我國自治條例立法問題研究

李乙冉

【摘要】我國自治條例在文本結構、規范內容、執行監督及立法方面存在缺陷，為民族自治制度的完善及發展，需要對我國自治條例立法存在的問題進行完善。

關鍵字：自治條例 立法 問題 完善

我國自治條例立法存在的問題主要包括文本結構存在的缺陷、文本規范內容存在的缺陷、自治條例執行情況監督的缺失、自治條例立法上的缺陷。

一、文本結構存在的缺陷

文本結構存在的缺陷主要有：文本結構摹仿《民族區域自治法》的樣式，沒有獨創性；及文本結構設計相關內容存在的缺陷。具體來說：

自治州自治條例文本結構設計的基本邏輯思路“總則——自治機關——審判與檢察機關——經濟建設——財政管理——科教文衛——民族關系——附則”，是對《民族區域自治法》樣式的模仿，沒有獨創性。此外，依據憲法和民族區域自治法的規定，自治州人民代表大會與自治州的人民政府是自治州自治機關；自治州的人民法院和人民檢察院是自治州的審判機關和檢察機關；將自治機關與人民法院和人民檢察院列為一章，是不妥的。

二、文本規范內容缺陷

文本規范內容缺陷主要有：宣示性規范多、重復立法現象嚴重、立法意圖不明確并且不具有操作性、保障兩個共同自治民族公民平等權措施的缺失、越權立法和違反上位法。

（一）宣示性規范多

二十五件自治州自治條例設計的總則條款中從第四條開始，大多是宣示性的規范，而且內容基本上與民族域自治法相同，只是表述上有文字上有異，內容上沒有本質的區別。以《延邊朝鮮族自治州治條例》第八條和《文山壯族苗族自治州自治條例》第五條的規定為例來說，條款主要規范了兩大內容：一是言示性規范，直接來源于《民族區域自治法》序言的有關規定；二是規定了自治州的自治機關對國家所應承擔的義務，義務內容來源于民族區域自治法第五條和第七條的規定。

（二）重復立法現象嚴重

重復立法具體表現在兩方面，一是與上位法重復，照抄照搬上位法的有關內容，如：二十五件自治條例有關公民權利的條款內容源自于《民族區域自治法》總則第九條、第十條和第十一條的規定；二是自治州自治條例在相互重復，如：自治州自治條例語言文字方面的規定，主要包括自治機關保障各民族族使用和發展本民族語言文字權及各民族享有使用和發展本民族語言文字權。治州自治條例相互照抄照搬，內容完全一致，只是分設在不同的條款中。

（三）立法意圖不明確并且不具有操作性

具體表現在：（1）對上級國家機關的決議、決定、命令和指示，可以依法變通執行或者停止執行的問題；（2）干部、專業人員和工人隊伍建設的有關條款，規定的內容非常原則，立法語言非常模糊；（3）關于民族關系問題，未解決主體、內涵、性質及出現沖突和矛盾時如何處理的問題；（4）附則中的有關條款只有文本意義，沒有操作性。在法規體系中，《憲法》是國家的根本大法，具有最高的法律效力，而自治州自治條例處于法律的底端，主要應解決操作性的悶題而不是再授權。但自治州自治條例大都在附則中授權自治州政府制定實施辦法。這種立法技術只有文本章義，達不到立法的最初目的。

（四）保障兩個共同自治民族公民平等權措施的缺失

在我國的三十自治州中有二十個是單一民族實行區域自治，還有十個是兩個民族共同實行區域自治。二個民族共同實行區域自的自治州，關于自治州州長自治條例中的規定一般為兩個實行區域自治的民族的公民都有資格擔任州長，可一屆任期內只能產生一名州長，兩個民族公民的州長資格如何確定，自治州自治條例沒有作出規定。

（五）越權立法和違反上位法

（1）自治州人民代表大會常務委員會規定的問題。首先，關于主任人選問題，憲法和民族區域自治法都作了選擇性的規定，即實行區域自治的民族的公民可以擔任主任或者副主任。然而，延邊朝鮮族自治州自治條例第十二條規定：自治州人大常務委員會主任由朝鮮族公民擔任。這樣對主任人選作排他性的規定，顯然違反憲法規定，與其上位法《民族區域自治法》相抵觸。其次，組織法只是對自治州人民代表大會常務委員會組成名額作了明確規定，沒有對常務委員會的組成人員的民族身份作限制，也沒有比例性規定，具體組成情況視選舉來決定。目前全國人大常委會對這些規定也沒有作出擴容性解釋。而大多數自治州自治條例對自治州人民代表大會常務委員會組成人員名額作出了限制性規定。（2）越權規范了政府組成部門和下級政權機關的組成。（3）越權規范上級國家機關的行為，具體表現在財政轉移支付方面。《楚雄舞族自治州自治條例》第四十五條：自治機關享受上級財政對自治州計算一般性轉移支付系數，比一般地區高五個百分點的照顧。

三、自治條例執行情況監督的缺失

自治條例沒有規定對自治條例的執行情況進行監督，包括監督主體、監督對象與內容、監督的方式與手段、監督程序及監督法律后果等，也沒有關于違法或不適當執行自治條例的法律責任追究制度及有關組織或者個人對于自治條例實施中出現的違法情況獲得救濟的法律途徑的規定，現有的自治條例的立法狀況使自治條例很多內容形同虛設，得不到有效的貫徹實施。

四、自治條例立法上的缺陷

自治條例立法解釋提議主體缺乏明確規定，極大地制約了自治條例完善程序的啟動，且自治條例立法解釋的監督缺乏明確規定。而自治條例修改程序方面的不足，主要是自治條例修正的啟動主體缺少法律規范；自治條例立法修正案的公開和主持機構不明確。

五、我國自治條例立法的完善

針對以上分析，我國自治條例立法在文本結構、規范內容、執行監督及立法方面尚需完善，應修正文本結構；以切實維護民族自治公民利益出發制定條例，避免空喊口號、重復立法、越權立法及違反上位法，設立維護民族自治公民利益的可操作措施；加強對自治條例執行情況的監督；完善自治條例立法解釋及修正的程序。

參考文獻：

[1]黃元姍：《民族區域自治制度的發展與完善——以自治州自治條例為分析對象》，2012年華中師范大學博士學位論文。

[2]吉雅：《民族區域自治地方自治條例實證分析》，法治論叢，2008年第1期。

[3]楊道波：《中國民族自治地方自治條例立法研究》，2007年中央民族大學博士學位論文。