上海統計與稅務信息共享機制研究

課題組

（上海市統計局，上海 200003）

研究探索

上海統計與稅務信息共享機制研究

課題組

（上海市統計局，上海 200003）

本課題基于2014年年底上海市統計局與上海市國家（地方）稅務局簽署的《信息共享合作協議》，學習借鑒國內外政府部門信息共享的先進經驗，結合相關部門信息共享工作的相關情況，梳理統計部門與稅務部門信息共享工作中存在的問題、發生原因及解決辦法，探索推進統計與稅務信息共享合作，為進一步拓展政府部門信息共享工作提出可借鑒的經驗和思路，為政府部門信息共享提供實踐經驗。

統計；稅務；信息共享

政府是重要的信息生成和處理中心，要有效利用政府信息資源，提高政府部門的行政效能，關鍵在于提高政府信息資源的共享水平和效率。2014年底，上海市統計局與上海市國家（地方）稅務局簽署了《信息共享合作協議》，旨在進一步提升稅務部門和統計部門相互協作和配合的層次，拓寬服務領域。

一、上海統計與稅務信息共享工作實踐

基于統計局與稅務局雙方對企業經濟數據共同的關注性較高、稅收指標與統計指標的關聯性較多，且雙方以前一直有數據合作，故以稅務信息共享作為試點，進行部門數據共享的探索與研究。

（一）建立共享規范

1.政策依據。對現有法律法規、規范性文件進行梳理，根據《國務院辦公廳轉發國家統計局關于加強和完善部門統計工作意見的通知》中“依法開展的國家統計調查和部門統計調查取得的所有統計資料屬于政府公共資源，原則上應在部門間共享”，《上海市人民政府辦公廳關于印發2015年上海市政府電子政務重點工作安排的通知》中“理順政務信息資源共享體制機制，制定政府內部數據共享管理規范，擴大共享范圍，實現開放管理、授權使用”兩項規定，從政策規定上確立上海統計局和稅務局部門信息共享的“合法”地位，為后續工作實踐探索建立前提條件。

2.合作協議。2014年12月19日上海市統計局與稅務局簽訂《信息共享合作協議》（以下簡稱“合作協議”），通過頂層設計推進形成全市部門信息合作共享框架。合作協議對信息共享進行了細致規范，明確了信息共享的具體內容、協調部門和工作原則，重點將信息共享的范圍、數據交換的方式等關鍵環節予以界定，強調雙方必須遵守保密和互惠原則，從一定意義上緩解了部門信息共享實踐操作法律規范的缺失的矛盾。

3.議事規則。基于部門信息共享在實際操作中可能遇到的不確定性，明確了議事規則。具體為：當一方需共享對方基于合作協議信息以外的其他信息，按一事一議原則，由雙方共同協商，達成信息共享補充協議，并具有同“合作協議”同樣的效力。該議事規則的訂立，有效解決了各種突發情況，有力推動了部門信息共享的實施。

（二）梳理數據目錄

1.提出數據需求。統計、稅務雙方根據自身工作需要，列出需要對方提供的數據清單。職能處室根據清單內容，進行職能對接，對提供的具體數據信息進行下一步界定。

2.界定數據標準。根據對方需求，雙方溝通確認各自行政記錄中是否具有這些數據，而且是否能夠提供雙方共享。對于能夠提供共享的數據，確定指標定義和口徑，數據指標的計量單位、交換頻率。

3.確定數據目錄。以表格形式固定數據目錄，列明數據定義、口徑等，涵蓋數據共享、名錄共享、文字分析資料共享三個方面。

（三）搭建共享平臺

上海統計與稅務信息共享包括兩層含義：一是對外共享。收集統計共享信息，向市稅務局提供共享；二是對內共享。接收稅務共享信息，向市局、總隊內部提供共享。在平臺建設方面分兩步走，分別滿足近期和遠期需求。

