兩岸環(huán)評公眾參與的差異分析及參與程度比較

王沛　姚建　明星　程歡

摘要：簡述了我國臺灣地區(qū)與我國在環(huán)境影響評價中公眾參與的概念、參與主體、參與方式的主要內(nèi)容，而后對其進(jìn)行了差異分析，并利用Sherry Arnstein提出的“公眾參與階梯”理論對兩岸公眾參與的程度進(jìn)行了研究。

關(guān)鍵詞：公眾參與；公眾參與階梯理論；差異分析；環(huán)境影響評價

中圖分類號：X820.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1874-9944（2016）08-0082-03

1.引言

公眾參與作為環(huán)境影響評價中的重要內(nèi)容，近年來受到人們越來越多的關(guān)注。我國環(huán)境影響評價中的公眾參與也在不斷地完善，但仍然存在很多問題。隨著兩岸地區(qū)交流的深入，了解我國臺灣地區(qū)環(huán)境影響評價中的公眾參與制度并加以分析比較對于完善我國現(xiàn)行公眾參與制度具有很大的借鑒意義。

2.兩岸環(huán)境影響評價公眾參與的差異分析

2.1兩岸環(huán)評中公眾參與概念

公眾參與，從社會學(xué)角度，是指社會群體、組織、單位或個人作為主體在權(quán)利和義務(wù)范圍內(nèi)所從事的有目的的社會行動。從環(huán)境影響評價角度，旨在通過公眾參與使公眾對建設(shè)項目所造成的環(huán)境影響有充分的了解認(rèn)知，公眾的意見也被充分的考慮，使建設(shè)項目達(dá)到最好的環(huán)境經(jīng)濟(jì)效益。

1994年，我國臺灣地區(qū)通過的《環(huán)境影響評估法》中規(guī)定“環(huán)境影響評估中的公眾參與是指開發(fā)單位及審核環(huán)境影響評估機(jī)關(guān)以外的其他相關(guān)團(tuán)體、學(xué)者專家、當(dāng)?shù)鼐用竦?，透過法定或非法定的方式，參與環(huán)境影響評估的制作、審查與監(jiān)督等階段”。

2003年我國頒布的《環(huán)境影響評價法》中規(guī)定“國家鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參加環(huán)境影響評價”。但是，由于缺乏對公眾參與范圍、程序、方式等方面的具體規(guī)定，使得公眾參與操作難度大。隨后，2006年通過的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》對公眾參與的時間、方式和主體等做了更進(jìn)一步的規(guī)定，使公眾參與在環(huán)評作業(yè)中更易操作。

2.2兩岸環(huán)評中公眾參與主體差異分析

我國臺灣地區(qū)現(xiàn)行的公眾參與主體主要包括：①當(dāng)?shù)孛癖?；②公共利益團(tuán)體；③咨詢學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)及專家學(xué)者環(huán)保主管機(jī)關(guān)；④建設(shè)單位；⑤目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)；⑥環(huán)保主管機(jī)關(guān)；⑦環(huán)評機(jī)構(gòu)；⑧相關(guān)主管機(jī)關(guān)等。

我國《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》中規(guī)定“建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)行政主管部門，應(yīng)當(dāng)綜合考慮地域、職業(yè)、專業(yè)知識背景、表達(dá)能力、受影響程度等因素，合理選擇被征求意見的公民、法人或者其他組織。被征求意見的公眾必須包括受建設(shè)項目影響的公民、法人或者其他組織的代表?！?/p>

相較之下，我國臺灣地區(qū)的公眾參與主體更傾向于廣義的概念，幾乎涵蓋了環(huán)境影響評價過程中的所有主體。整個公眾參與過程可理解為評價過程中所有主體的溝通互動。而我國的公眾參與主體更側(cè)重于狹義的“公眾”，一般不包括環(huán)評機(jī)構(gòu)、其他主管機(jī)關(guān)以及專家學(xué)者等。

2.3兩岸環(huán)評中公眾參與方式差異分析

首先需要簡要介紹，我國臺灣地區(qū)環(huán)境影響評價程序?qū)儆趦呻A段環(huán)評。即所有建設(shè)項目開始全部進(jìn)入第一階段，提交環(huán)境影響說明書，提交后認(rèn)為無重大影響之虞，則結(jié)束環(huán)境影響評價程序；若建設(shè)項目被認(rèn)為有重大影響，則進(jìn)入第二階段環(huán)評，組織相關(guān)人員進(jìn)行范疇界定（確定環(huán)境調(diào)查、分析及預(yù)測的方法、范圍并確定可行的替代方案）、現(xiàn)場勘查以及舉行公開說葫會。

