內蒙古社會保障服務問題研究

蘇文 阿娜爾

社會保障是保障人民生活、調節社會分配的一項基本制度。黨的十八大提出：“要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系” 。這標志著我國社會保障服務建設進入了一個新的發展階段。近年來，內蒙古不斷加大各項民生投入，全區社會保障水平得到很大提升，但仍存在有待改進之處。本文通過總結分析“十二五”時期內蒙古社會保障事業發展基本情況和存在的問題，提出完善我區社會保障服務事業的幾點建議。

一、“十二五”期間內蒙古社會保障服務建設成效

“十二五”時期，內蒙古按照“建立更加公平可持續的社會保障體系”的改革要求，通過區域制度頂層設計與基層探索，以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、醫療和最低生活保障制度為重點，進一步加強了社會保障事業的制度建設。自2011年以來自治區政府頒布了多部針對性強的政策法規，及時有效地做好社保事業統籌管理。同時，按照“優化財政支出結構，支持民生改善和重點事業發展”的要求，加大了社會保障事業的財政投入力度。2011-2015年，全區公共財政社會保障和就業支出由363.97億元增長到605.1億元，年均增長15.66% ，總投入就達到2427.75億元，比 “十一五”時期多出了1403.17億元。2015年養老、醫療、失業、工傷和生育保險參保人數比2011年分別增長了13.9%、11.1%、4.1%、31.86%和14.9%。全區每千名老人擁有養老床位數達58張，高于全國28張的平均水平，我區養老床位比例已居全國第一。

二、“十二五”期間社會保障服務建設存在的問題

“十二五”期間，雖然我區不斷加大對社會保障服務的各項投入，取得了較大成就，但現實中仍存在一些問題。

（一）社會保障制度可持續性弱

目前，我區社會保障頂層設計不健全和地方公共財政負擔過重的現象開始顯現，制度的可持續性難以保障。頂層設計方面，多層次養老保險體系尚未形成，退休職工生活來源仍然單一地依靠養老金，補充養老保險和商業養老保險發展滯后，個人儲蓄性養老保險尚無具體政策，使得養老風險難以有效控制；農村牧區合作醫療和城鄉居民社會養老保險的未強制性參保機制，增強了參保人群的“道德風險”和“逆向選擇”行為意向；社會保障投入以旗縣財政為主（內蒙古旗縣財政承擔社會保障財政總支出的65%）的分級負擔體制下，貧困地區財政將會面臨更大的困難；此外，社會保障基金收支矛盾突出，基金征繳增幅減緩，隨著人口老齡化加劇，享受待遇群體增加，導致基金支付壓力增大，加之社保基金缺乏高效的投資運營和監管機制，籌資和保值增值渠道狹窄，這些影響了制度的長遠發展。

（二）社會保障覆蓋率低，發展態勢不穩定

本文借鑒內蒙古師范大學韓銳對基本社會保障覆蓋率的計算公式（韓銳、甘月文、成小平，2015），即基本社會保障覆蓋率 = 實際參加各類基本社會保險人數/從業人數，對我區社會保障覆蓋率進行計算。從理論上講，基本社會保障的覆蓋率應該達到100%（胡洋，2010），做到“應保盡保”。目前我區社會保險擴面難度增加，未參保人員多數為低收入、流動從業的繳費困難人群。個體工商戶、靈活就業人員繳費費率高，導致中斷繳費人員增加。2015年，養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險覆蓋率分別為86.7%、66.56%、15.98%、19.62%和19.98%。可以看出我區基本養老保險和基本醫療保險覆蓋率較高，但與“應保盡保”標準相比仍存在一定差距。失業保險、工傷保險以及生育3種保險的覆蓋率均低于20%的水平，與“應保盡保”的標準相差甚遠。同時，我區的各類社會保險覆蓋率均低于全國平均水平，2015年，養老、醫療、失業、工傷和生育保險覆蓋率分別低了全國平均水平24.1、19.39、6.39、8.02和2.96個百分點（2015年全國養老、醫療、失業、工傷和生育保險平均覆蓋率分別為110.8%、85.95%、22.37%、27.64%和22.94%）。此外，我區社會保障覆蓋率發展態勢不穩定，養老和工傷保險在波動式發展中總體上升，但其間均出現了高低起伏的現象，如養老保險的覆蓋率由2011年的65.08%猛增到2012年的94.4%，在此之后的3年又不斷下降，2015年降到86.7%；而醫療、失業和生育保險覆蓋率則是總體下降，如失業保險覆蓋率由2011年的18.69%下降到2015年的15.98%。

（三）城鄉社會保障資源配置不均衡

由于長期存在的城鄉二元機制，導致社會保障資源配置上城鄉間存在著較大差距。雖然“十二五”時期我區不斷加強社會保障服務方面的城鄉均等化，但目前各項差距還是很明顯。以城鄉之間基本社會保障人均支出水平為例，2011—2014年內蒙古城鎮基本醫療保險基金年人均支出分別為978.17 元、1405.79 元、1769.70元、1880.44元，而農村新型合作醫療年人均支出額分別為207.36 元、288.90 元、362.52 元、395.66元，城鎮基本醫療保險基金人均支出分別是同期農村新型合作醫療人均支出的 4.72、4.87、4.88、4.75倍，（數據來源：2012-2015年內蒙古統計年鑒整理計算得出），城鄉基本醫療保險人均支出水平相差懸殊；城鄉最低生活保障方面，2015年，我區城鎮低保保障標準為月人均497元，農村牧區低保保障標準為月人均288元，城鎮低保保障標準是農村牧區的1.73倍（ 資料來源：內蒙古民政廳）。