1.近期過渡階段。對外共享，通過政務外網專用通道傳送電子交換信息，包括單個企業信息及匯總資料等，通過機要通道傳輸手冊、年鑒和統計分析報告等敏感信息，建立與稅務定期交換信息渠道。對內共享，對稅收收入匯總數據等電子文檔，通過單位內網傳送；對稅收分析報告等紙質資料，經過文檔掃描形成電子文檔傳送給職能部門。

2.長期建成平臺階段。計劃通過上海市統計局信息化綜合改造項目（2016年底完成），建成信息共享綜合平臺，通過平臺授權管理與使用，實現局內部部門數據的規范管理和有效利用，并以統一的流程和界面為其他部門提供統計數據服務。

二、統計與稅務信息共享的影響與積極作用

經過摸索發現，稅務、統計共享信息作為雙方部門的行政記錄，對提高統計能力、數據質量和統計公信力發揮重要作用，對稅務部門開展納稅評估也有重要用途。

（一）分單位、分行業比對，完善名錄庫

利用雙方部門提供的企業名錄數據，與雙方名錄庫進行比對，有效實現了對規模以上的單位進行查漏補缺，動態維護，切實完善了名錄庫。在具體操作中，主要采取分單位、分行業的比對方式，對稅務部門反饋的2014年度納稅單位名錄大庫和統計部門2014年度名錄庫進行了比對分析。

1.比對單位數量。統計部門向稅務部門提供了438936家三經普庫單位和296776家注冊型單位。稅務部門基于統計部門提供的數據庫，反饋了稅務名錄庫中所包含企業的相關數據，對于稅務庫中未包含的企業則不做處理。

經過對組織機構代碼的分析比較，雙方名錄大庫單位的匹配率是非常高的，達到97.18%（表1），大部分企業在雙方名錄庫中均存在，但稅務名錄庫也缺失了12380家企業，其中以服務業企業缺失情況最為顯著，占比達到87.5個百分點，其次分別為物業中介、批發零售、農業、住宿餐飲和工業等。稅務部門可以參考統計部門提供的名錄庫信息，將缺失的企業名錄，尤其是服務業，經核查確認后，逐步擴充稅務名錄庫。

表1　統計部門和稅務部門名錄大庫數量比對情況（單位：個）

2.比對行業分類。以行業類別比對分析雙方名錄庫匹配的單位，發現企業所屬行業大類和行業小類的匹配率逐層降低（表2）。

表2　統計部門和稅務部門名錄大庫行業類別比對情況（單位：個）

其中，除了房地產開發經營和物業中介之外，其他行業的匹配率非常低，尤其是工業和服務業在行業小類的匹配上基本只有三成左右。

對于匹配率最低的工業，對其制造業進行重點比對，發現行業大類差異情況最大的5個行業大類是：通用設備制造業、金屬制品業、專用設備制造業、電氣機械和器材制造業、橡膠和塑料制品業（表3）。

表3　統計部門和稅務部門名錄大庫制造業行業大類不匹配情況

進一步核查企業行業類別差異原因，確認究竟是企業業務類型發生變更還是雙方由于對行業類別的界定不清晰或是數據不準確等。經過層層分析，對發現的統計名錄庫中的數據問題，及時更正，有效完善名錄庫信息。

（二）關聯指標比對，評估數據質量

利用稅務部門提供的共享數據，對統計相關指標進行協調性評估。通過信息比對，加強分析研究，評估數據質量。以雙方“四上”企業的經濟指標比對為例（表4）。

表4　各專業主要指標匯總表

從雙方“四上”企業經濟指標的匯總數據看，所有行業的營業收入匯總數據差異率僅有0.6%，但行業之間差異率明顯增大，其中建筑業和房地產業差異率較大，分別為7.8%和6.3%。

通過對企業報送統計與稅務部門的營業收入數據差異大于10億元的企業進行詢問了解，發現營業收入有差異的主要原因有以下幾種：（1）統計部門以法人為單位進行報送，稅務部門以繳稅情況為單位進行報送；（2）統計口徑不同；（3）數據審核要求不同；（4）報送時間不同；（5）稅務部門與統計部門的企業財務數據均存在差錯。

