流轉的各項問題，提出加快推進農(nóng)村宅基地使用權流轉的對策，以期為沈陽市經(jīng)濟社會快速發(fā)展提供保障。

關鍵詞 農(nóng)村宅基地；使用權流轉；問題；對策；遼寧沈陽

中圖分類號 F301.24；D923.2 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2016）05-0350-02

Abstract In view of the problems of restricting rural land transfer，the countermeasures to accelerate the circulation of rural land use right were put forward，in order to provide guarantee for the rapid development of economy and society in Shenyang City.

Key words rural residential land；use right transfer；problems；countermeasures；Shenyang Liaoning

沈陽市處于創(chuàng)建國家中心城市、全面振興老工業(yè)基地的關鍵時期。隨著重大項目的紛至沓來，建設用地需求急劇增加，亟待通過農(nóng)村宅基地流轉，盤活農(nóng)村宅基地資源。沈陽市是東北地區(qū)經(jīng)濟、文化、交通和商貿(mào)中心，中國七大區(qū)域中心城市之一，是我國重要的裝備制造業(yè)基地，東北地區(qū)最大的國際大都市，地處東北亞經(jīng)濟圈和環(huán)渤海經(jīng)濟圈的中心，具有重要的戰(zhàn)略地位。

國家振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地戰(zhàn)略實施10年來，沈陽市經(jīng)濟社會發(fā)展效果明顯。隨著大都市城市格局逐步確立，經(jīng)濟社會發(fā)展和人口的增加，城鎮(zhèn)人口集聚效應明顯，沈陽市中心城區(qū)外延式拓展加速，城鎮(zhèn)化率保持穩(wěn)步增長，目前城鎮(zhèn)化率已接近發(fā)達國家水平。從城鎮(zhèn)化發(fā)展的角度，隨著建設用地需求急劇增加，沈陽市面臨著城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間不足等問題；從農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的角度，大量農(nóng)民外出打工，“空心村”現(xiàn)象突出，土地閑置率高；同時，農(nóng)村居民點空間布局散亂，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃建設。目前，沈陽市農(nóng)村宅基地流轉過程中面臨著確權登記工作滯后，增減掛鉤管理不完善等諸多問題。在國家日益從緊的土地政策下，亟需發(fā)掘沈陽市農(nóng)村宅基地使用權流轉存在的問題，不斷提高土地的利用效率[1-2]。

1 存在的問題

1.1 農(nóng)村宅基地確權登記工作滯后，農(nóng)村宅基地面積底數(shù)不清

一方面，在對農(nóng)村宅基地使用權進行確權登記頒證的過程中，可能會因為遺留的權屬不清、面積超標等問題，導致了一系列困難，影響工作的開展。未確權在農(nóng)村造成了不少宅基地產(chǎn)權模糊，不利于在農(nóng)村推行宅基地退出政策。另一方面，農(nóng)民沒有認識到土地確權的重要性，很多申請工作都在建房后很久才開始，或者長期不辦理，管理起來難度較大。這種亂建亂占農(nóng)村宅基地現(xiàn)象導致農(nóng)村空間布局散亂，土地粗放利用嚴重。權屬不明確的地塊，不但加大了相關部門的管理難度，涉及爭議地塊的農(nóng)戶也無法得到農(nóng)村宅基地權益的法律保障[3]。

1.2 增減掛鉤指標使用范圍小，實際供需不匹配

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤在保證項目區(qū)里各類土地面積平衡的基礎上，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，最終實現(xiàn)增加耕地面積，提高耕地質量，節(jié)約集約建設用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。目前，增減掛鉤的“拆舊”，不能在允許建設區(qū)，二次開發(fā)、重復建設；“建新”不能在中心城區(qū)建，不能使用增減掛鉤指標。造成了指標實際供需不匹配、級差地租不明顯以及收益返還不均衡等狀況[4-5]。

