社會保險基金保值與增值的有效措施及運行機制研究

賈永猛 陳樹文

一、引言

社會保險基金是國家籌集的用來興辦社會保險事業(yè)的專項資金，是百姓的“養(yǎng)命錢”、“保命錢”。由于養(yǎng)老保險籌資模式轉(zhuǎn)制帶來的巨大養(yǎng)老金隱性債務以及人口老齡化造成的基金發(fā)放擴大，我國社會保險基金面臨著很大的支付壓力，存在著收不抵支的風險。近年來居民消費價格指數(shù)（CPI）處于居高水平，現(xiàn)行的社會保險基金的投資收益率低于同期的通脹水平，社會保險基金處于貶值和縮水的狀態(tài)。

我國社會保險基金面臨的嚴峻支付壓力，以及基金的投資模式落后，渠道單一，已經(jīng)無法適應經(jīng)濟社會發(fā)展對基金的要求。因此，尋求社會保險基金保增與增值的有效措施成為了當下一項重要的課題。實現(xiàn)基金保值與增值的同時，也應該健全基金保值與增值的運行機制，完善其運營管理機制、監(jiān)督檢查機制、風險防控機制和環(huán)境保障機制。

二、社會保險基金保值與增值的有效措施

2015年8月《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》的頒布標志著我國社會保險基金向入市進行投資運營邁出了關鍵性的一步。在總結(jié)國內(nèi)外相關投資經(jīng)驗的基礎上，遵循安全性、有效性、流動性和專業(yè)性的原則，立足于我國國情，在社會保險基金投資運營中我們應該采取多種措施，以實現(xiàn)基金的保值與增值。

（一）積極拓寬社會保險基金的投資渠道

社會保險基金的貶值壓力要求我們必須積極推進基金進入市場，實行市場化運作，拓寬基金的投資渠道。基金的投資出于安全性和流動性的目的，選取一定的比例用于銀行存款，其余的部分選擇多種投資渠道進行投資。

1.購買國債。國債有國家的信用作為后盾，其信用性最高，安全性最好。國債的收益率一般會高于同期的通貨膨脹率，能夠確保社會保險基金的增值。國家通過國債籌集的資金用于國家的建設，能夠緩解經(jīng)濟建設資金的不足，同時也可以提高基金的利用率。美國聯(lián)邦社會保障基金絕大部分就是購買為其量身定做的專門國債，我國也應該發(fā)行針對社會保險基金的特種國債。

2.購買公司股票。股票由于高風險、高收益的特點在金融市場上處于一個特別的位置。社會保險基金首先強調(diào)的是安全性，在進行股權投資時，不要受高收益的誘惑，應當穩(wěn)妥進行。在股票市場上應當選擇“藍籌股”，投資對象應該選擇具有核心競爭力的龍頭企業(yè)以及中央企業(yè)的股票。

3.購買基金。基金作為集合證券投資方式，在金融市場上由專業(yè)的投資機構(gòu)進行組合投資，其風險比較分散，安全性能夠保證，收益也很可觀。

4.投資國家重大工程項目建設。社會保險基金當中的個人賬戶部分具有長期的積累性，可以投資到有著長期收益性的國家重大項目建設中。一方面可以緩解工程項目建設資金的不足，另一方面能夠起到基金利用的社會性。

5.進行境外投資。社會保險基金進行境外投資能夠在更大范圍內(nèi)尋求安全性和有效性的最佳投資結(jié)合點，同時能夠規(guī)避國內(nèi)的市場風險。在進行境外投資時，應當選擇那些具有良好業(yè)績和社會信譽的資金托管機構(gòu)和投資管理機構(gòu)。

6.成立社會保險基金銀行。國家通過財政撥款以及一部分社會保險基金成立社會保險基金銀行。社會保險基金銀行應當定位為政策性銀行，其主要投資經(jīng)營范圍為社會保險事業(yè)。社會保險基金銀行由于具有銀行的天然優(yōu)勢，其安全性比較高。同時也可以進行商業(yè)化投資運作，在科學的管理下實現(xiàn)盈利。