根據上述關聯指標比對后的結果，便于統計部門有針對性地對差異大的行業數據重點關注，加強審核力度，提高數據質量。

（三）定期加強數據關聯分析，服務科學決策

以GDP核算數據為例，GDP作為領導和社會公眾最為關注的數據，它經常被用來與稅收收入聯動分析，比如宏觀稅負分析。宏觀稅負是指一個國家的稅負總水平，通常以一定時期（一般為一年）的稅收總量占國內生產總值（GDP）的比例來表示。宏觀稅負問題始終是稅收政策的核心，宏觀稅負水平合理與否對于保證政府履行其職能所需的財力，發揮稅收的經濟杠桿作用有著重要意義。但由于稅收收入和GDP并不是簡單的一一對應關系，需要嘗試建立研究模型，定期加強數據關聯分析。

（四）對稅務部門納稅評估的作用

納稅評估是稅務機關對納稅人履行納稅義務情況進行事中稅務管理、提供納稅服務的方式之一。根據國家稅務總局出臺的《納稅評估管理辦法》的有關精神，納稅評估是指稅務機關運用數據信息比對分析的方法，對納稅人和扣繳義務人納稅申報的真實性、準確性進行分析，集中體現為計稅依據與應納稅稅額等關鍵數據指標的真實準確性。開展信息共享工作后，稅務部門可以充分利用統計部門收集到的企業的相關數據，為稅務部門納稅評估提供參考依據。

三、試點中存在的問題和困難

2015年啟動的上海統計局與市稅務局信息共享的試點工作已經取得了階段性的進展，但是在試點推進過程中也遇到了一些問題和困難。

（一）法律保障缺失，存在“泄密、違法”風險

主要體現在統計部門和稅務部門的法律都有對本部門掌握的行政對象的相關資料予以保密的規定，但對于政府部門間信息共享尚未有明確規定。具體為：

《中華人民共和國統計法》第九條規定：統計機構和統計人員對在統計工作中知悉的國家秘密、商業秘密和個人信息，應當予以保密。第二十五條規定：統計調查中獲得的能夠識別或者推斷單個統計調查對象身份的資料，任何單位和個人不得對外提供、泄露，不得用于統計以外的目的。

《中華人民共和國稅收征收管理法》第八條第二款規定：納稅人、扣繳義務人有權要求稅務機關為納稅人、扣繳義務人的情況保密。稅務機關應當依法為納稅人、扣繳義務人的情況保密。

以上法律強調了對行政對象資料保密，但是并未清楚界定上述資料對“誰”應該保密。當然首先必須對社會公眾保密，但對于同屬于政府機構的其他部門是否必須保密，或者所有內容都需要保密，這些情況值得商榷。因為“上位法”缺位，在實際操作過程中仍然存在“泄密、違法”的風險。

（二）行政對象和關注對象不同，降低數據匹配度

1.行政對象的范圍不同。從全國范圍來看，統計和稅務的行政對象是基本吻合的，但對于地方而言，統計和稅務可能會存在不同。例如，統計上采取“在地統計”原則，允許跨省分支機構向國家局申請在當地上報統計報表，而稅務上也存在小部分企業分支機構和本部拆分申報和集團下屬子公司合并申報的現象，因此由于行政對象歸屬地認定標準的不同，行政對象的范圍會有所不同。

2.實際關注對象不同。上海市統計部門名錄庫中約有43余萬戶調查單位，其中3萬余家為“四上”企業（規模以上工業、有資質的建筑業和全部房地產開發經營業、限額以上批發零售業和住宿餐飲業、規模以上服務業法人單位）。“四上”企業的經濟總量占全市經濟總量的八成左右。在非經濟普查年份主要收集“四上”企業的相關統計數據。

市稅務部門名錄庫共登記了180余萬戶納稅單位及個人，其中2萬戶左右的重點稅源單位的稅收收入占全市稅收收入的九成左右。稅務部門日常工作的重心是對重點稅源企業的稅收征收以及納稅評估等工作。