我國臺灣地區(qū)環(huán)評中的公眾參與具有明確的時間節(jié)點(diǎn)、順序與方式。公眾參與方式包括：①公告：建設(shè)單位在提交環(huán)境影響說明書之前，需向公眾公告該建設(shè)項目的基本情況；②第一階段之公開說明會：經(jīng)過第一階段無需進(jìn)入第二階段環(huán)評的建設(shè)項目在開工前舉行公開說明會；③第二階段公開說明會：進(jìn)入第二階段后，建設(shè)單位舉行公開說明會，公眾可提出相關(guān)意見且建設(shè)單位需給予回應(yīng)；④評價范疇界定會：所有公眾參與主體商討出調(diào)查范圍、評價預(yù)測方法以及可行的替代方案；⑤現(xiàn)場勘查：相關(guān)人員進(jìn)行現(xiàn)場勘查并由公眾填寫現(xiàn)場勘查意見表，建設(shè)單位要在環(huán)評書初稿中做出回應(yīng)；⑥公聽會：無論是否為利害關(guān)系者，皆可參加公聽會并發(fā)表意見，并記錄于環(huán)評報告書中。我國臺灣地區(qū)的公眾參與程序必須按照上述的順序進(jìn)行。

我國環(huán)評中現(xiàn)行的公眾參與方式主要包括：①公告：即在確認(rèn)委托的環(huán)評機(jī)構(gòu)后和環(huán)評書簡本編制完成后，一般采取網(wǎng)上公告方式。這部分公眾參與也是一個告知動作，讓公眾了解、知道建設(shè)項目的相關(guān)情況；②調(diào)查問卷：在公示環(huán)評書簡本后，建設(shè)單位或環(huán)評機(jī)構(gòu)發(fā)放問卷征求公眾對建設(shè)項目的意見，是最常見的征求公眾意見方式；③座談會、論證會和聽證會：在公示環(huán)評書簡本后，開發(fā)單位或環(huán)評機(jī)構(gòu)可決定采用座談會、論證會和聽證會的方式征求公眾意見。

相較于我國臺灣地區(qū)，我國現(xiàn)行公眾參與制度的參與方式比較單一，參與程序簡單，并對座談會、論證會和聽證會這些參與方式?jīng)]有強(qiáng)制性要求（由建設(shè)單位或是環(huán)評機(jī)構(gòu)自主決定是否以哪種方式征求公眾意見），造成很多建設(shè)單位都選擇比較簡單的調(diào)查問卷方式，并且也沒有對座談會和論證會的參與人員范圍做明確要求規(guī)定，只是提及“建設(shè)單位或環(huán)評機(jī)構(gòu)邀請有關(guān)人員、組織和法人參會”。

3.兩岸環(huán)境影響評價公眾參與程度比較

公眾參與的程度直接影響了其在環(huán)境影響評價中發(fā)揮的作用。本文引用Sherry Arnstein的“公眾參與階梯”概念，分析兩岸公眾參與程度。

3.1公眾參與階梯

Sherry Arnstein提出“公眾參與階梯”理論來分析民眾參與城市政策制定實(shí)施的程度?！肮妳⑴c階梯”將公眾參與程度南低到高劃分為八個階層三種參與程度。

（1）非參與程度。第一階層：政府操控。該階層屬于最初階層，公眾被權(quán)力支配者告知參加一些說明會，權(quán)力支配者以此來改變或操縱公眾的認(rèn)知。此一階層的公眾參與只是權(quán)利支配者為達(dá)到其目的手段；第二階層：治療。權(quán)力支配者認(rèn)為公眾認(rèn)知需要被治療和矯正，通過集會等引導(dǎo)公眾認(rèn)知以接受決策結(jié)果。第一階層和第二階層被認(rèn)為是“非參與”，公眾并沒有進(jìn)行實(shí)際上的參與，只是被權(quán)力支配者控制和引導(dǎo)。

（2）象征性參與程度。第三階層：告知。公眾被告知相關(guān)資訊，但是沒有表達(dá)意見的渠道，往往都是在決策者決定之后才告知公眾；第四階層；咨詢。公眾可以了解相關(guān)資訊并咨詢公眾意見，決策者也會提供公眾表達(dá)意見的管道；第五階層：安撫。該階層不僅可以咨詢公眾意見，而且公眾意見有了被接受采納的可能，公眾意見開始影響決策結(jié)果。告知、咨詢和安撫被認(rèn)為是“象征性參與”，公眾只是在形式上參與，并沒有對決策產(chǎn)生很大的影響，當(dāng)權(quán)者仍占絕對優(yōu)勢。

