制造業轉型升級的制度性障礙

王曉鳳

新世紀以來，江蘇經濟保持著強勢發展勁頭，地區生產總值從2001起每年以超過20%的增速增長。工業是江蘇經濟的主要驅動力，制造業則是江蘇省工業的基礎，在過去十幾年間取得令人矚目的成績。從21世紀初直至現今，江蘇制造業一直占據工業83%的份額。江蘇省制造業產值占全國工業增加值12.16%。根據江蘇統計數據顯示，對江蘇制造業起到支撐作用的裝備制造等主導產業不斷增強；隨著技術水平的提高，紡織等傳統產業生產效率逐步提升；一些戰略性新興產業涌起，且增長迅速。可是，當前江蘇省制造業依然處于全球產業鏈的中低端，大而不強的問題突出。因此，在國際競爭日趨激烈、資源環境約束強化的背景下，尤其是經濟發展進入新常態后，全國經濟增速放緩，江蘇發展動力接續的任務緊迫，創新驅動的要求攀高，資源環境的緊缺造成倒逼壓力，這些導致制造業的結構轉型升級迫在眉睫。

一、制造業發展存在的問題

（一）產業層次不高

在產業結構的不斷調整中，江蘇制造業技術逐漸集約化，重化工業比例不斷上升。以六大裝備制造業為代表的高加工度化行業逐漸主導了重工業，而高端裝備制造業所占比重偏低，制造業發展處于價值鏈的中低端。江蘇省制造業轉型升級水平的綜合測度結果表明其技術密集型水平未突破 20%，高附加值水平低且提升速度緩慢。江蘇裝備產品利潤率較低，增加值率為25%左右，美德等國家卻達到了40%以上。

（二）企業結構不夠優化

近年來隨著行業兼并、重組和聯合，形成了一批如徐工集團這樣規模較大的集團企業，但就整個行業而言，江蘇裝備制造企業依然多而小、分散。2011年，銷售額超過2000萬元的規模企業數量僅占裝備制造業企業的5%。同時根據江蘇省300家制造業企業的調研結果顯示，江蘇制造業是以勞動密集型民營企業為主，行業集中度低阻礙了規模經濟的發展以及產業的技術交流。

（三）自主創新能力不強

企業研發經費占銷售收入比重平均不到2%，創新成果轉化能力依然低下，未發揮科教、人才等比較優勢，缺乏核心技術。創新投入普遍不足，與經濟大省地位不相稱，對外的技術依賴很強，只能處于從屬地位。由于企業的自主開發能力較低，過多依靠外資流入帶來先進技術設備，江蘇省制造業轉型困難的突出表現就是企業技術升級困難。

這些問題都說明了江蘇制造業轉型升級具有粘性，增長模式的慣性，使處于“微笑曲線”底部的加工制造業要向兩端延伸或徹底轉換，有較大阻力。那制造業結構轉型癥結在哪里？經濟學家吳敬璉提出增長方式轉變遇到了許多體制性障礙。李瑞環同志曾指出：“普遍出現的問題要從制度上找原因。”溫家寶總理也曾指出，轉變經濟發展方式“主要是體制上的障礙”。本文從制度角度入手，分析歸納江蘇省制造業轉型升級無法持續快速推進的原因。

二、制度不當

（一）制度目標誤導

設計制度一般是為了完成一定的預期目標。雖然從“十五”規劃開始，結構調整就被提上日程，且越來越受到重視，但是各地依然在比總量，比速度。國家所確定的GDP增長率為8%。但是根據江蘇省制造業往年的發展情況，每年平均以超過30%的增速增長。制造業作為驅動江蘇省工業增長的主力，其趕超目標意味十分明顯。長期以來，我國注重的是產出型的總量、速度指標，如 GDP、財政收入等，而不太關注投入型的指標，如資源能源消耗、環境污染等，更不關注投入產出型的效益型指標，如生態效率等。更有研究表明江蘇制造業生態化水平的變動是最為緩慢的，基本處于徘徊不前的狀態。這就導致江蘇省經濟發展包括制造業的發展，僅僅在追逐多快目標，而忽略了好高目標。

（二）經濟制度不完善

1.融資體制

長久依靠銀行貸款是制造業企業的主要融資方式。制造業企業的項目建設時期較長，投資無法短期回收，導致了銀行流動性風險加劇。而對銀行特別是國有銀行而言，長期以來一直是以服務國有大中型企業為主，其信貸資金傾向于大企業、大項目，貸款集中。江蘇省中小企業數量較多，在制造業發展中發揮了重要作用。但中小企業在獲取正規資金支持方面上處于“強位弱勢”的狀態。導致中小企業的信貸需求無法得到滿足，以資金缺口形式表現出來的信貸約束延遲了企業個體的成長計劃，也阻礙了中小企業的轉型升級。同時，融資政策上的制度性缺失，使得多種融資方式無法有效發揮其作用：手續繁瑣，證券發行融資效率不高；民間資本活力不足等。

江蘇省堅持先進制造業與現代服務業“雙輪驅動”的發展戰略，以充分發揮金融對制造業轉型的助推作用。2014年，農行江蘇分行優化信貸投向，創新金融產品和服務，貸款余額高達2000億元來支持制造業；恒豐銀行無錫分行優先投放小微企業貸款。但這些助力往往杯水車薪，金融機構依然無法達到有效供給，中小企業融資難的問題仍然存在。

