國外TOD新城建設經驗對北京新城建設的指導意義

北京交通大學經濟管理學院 崔夢瑩

國外TOD新城建設經驗對北京新城建設的指導意義

北京交通大學經濟管理學院 崔夢瑩

當前，我國城市化水平突飛猛進，城鄉發展一體化進程加快，但土地利用率低，交通擁擠。要想緩解中心城區壓力，實現大城市功能疏解，構建和諧社會，提升競爭力，就必須大力開展以軌道交通為導向的新城建設，協調土地開發利用與交通系統形成良性互動，這也將是北京、上海、天津等大城市的重要發展戰略，但我國新城建設的實踐經驗仍顯不足。本文選取英國倫敦、日本東京、法國巴黎的新城建設為研究案例，對新時期北京的新城建設進行了相應的評價，并提出規劃和政策建議。

新城建設 TOD模式 經驗

Transit-Oriented Development是以公共交通為主導的土地開發模式(簡稱TOD模式)，是以公共交通走廊的節點為中心，將公共交通站點與周邊城市的土地利用、產業布局結合起來規劃的思想，是城市可持續發展的一種理想模式(見圖1)。

圖1 TOD模式

1　國外成功新城建設的介紹

1.1 英國倫敦的新城建設

英國的新城建設共經歷了三個階段。第一階段新城是衛星城，也被叫做“臥城”，最初建設的目的相對簡單，主要用于轉移主城區的人口、就業，防止主城區空間范圍發展無序，肆意蔓延；第二階段新城有了區域新增長極的概念，考慮到了就業、產業平衡等問題；而第三階段新城在建設中不僅考慮到居住和就業的平衡問題，更要解決新城與主城區交通聯系的便捷性，吸引人口和產業從主城區向新城集聚，構建“反磁力”發展區。

1.2 法國巴黎的新城建設

法國巴黎的新城建設與倫敦新城建設相比，發展起來的要晚一些，但巴黎新城容納的人口更多，截止到2000年底，巴黎共建設了5座新城，容納了150余萬人口，規模更大。巴黎新城距離主城區的平均距離大致在30km左右，同時與主城區建立起了便捷的交通聯系。巴黎新城在很大程度上疏散了主城區的人口并在一定程度上分擔了部門外來人口進入中心城區所帶來的壓力，對主城區的人口控制起到顯著的作用。

1.3 日本東京的新城建設

日本東京在其都市副中心的建設中成功地運用了TOD模式。以交通結點功能高的車站為核心，在周圍建設了環形鐵路，由城市軌道交通車站這個中心向外輻射，并在沿線建設了一系列有特色的社區和基礎設施。大型社區圍繞車站而不斷擴張延伸，個性豐富，社區之間有景觀良好的步行系統，居民步行和乘公共汽車到鐵路車站都很方便，形成強大的吸引力。僅距城市中心20km的范圍內就聚集著820多萬人口。

圖2 倫敦、巴黎和東京新城與主城區的距離及人口規劃

2　TOD模式下新城發展的經驗

英國倫敦、法國巴黎、日本東京等國際化大都市區在城市空間發展中通過政府力量的推動，將新城的建設和區域城市化結合在一起，推動城市空間結構的調整，發展成為城市發展的新模式。那我們就從以下幾方面深入分析和研究國外已有的相關建設活動，歸納總結其發展經驗。

2.1 新城發展的客觀基礎

新城的主要作用就是疏散中心城市的人口和產業。如果新城不能吸引足夠數量的人口在新城居住，或者功能較為單一，這樣的新城將很難得以良性持久的發展。

新城要想分散中心城區的人口和產業，發揮“反磁力中心”的作用，首先要考慮的就是新城選址與主城區之間的距離。如果過近，可能會重蹈大城市蔓延、土地利用效率低下的覆轍；反之，過遠則會加大交通成本，無法起到疏散人口、緩解壓力的作用，吸引人口和促進產業集聚的難度也將加大。例如倫敦第三代新城則實施“綠帶”政策，與主城區的平均距離為60.4km，導致倫敦新城與主城之間的通勤方式過度依賴私人汽車，造成交通擁擠，形成新的城市問題；而巴黎在新城規劃中在為避免出現同樣的問題，更加注重建設中心城與新城之間的快速軌道交通網絡，而且生活水平高的人們更傾向于居住在中心城區，綜合考慮各種因素，巴黎新城與中心城區的距離一般不超過30km，平均距離為23.2km。