統計部門的“四上”企業的評判標準主要是以主營業務收入、年末從業人員等指標認定的，而稅務部門的重點稅源單位是以稅收收入作為衡量標準。統計收集的主營業務收入來自于企業的財務報表。稅收收入是企業所有稅種稅收收入的和，它的計算依據是不同稅種的稅率和稅基，而主營業務收入只是計算稅基的主要項目。因為存在著稅收優惠政策、免抵調庫等因素的影響，主營業務收入高的單位并不一定會繳納更多的稅收收入，反之亦然。

（三）數據來源和時間節點差異，產生數據口徑不一致

1.數據來源不同。統計部門制定、實施統計年定報報表統計制度來收集數據。企業主要通過網上“一套表”平臺上報數據。數據來源主要是統計制度中規定的報表數據，涵蓋了生產、經營、財務、能耗、信息化、科技創新和勞動人員工資等很多方面數據。稅務部門執行由國家稅務總局制定的納稅申報表以及財政部制定的企業會計制度來收集數據。納稅人主要通過網上申報平臺進行納稅申報。數據來源主要是納稅申報表和相關財務報表資料，只關注企業財務方面的數據。因此，統計與稅務信息共享聚焦在企業的財務數據。但是由于統計和稅務部門的行政管理的立足點不同，會存在指標口徑和內涵不同。

2.年報時間節點不同。企業按照《企業會計制度》的要求向稅務部門上報財務報表。《企業會計制度》第一百五十七條規定：年度財務會計報告應當于年度終了后4個月內對外提供。而根據國家統計局“一套表”平臺2014年報的時間節點為：2014年年報開網時間為2015年1月20日0時，企業上報截止時間為3月10日24時，省級驗收截止時間為4月15日24時。統計報表的截止報送時間早于稅務申報，企業在年報沒有完成的情況下，會報送快報數據，與年報數據存在差異。

（四）信息共享數據的直接利用率還需進一步提高

就目前現狀而言，共享信息大部分并不能直接使用，而是需要進行比對評估后方能正確使用，從一定程度上，降低了效率。以上文納稅名錄大庫和統計部門名錄庫（表1、2、3）比對分析發現：①單位匹配率較高；②行業代碼匹配率較低；③單家企業經營數據存在較大差異；④數據總量銜接較好。因此從單位數量看，統計企業名錄與稅務名錄的匹配度較高，說明稅務名錄可以在統計名錄庫管理中發揮較好作用。但是要提高數據的直接使用效率，仍需解決兩個關鍵問題：統計和稅務行業類別的差異如何解決？為什么單家企業數據差異大，但總量的銜接卻很好？而要解決上述兩個問題，就必須找到一套解決差異的修正方法，這就需要長期實踐的摸索與總結。在找到適當的修正方法后，如果能以信息化的方式自動匹配，就能更大提高數據的直接利用率。

統計與稅務的信息共享工作只是部門信息共享的起點，要以此為“點”，進一步拓展統計與其他政府部門的信息共享工作，以助力上海統計制度方法改革第一階段統計數據采集改革的目標，努力構建“政府部門信息共享+社會大數據應用+統計部門重點和抽樣調查”相結合的數據采集機制。下一階段，建議具體關注：一是梳理統計部門內部數據信息資源，按照“一數一源”的原則，明確數據信息的分類以及使用范圍，建立和完善統計部門的數據信息開放和共享目錄；二是基于市統計局與市稅務局已經建立的信息共享合作機制和內部共享工作制度，制定出統計局與其他政府部門之間開展信息共享合作工作的相關文件模板，包括合作協議、工作制度、工作流程、保密規定等；三是整合以上成果，探索建立統計部門與其他政府部門開展信息共享機制，涵蓋商洽共享需求、簽訂合作協議、開展信息共享到數據開發利用等全過程。

課題組組長：沈麗華

課題組成員：董理 蔣建新 孫敏煒 李琴 王亮 周志芳 苑立波 蘇振宇

執 筆：蘇振宇

（責任編輯：曹家樂）