2.財稅體制

中國財稅體制經歷了一個從財政包干制到分稅制的改革歷程。分稅制的實行在保證中央的財政收入擴大和可以更優化地進行國家宏觀調控的同時，也帶來一些弊端。財政分權一方面限制了地方政府財政收入來源，未合理再劃分中央地方事權和財權；另一方面集中了越來越多的財力至中央政府。缺少獨立主體稅種支持的地方財力，主要仰賴于共享稅的分配，以及中央稅收返還和轉移支付。這就使得地方財政過多關注財政收入，忽視財政支出效率的提高，這就造成地方產業轉型財政支持的不足與效率低下。

與美國的稅收結構恰恰相反，中國屬于直接稅性質的所得稅比重在20%，屬于間接稅性質的流轉稅比重達 70% 以上。而在流轉稅中，增值稅和營業稅又占據較高比例。根據2014年中國統計年鑒的數據，一般流轉稅的55.04%是由第二產業貢獻的，而制造業占一般流轉稅的比重超過了三分之一。隨著中國經濟進入“新常態”，經濟增速放緩和產業及消費結構的變化將使能源、汽車等制造行業無法保持原先增長速度。所以制造業一般流轉稅負擔和盈利能力的背離說明減輕實體經濟的稅收負擔迫在眉睫。

三、制度軟化

（一）非正式制度

集體主義是中國人所強調的，無論西方的理論思維有多大差異，但其基本公設都是假定集體主義是中國人的社會行為取向，西方則強調個人主義。近現代以來，從《海國圖志》到改革開放，中國都不斷地向西方學習，包括西方的一些制度建設。從西方國家引進正式制度時，往往會與我國非正式制度產生碰撞，甚至導致一些無法調和的沖突。集體主義有利于非正式約束的成長，主要包括道德觀念、風俗習慣、意識形態等，這也正是五千年來中華傳統美德不斷傳頌的原因。而個人主義往往是正式制度建立的沃土，自由主義往往需要框架的規范。在集體主義社會中，通過非正式的集體的經濟懲罰可以促使人們拋棄不正當行為，因此是有效的。西方學者格雷夫分析說明，非正式約束在集體主義文化中容易受到重視，正式約束的作用不是很明顯，效力不大。這就使得正式制度在中國社會價值土壤中存在軟化根基，這對于正式制度約束的有效性有著極大沖擊。

（二）實施機制

說實話，我國直至江蘇省并不是缺乏制度創新，真正缺乏的是一種實施環境，可以保證制度實施的有效性。缺乏這種環境，制度出現后，人們的本能反應不是遵守制度，而是想方設法地利用制度或避開制度，這便是所謂的“上有政策下有對策”。在中國建立與特色市場經濟相適應的及與產業轉型升級相配合的制度，尤其是正式制度并不難，難在無法保證制度的有效實施。中國人觀念中都存在著例外，其根源是權力與制度的失衡，存在特權現象。中國人的制度觀與我國等級制度及缺乏民主和法治密切相關，制度、政策和權力在排序時往往會出現對于制度不利的局面。人人在制度和法律面前平等，這是全面深化改革中必須要解決的深層次問題。不解決權力與制度的邊界不清晰的問題，制度即使建立完備，制度的實施機制依然會受阻。

四、制度缺失

產權不明晰。資源具有稀缺性，這決定產權對經濟發展的重要影響。資源浪費嚴重、經濟結構不合理、創新能力不足等制約產業轉型升級的因素大多是因為產權不明晰。知識產權經濟是江蘇省近些年所注重發展的，越來越多的企業從中獲益。就全國范圍來看，江蘇知識產權綜合發展指數平均增長率處在第一位。2014年，為了支持實施知識產權戰略，江蘇省財政安排專項資金1.46億元，致力于“江蘇制造”向“江蘇智造”轉變。但江蘇制造中山寨產品和侵權現象仍很嚴重。

信用機制缺乏。一是缺乏完備的失信懲戒機制。對于失信者來說，違背契約所付出的成本不高。一旦出現失信行為，失信行為者所承擔懲戒與其失信后所獲益的利潤并不對等，而契約受損一方的利益無法得到保護。如江蘇省排污收費標準過低，在許多行業，甚至遠遠低于污染治理成本或清潔技術使用成本，致使眾多企業包括制造業企業寧可接受罰款或交排污費，也不愿治理污染或推行清潔生產技術。這就使制造業無法將生態環境成本內部化，導致企業投機行為，阻礙產業轉型升級。二是缺乏完善的信用評價制度，無法對企業和個人的信用狀況進行評價和將信息及時向社會公布，難以對企業進行一定量的階段性考核，難以為政策制定提供有效依據。

吳敬璉指出轉型的關鍵之一就是要建立起有利于創新和創業的經濟環境和法治環境。中國在30多年改革中不但形成了門類比較齊全的制造業產業，還培育出人數眾多的技術人員。近年來技術發明正在大量涌現，完全有可能打造具有世界競爭力的新興產業。產權制度是企業創新的激勵、保護與加速機制；完善的信用評級體系是企業能夠順利融得所需資金的重要前提，而資金是企業轉型和發展的重要基礎。

（作者單位： 中共江蘇省委黨校）

責任編輯：張莉莉