（二）提高社會保險基金統(tǒng)籌層次，進行集中、規(guī)模化投資運營

目前我國社會保險基金統(tǒng)籌層次還比較低，部分省市達到了省級統(tǒng)籌，很多地區(qū)還只處于市級統(tǒng)籌和縣級統(tǒng)籌。各個層級征集的基金分散在各個統(tǒng)籌區(qū)域上，不僅不利于基金的監(jiān)管，同時分散的基金也不能進行規(guī)模化的投資運營，導致了基金的閑置與浪費。

根據(jù)《中華人民共和國社會保險法》的相關規(guī)定，基本養(yǎng)老保險基金要逐步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金要逐步實現(xiàn)省級統(tǒng)籌。我國社會保險基金統(tǒng)籌層次難以提高的原因與各地方經(jīng)濟發(fā)展水平差距過大、存在著利益沖突有關。同時中央和地方的權責沒有很好地厘清也是一個重要影響因素。提高基金的統(tǒng)籌層次，必須合理地處理地方之間、中央和地方之間的權利義務關系。基金統(tǒng)籌達到全國、省級統(tǒng)籌層次后，就能夠?qū)崿F(xiàn)集中、統(tǒng)一管理。以基本養(yǎng)老保險基金為例，實現(xiàn)全國統(tǒng)籌后，全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌賬戶的結(jié)余部分和個人賬戶部分資金可以集中地進行管理，委托給專門的機構(gòu)進行投資運營，以實現(xiàn)基金的保值增值。

三、社會保險基金保值與增值的運行機制

社會保險基金的投資運營管理是一個系統(tǒng)的工程，運營管理機制、監(jiān)督檢查機制、風險防控機制和環(huán)境保障機制共同構(gòu)成了社會保險基金保值與增值的運行機制，維持著基金投資健康有效地運作。

（一）社會保險基金保值與增值的運營管理機制

社會保險基金進入市場，實現(xiàn)保值增值，最重要的是實行良好的運營管理，對基金進行科學有效的運營是實現(xiàn)社會保險基金保值增值的核心要素。國外社會保險基金保值增值的實現(xiàn)都緣于有一個良好的運營管理機制，我國的全國社會保障基金進入市場，取得良好收益，與有效的運營管理也是分不開的。

我國社會保險基金的投資運營還剛剛起步，廣東、山東兩地的基本養(yǎng)老保險基金是委托給全國社會保障基金理事會進行投資運營的，作為基金的籌集主體，本身并沒有進行獨立的運營管理。目前我國的基本養(yǎng)老保險基金還只是達到了省級統(tǒng)籌，根據(jù)《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》的規(guī)定，省級政府負責歸集投資運營的資金，委托給專門的養(yǎng)老金管理機構(gòu)進行投資運營。現(xiàn)階段我國還沒有成立專門的養(yǎng)老金投資管理機構(gòu)，一般委托給全國社會保障基金理事會進行投資運營。

未來我國的基本養(yǎng)老保險基金要達到全國統(tǒng)籌，其他的保險基金也要達到省級統(tǒng)籌，屆時可以成立專門的社會保險基金投資管理機構(gòu)，或者改組全國社會保障基金理事會為全國社會保險基金理事會負責社會保險基金和全國社會保障基金的投資運營管理。出于安全性的考慮，成立的專門性的社會保險基金投資管理機構(gòu)可以借鑒美國和新加坡的模式，負責投資運營大部分的資金，同時加強人才隊伍的建設，提高投資管理水平，實行專業(yè)化的運營。另外，可以將部分的社會保險基金委托給私人投資機構(gòu)進行運營管理，根據(jù)委托—代理理論實行嚴格的監(jiān)管。

（二）社會保險基金保值與增值的監(jiān)督檢查機制

社會保險基金個人賬戶部分的產(chǎn)權是屬于參保人的，而統(tǒng)籌賬戶的部分是屬于全體參保人共同所有的。基金在投資運營管理時，必須對資金的使用、流向、投資收益情況進行監(jiān)督檢查。社會保險基金保值與增值的監(jiān)督檢查機制主要包括外部監(jiān)督、內(nèi)部控制和信息披露。