（3）公眾權(quán)利參與程度。第六階層：合作。公眾和當(dāng)權(quán)者通過協(xié)商使得權(quán)利再分配，公眾和當(dāng)權(quán)者都享有決策者的權(quán)利并共同承擔(dān)責(zé)任；第七階層：授權(quán)。當(dāng)權(quán)者通過某種方式授權(quán)公眾作為決策者，公眾成為決策力量的主要來源；第八階層：公眾控制。公眾無需通過授權(quán)，直接享有決策權(quán)力，同時要承擔(dān)全部責(zé)任。合作、授權(quán)和公眾控制被認(rèn)為是“公民權(quán)利參與”，公眾是主要決策力量。

當(dāng)然，并不是公眾達(dá)到了最高的公眾控制階層，就是最理想的公眾參與。有學(xué)者調(diào)查研究，若將這八個階層從低到高設(shè)定為1～8分（圖1），通過網(wǎng)絡(luò)投票方式，最理想的公眾參與程度為6.2分。由此可見，公眾并不是想要享有絕對的決策權(quán)，而是想要平等的參與地位。

3.2兩岸公眾參與程度分析

我國臺灣地區(qū)第一階段環(huán)評中的公告和公開說明會只是在項目開始和通過第一階段時告知公眾，公眾并沒有真正參與，該種方式還停留在告知階層。進(jìn)入第二階段環(huán)評后，建設(shè)單位邀請相關(guān)人員舉行的公開說明會，允許公眾提出自己的意見，該種方式進(jìn)入咨詢階層。評價范疇界定會使公眾的意見有了被接受的可能，達(dá)到了安撫階層。由此可見，我國臺灣地區(qū)的公眾參與仍然只是停留在了“象征性參與”階段，公眾的意見對決策結(jié)果的影響還很小。并且，我國臺灣地區(qū)在第一階段環(huán)評時，沒有很多的公眾參與機(jī)會，公開說明會也是在決策已經(jīng)產(chǎn)生的情況下舉行，導(dǎo)致第一階段環(huán)評公眾參與幾乎沒有效用，而很多的項目是在第一階段就完成的，無需進(jìn)入第二階段，也就無法體現(xiàn)公眾參與的真正意義。

我國現(xiàn)行的公眾參與方式，在項目開始的網(wǎng)上公示即是告知階層，使公眾了解建設(shè)項目的基本情況。而后的調(diào)查問卷、座談會、論證會和聽證會是在咨詢階層，公眾可針對建設(shè)項目提出自己的意見，但公眾提出的意見沒有強(qiáng)制地要求需給予回應(yīng)確認(rèn)，公眾對決策結(jié)果的影響也是微乎其微。

4.結(jié)語

4.1完善公眾參與程序

現(xiàn)行的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》中規(guī)定的公眾參與程序太過簡單，只需要經(jīng)過公告和咨詢意見兩個階段即可。而最重要的咨詢意見階段所提出的調(diào)查問卷、專家咨詢、座談會、論證會和聽證會這幾種參與方式也只是建設(shè)單位選擇其中一種實(shí)施即可。公眾參與形式上是參與了整個環(huán)境影響評價工作，但是公眾真正參與的機(jī)會很少。因此，可借鑒我國臺灣地區(qū)，要求建設(shè)項目必須一步一步通過規(guī)定的公眾參與方式，而不是建設(shè)單位自行選擇其中一種。為避免造成人力物力浪費(fèi)，可規(guī)定不同復(fù)雜程度的建設(shè)項目采取不同的公眾參與方式。例如，可將編制環(huán)境影響評價表的項目規(guī)定只需進(jìn)行問卷調(diào)查，而編制環(huán)境影響報告書的項目需依次進(jìn)行公告、問卷調(diào)查和座談會等公眾參與方式。

4.2加深公眾參與程度

根據(jù)Arnstein的“公眾參與階梯”理論，我國現(xiàn)行的公眾參與制度只停留在第四階層咨詢，我國臺灣地區(qū)停留在第五階層安撫。與前文所述理想的公眾參與程度6.2分都有一定差距。提高公眾參與程度，歸根結(jié)底就是需要提高公眾意見在環(huán)評工作中發(fā)揮的作用。可在環(huán)評工作初期就對公眾意見做好充分調(diào)查并對突出意見給予回應(yīng)，并在環(huán)評報告中顯現(xiàn)。