1.3 增減掛鉤管理不完善，配套機制不健全

增減掛鉤在指標管理上不完善。沈陽市現(xiàn)行的增減掛鉤要求拆舊地塊與建新地塊必須一一對應，而且在地域上要盡可能接近，實行項目區(qū)整體審批。雖然便于監(jiān)管和檢查，但是對指標的生成和使用產(chǎn)生了限制。增減掛鉤缺乏統(tǒng)一管理的交易與監(jiān)管平臺，沒有形成土地資源的有效配置。

2 對策

2.1 做好農(nóng)村宅基地使用權的確權登記

沈陽市急需加快推進農(nóng)村宅基地使用權確權登記頒證工作，深化農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革與建設研究，完善土地確權登記制度。首先，應在政府的監(jiān)管下，通過引入第三方，由專業(yè)公司、專業(yè)人員、專業(yè)設備做好確權和流轉之前大量的服務性工作。其次，通過逐步建立數(shù)據(jù)庫，明晰每戶農(nóng)村宅基地權屬、明確界址，維護農(nóng)戶土地財產(chǎn)權益。再次，讓權利人在確保信息真實性的情況下，如實告知農(nóng)村宅基地的面積、界限等具體情況，保護利害關系人的利益，為推行農(nóng)村宅基地退出提供可靠的權屬依據(jù)，維護交易安全。

2.2 完善增減掛鉤的流轉模式

通過建立增減掛鉤統(tǒng)一管理的交易與監(jiān)管平臺，實現(xiàn)集體建設用地使用權與國有土地使用權同權、同價，直接進入土地一級市場流轉，有效解決增減掛鉤指標使用范圍小等問題。在具體實施增減掛鉤過程中，首先，針對農(nóng)村居民點布局松散，村莊內部格局雜亂的問題，采取對原本零散分布的農(nóng)村居民點進行整理復墾，合并分散地塊等方式，推進土地規(guī)模化經(jīng)營，促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收；其次，集中過于分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村集體工礦閑置用地，統(tǒng)一規(guī)劃，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結構和布局，提高土地利用效率；再次，完善必要的公共設施和基礎設施，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境；最后，盤活農(nóng)村存量建設用地，為全市未來城鎮(zhèn)建設及經(jīng)濟社會發(fā)展提供置換用地空間，扭轉長期以來未能妥善解決的農(nóng)村建設用地粗放利用問題，進一步促進土地資源的節(jié)約集約利用[6]。

2.3 構建第三方產(chǎn)權交易平臺

首先，按照十八屆三中全會《決定》要求建立農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易公開、公正、規(guī)范運行。建立與國有土地出讓、轉讓制度相銜接的集體建設用地出讓、轉讓制度，推進農(nóng)村土地管理制度改革創(chuàng)新。其次，通過第三方運營，啟動農(nóng)村土地市場，實現(xiàn)雙方當事人信息互通，保證土地流轉的公平性，在盤活農(nóng)村閑置建設用地的同時實現(xiàn)農(nóng)村宅基地的自由流轉。

3 參考文獻

[1] 劉李峰.農(nóng)村宅基地使用權制度面臨的問題及對策[J].城市發(fā)展研究，2008（4）：53-56.

[2] 李譜，韓立達.建立農(nóng)村宅基地使用權流轉制度問題探討[J].理論導刊，2008（10）：13-15.

[3] 王春偉，田英，丁照勇.我國農(nóng)村宅基地使用權流轉問題的法律思考[J].商業(yè)時代，2009（17）：60-61.

[4] 趙忠君.農(nóng)村宅基地使用權流轉問題探析[J].國土資源科技管理，2010（3）：127-133.

[5] 唐俐.農(nóng)村宅基地使用權流轉問題探討[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科學，2008（9）：100-101.

[6] 江輝，焦衛(wèi)平，路婕，等.關于中國農(nóng)村宅基地使用權流轉問題的探討[J].中國農(nóng)學通報，2007（12）：376-380.