當新城的人口規模達到20萬，其發展達到了一定水平，新城便具備了進一步發展的基礎和條件；當人口規模超過30萬后，說明新城發展進入了比較理想的階段，繼續發展便會更加持久平穩。英國倫敦初期的新城建設不成功就是由于規模較小(人口規模都不到10萬)，后來政府重新修訂了人口規模，擴大至25萬～50萬。法國巴黎為了規避英國早期新城建設中出現的眾多問題，有意識地建設規模更大的新城。通過對英國倫敦、法國巴黎和日本東京已有的幾個典型新城的人口規模來看，較為成功的是倫敦新城，平均人口在26萬左右，巴黎新城規劃的平均人口為38.5萬人(見圖2)。

2.2 通過長期規劃來引導城市發展

傳統的以需求為導向的公共交通規劃方法是一種被動適應模式，往往使交通規劃服從于城市規劃，無法從城市這一大系統出發，綜合考慮土地利用、環境影響和能源問題。隨著快速城鎮化、人口急劇膨脹、就業壓力和交通擁擠等典型的城市問題的出現，要主動引導需求發展，充分發揮公共交通引導城市發展的作用，用良好的交通規劃帶動城市的發展顯得尤為重要。

城市建設規劃在指導新城發展的同時，也優化了城市的空間結構，協調了城市交通和土地利用之間的發展。倫敦的《大倫敦規劃》對8個新城的建設進行了規劃，倫敦按照4個圈層的模式發展，新城則分布于最外層的鄉村圈。同時為了控制倫敦城區的蔓延，還提出了“綠帶”政策。法國中央政府對整個城區的發展進行了全面長遠的規劃，形成多個中心，建設快速高效的鐵路系統溝通聯系各發展組團，通過網絡化的空間布局結構實現城區與郊區新城的均衡發展。1965年，巴黎建設了兩條平行于塞納河的軸線，打破了以往放射狀同心圓的城市空間格局，以交通帶動城市發展，隨后在鐵路沿線建設了5座新城。日本東京是由城市中心和周圍的新城組成一個都市圈，每個圈都有一條呈環狀放射的交通線。

2.3 利用軌道交通系統引導城市放射型發展

新城與主城區之間便捷高效的交通聯系，是新城未來持續發展的關鍵因素。倫敦、巴黎和東京等大都市區的新城主要通過公交、地鐵和郊區鐵路換乘的方式與主城區聯系。巴黎為疏解中心城區的壓力在周邊建設了5座新城，并通過建設放射狀區域軌道交通，形成了以巴黎為核心的多中心城市增長格局和發展模式；東京通過整合軌道交通與新城的土地開發，形成了多層次、網絡化的城市空間結構，以實現城市副中心與新城的快速發展，其中日本多摩新城的交通網絡以鐵路捷運系統為中心和節點來保證站點的強大輻射力，在新城建設前，修建了兩條地鐵、一條高速公路，用交通系統的發展來帶動住宅房地產項目的跟進。東京修建的電氣化鐵路或新干線，共17條，地鐵線網共12條，輕軌13條。實踐經驗證明，多層次、立體化的綜合公共交通體系，加強新城與主城區之間的聯系非常重要。

2.4 新城需要具有一定的吸引力

增強新城的吸引力，促進人口集聚，也是決定新城發展的關鍵。新城吸引力大小與便捷高效的交通、完善的配套基礎設施緊密相關，在城市開發和建設前要把大型配套基礎設施建設好，帶動商業和房產等項目的發展，打造商業、工業和娛樂休閑等功能于一身的國際大都市。如日本新宿經過近五十年的建設成為以商務和休閑娛樂功能為主的新城；東京心澀谷則是以商業、娛樂、百貨功能為主；池袋的商業、交通樞紐功能已形成規模；東京國際中心和東京科學園，則是集文化、體育、濱水休閑等功能于一身；多摩新城利用自然風光優勢，全力打造宜居城市，同時大力發展電子器械、微生物技術、藥療器械等新科技新材料產業，支撐片區經濟。巴黎現代化新城的中心區在就業、文化娛樂和生活方面綜合發展。

2.5 政府和社會的保障機制

新城建設是整個國家的建設項目，需要多個部門的配合和推進。倫敦、巴黎新城建設的成功經驗顯示，新城建設的順利發展都離不開政府的干預和政策的積極引導。

英國政府撥款先后成立新城開發公司和新城委員會，由政府任命其成員，受政府控制，分別負責開發新城和負責管理新城，并推出了一系列的立法政策包括土地的開發、資金運營和補償等各方面，為新城建設提供了保障。