人力資源社會保障部門、財政部門要加強對社會保險基金的相關主體進行職權范圍內(nèi)的監(jiān)督，進行風險防范。中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等部門要加強對基金在資本市場投資的監(jiān)督管理，確保投資的合理合法。同時新聞媒體和社會公眾也有權利去監(jiān)督基金的投資運營情況。社會保險基金投資管理部門同時要加強內(nèi)部控制，健全公司治理結(jié)構(gòu)，明確各責任主體的職權和義務。實行嚴格的財務核查制度，加強內(nèi)部審計。內(nèi)部管理人員要嚴格自律，遵守職業(yè)規(guī)范，恪守職業(yè)道德。對基金的投資運營要實行信息披露制度，基金的投資機構(gòu)的選擇、投資產(chǎn)品的確定、投資比例的安排以及投資收益的情況都應該通過新聞媒體、官方網(wǎng)站向社會公布，保障公眾的知情權，使基金的投資運營在陽光下進行。

（三）社會保險基金保值與增值的風險防控機制

社會保險基金實現(xiàn)保值與增值最重要的原則是安全性，基金進入市場投資運營會由于各種風險導致資金的虧損和流失，建立社會保險基金保值與增值的風險防控機制則能夠很好地規(guī)避風險，確保資金的安全。

社會保險基金在進行投資時，由于證券市場較高的風險性，必須采取相關措施彌補因風險造成的損失，以保證基金的流動性和安全性。智利在進行養(yǎng)老金投資時，特別設置了收益波動準備金和強制儲備金，當實際收益率低于預期收益率時，則用這部分資金來彌補因風險造成的損失。我國社會保險基金在投資運營中應該提取一定比例的風險準備金，以應對證券市場大幅波動造成的投資損失。同時應當為基金設定一個最低投資收益率，當某種投資產(chǎn)品或某個投資機構(gòu)的投資收益低于最低收益率時，則暫停或取消投資，以避免投資風險對資金造成更大的損失。

社會保險基金進行投資運營是按照委托—代理理論進行的，基金的所有權和經(jīng)營權是分開的，專業(yè)的投資管理機構(gòu)具體負責資金的投資管理。在社會保險基金委托—代理當中，代理人道德風險則會影響基金的保值與增值。因此，社會保險基金在委托投資時，委托機構(gòu)和托管機構(gòu)、投資管理機構(gòu)應當簽訂托管合同、投資管理合同，明確雙方的權利和義務，約定托管機構(gòu)、投資管理機構(gòu)的回報。同時，托管機構(gòu)和投資管理機構(gòu)的運營情況要定時公布，接受委托機構(gòu)的監(jiān)督。

（四）社會保險基金保值與增值的環(huán)境保障機制

社會保險基金的投資運營是在一定的社會經(jīng)濟環(huán)境中進行的，良好的環(huán)境保障則能促使基金運作的健康有效，因此，優(yōu)化基金的運行環(huán)境是社會保險基金保值與增值運行機制不可或缺的重要一環(huán)。

關于社會保險基金的投資管理，我國目前只出臺了《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》這一部規(guī)范性文件，離完善的法律保障還有很多路要走。我國當前應該盡快出臺社會保險基金投資管理的法律規(guī)范，通過借鑒國外的先進經(jīng)驗，為我國社會保險基金的投資提供方向性指引，對基金的投資進行科學的規(guī)范，使社會保險基金的投資運營管理在良好的法律環(huán)境下進行。

我國資本市場的不完善是社會保險基金遲遲不能入市的一個重要原因，完善的資本市場能夠降低基金投資的風險，實現(xiàn)基金保值增值的目標。資本市場的完善不僅需要去除證券交易的行政化、實現(xiàn)市場化運作，而且還應該引導資本市場從投機市場轉(zhuǎn)向投資市場，同時還應該加強對資本市場的監(jiān)管力度，嚴厲打擊內(nèi)幕交易等不正當交易行為。此外還應當進行金融創(chuàng)新，開發(fā)新的投資產(chǎn)品，為社會保險基金的投資提供更多的選擇。

基金項目：本文系“遼寧省社會科學規(guī)劃基金——老年長期護理保險在中國適應性研究”項目，編號“L10DSH018”。

（作者單位：大連理工大學）

責任編輯：代建明