（四）社會不同群體間社會保障資源配置不均衡

目前，我區不同社會群體之間基本社會保障投入情況存在差異。本文以計算醫療保險基金人均支出情況為例，來考察城鎮職工與城鄉居民之間的差異現狀。2011—2014年城鎮職工基本醫療保險基金年人均支出額分別為1835.09元、2693.55 元、3353.93元和3555.56元，城鎮居民基本醫療保險基金年人均支出額分別為178.60元、260.91元、359.20元和385.46元，農村新型合作醫療年人均支出額分別為207.36元、288.90 元、362.52元和395.66元（數據來源：內蒙古統計年鑒2012—2015年），城鎮職工基本醫療保險基金人均支出分別是同期城鎮居民基本醫療保險基金人均支出的10.27、10.32、9.34和9.22倍，城鎮職工基本醫療保險基金人均支出分別是同期農村新型合作醫療人均支出的8.85、9.32、9.25和8.99倍，城鎮職工與城鄉居民之間基本醫療保險基金人均支出水平相差比較懸殊（韓銳，2015）。

三、進一步完善社會保障服務體系的對策建議

（一）整合和優化社會保障服務制度

我區應依據區情建立廣覆蓋、低成本、機制靈活、能促進經濟社會協調發展的社會保障制度。養老保險方面，應積極推進城鎮職工養老保險和機關事業單位退休制的“雙規制”改革，出臺農牧民自愿參加城鎮職工養老保險辦法，逐步將個體工商戶、非公有制企業等人員納入城鎮職工基本養老保險范疇；醫療保險方面，推進醫療保險城鄉統籌，進一步完善城鄉居民大病保險制度，建立和規范醫療保險關系轉移接續和異地就醫結算服務平臺和辦法；失業和工傷保險方面，適度階段性的降低失業保險費率，緩解個人賬戶“空賬”運行風險。推進建筑業等高危行業農民工和中小企業參保，健全工傷（職業傷害）鑒定和康復技術標準。在社會救助和福利方面，盡快制定出臺《內蒙古自治區社會救助辦法》，以法治方式推動社會救助工作。對福利企業集中安置殘疾人就業的原則性規定向更富有操作性的方向適當調整。

（二）提高社會保障統籌層次，擴大覆蓋范圍

目前，全區范圍內實施自治區級統籌的項目還比較少，多數是盟市、旗縣級的統籌，不利于提高保障水平和落實籌資銜接責任，為此應盡快提高各項社會保險的統籌層次，完善養老保險和失業保險自治區級統籌和醫療、工傷、生育保險盟市級統籌水平，以此擴大基金調劑和使用范圍，增強基金共濟能力。通過加大宣傳、提高非公有制經濟等新經濟組織以及非正規就業群體參保率及待遇，引導適齡居民積極參保，提高社會保障社會化程度，形成全面覆蓋。建立完善各類人員盡早參保、連續繳費的激勵機制，制定困難群體參保繳費的補助政策，提升城鄉居民養老保險制度覆蓋質量。盡快把農牧民工和失地農牧民納入社會保障體系，在城鎮和農村牧區普遍實行動態化管理的最低生活保障制度。

（三）推進社會保障資源均衡配置

社會保障資源在城鄉、不同群體配置中，將“公平”作為核心價值理念，實現全體社會成員平等共享經濟社會發展成果。通過完善公共財政制度體系，在鞏固現有城鎮社會保障成果下，實現社會保障財政支出向農村牧區傾斜，出臺相應的補助政策，逐步提高農牧民養老保險、醫療保險、最低生活保障等的待遇水平。加強統籌協調和政策銜接，增強推進合力，充分考慮城鎮和農村牧區在經濟發展、財政收入和人均收入等關鍵指標上差異，通過調整產業結構，將關鍵指標的差異逐步縮小，發揮城鎮的先發優勢，推進城鎮社會保障向農村牧區延伸，盡量縮小城鄉差距。此外，合理配置城鎮中不同群體的社會保障資源分配，建立城鎮個體工商戶、靈活就業人員積極繳費參保的長效激勵機制，做到城鎮社會保障服務的平等共享，縮小不同群體的待遇差異。

（四）加強社會保險基金監管

加強社會保險基金預算管理，提高預算編制的科學性和執行、考核的嚴肅性。建立行政監督和社會監督相結合的監督體系，大力推進社會監督，保障公眾在基金監管領域的知情權、參與權和監督權，推動基金“在陽光下運行”。同時，健全社會監督問題反映和處理機制，及時受理查處舉報投訴，依法保護舉報人合法權益，保證社會監督落到實處。強化網絡監管措施，開展社保基金安全評估試點工作。推動強化對欺詐社會保險基金的刑事處罰力度。研究制定養老保險基金投資運營方法，拓寬基金投資運營渠道，促進基金保值增值。

（作者單位：1.內蒙古社會科學院公共管理研究所；2.內蒙古黨校公共管理教研部）

責任編輯：楊再梅