法國中央政府也組建了專門負責制定政策的新城開發公司。另外，國家還對新城進行了大量的財政投資預算，特別在新城建設成為國家重點建設項目之后，更加大了資金份額的投入，政府還出臺了法律來負擔新城的大部分開發費用的法律，以保證資金來源穩定。

日本自1955年新城建設以來出臺了一系列的法規和政策，1956年制定“首都圈第一次基本規劃”，1963年出臺了《近畿圈整備法》，1966年又出臺了《中部城市圈整備法》，這都為東京大都市區的地域整治規劃和新城開發活動指出了發展方向。多摩新城的成功之處是政府出臺了一系列限制私家車的使用，鼓勵搭乘公共交通出行的政策，并提出對使用公共交通的雇員的公司實行稅收優惠，有效地管制了交通需求，增強社會對快速鐵路的依賴性。

3　北京新城建設的啟示

北京已準備在部分郊區引入TOD模式，像亦莊、回龍觀這些低房價區域人口最為集中，是對軌道交通的依賴很強的開發區和居住區，解決土地利用和區域交通問題，縮短城市與郊區的差別，推動北京市由“環線—多中心”的形態模式向“兩軸—兩帶—多中心”的形態模式轉變。利用城市軌道交通與沿線土地的整合利用和協調發展，以交通帶動土地利用開發，使土地增值效益最大化，并為軌道交通培育客流。

圖3 北京新城建設示意圖

3.1 建設快捷高效的公交系統引導城市發展

未來軌道交通的發展必然由“客流追隨”模式轉變為“主動引導”模式，尤其是在前期階段，外圍新城組團尚未聚集大量人流，更應增強軌道交通在交通網絡發展和新城空間結構建設中的引導作用。

北京地鐵大興4號線、亦莊5號線、房山線、昌平13號線等從規劃建設到投入運營，都積極優化城市空間結構，且這種趨勢會更加明顯(如圖3)。結合我國人多地少的現實條件和交通發展趨勢，鼓勵中心城區外圍軌道交通導向性和超前性的城市開發，將新城區的快捷出行作為發展的首要目標，優先建設新城與中心城區的線路，并合理引導軌道沿線站點的開發，完善換乘體系，同時疏導新城之間或重要功能區之間的快速路聯系，提前籌劃轉換為軌道線路的可能；待新城區域運營相對成熟后再開發沿線站點區，并提高軌道網絡密度。總之，只有軌道交通網絡得到進一步完善，新城才有條件大力發展步行交通。

3.2 完善大型公共設施，提高新城吸引力

以項目開發帶動區域發展是大城市構建多中心空間體系的重要措施，也是促進軌道交通與新城可持續發展的重要手段。借鑒國際上新城建設的經驗教訓，我國新城建設中對資金的利用應采用有選擇性的重點建設模式，避免平均分配，如昌平線、大興線等。優先建設大型公共設施，因為這是關系新城發展命脈以及區域發展需求的重要措施。同時前期應集中建設配套設施，如綜合商場、辦公、服務、休閑娛樂等，形成全新的具有吸引力的區域環境和風貌，在短期內形成一定吸引力，促進人口和產業集聚。充分發揮新城中心的集聚和輻射功能，提供更多的就業崗位，利用市場的聯動效應，逐步引導開發新城土地，促進新城的有序發展。

3.3 創新融資渠道

新城開發以軌道交通為引導，必須建立良性、長效的投融資機制，合理開發，高效利用交通站點周邊的土地，形成可持續的土地收益，用于補貼軌道交通的正常運營，補償軌道交通建設的資金缺口，并從政府的角度出發，制定出合理的政策來協調保障政府、新城開發商和軌道交通運營商三者之間的利益，從而使新城資源的優勢實現的最大化。

北京地鐵4號線是我國軌道交通領域第一個PPP項目，它引進了先進的港鐵運營管理經驗，減少政府投資46億元，約占整個項目總投資的30%，形成了適度的市場機制，減少了投資管理的風險，對我國以后進行軌道交通建設提供了重要的指導意義。

3.4 加強體制與政策方面的支持

借鑒其他國家的經驗，在政策方面，為了解決多頭管理、缺乏政策重點的體制弊端，應由專門機構統籌新城的開發建設，形成區域政策和資源集聚利用。在資金方面，集中投入有限的政府資金，綜合高效的利用周邊土地，促進新城特色建設，增強吸引力；在土地上，消除當前社會保障中的城郊差異，優先保障新城公共設施、產業用地的土地供給，促進新城集聚人口，統一社會保障水平。

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2096-0298（2016）09（a）-109-03