河北省社會養老服務機構的發展困境與對策研究

周蕙心

自1999年河北省步入老齡化社會后，全省老年人口增長速度顯著加快。資料顯示：截至2014年年末，河北省總人口7383.75萬人，60歲以上老年人口達1115.68萬，占總人口15.11%；據預測，到2020年全省老年人口將達1250萬，占總人口17%左右，接近中度老齡化社會。在人口老齡化的巨大壓力下，伴隨我國經濟社會轉型以及家庭規模日趨小型化的狀況，如何推進社會養老發展成為河北省面臨的現實問題。運用當前中央提出的“供給側改革”解決養老問題，有利于釋放河北省社會養老服務的供給活力，緩解社會養老供需失衡。

依據“十二五”機構養老床位規劃目標，河北省機構養老床位數量應達30萬張以上；截至2015年9月，全省養老機構共1283家，床位19.73萬張，該數量與目標還有較大差距。另外，據2014年河北省老年人口數據估算，全省半失能老年人約150萬，完全失能老人約67萬，而目前在河北省入住養老機構的6.6萬五保老人中，半失能老人1.4萬，失能老人不足0.4萬。半失能和失能老人的養老機構入住率較低。這部分半失能和失能老人客觀上急需進入專業養老機構，但河北省養老機構總量不足，依靠政府興辦養老機構在資金及人力調配上存在局限性，難以滿足社會需求，因此發展社會力量興辦養老機構極其必要。但目前河北省社會養老服務機構尚處于起步階段，難以有效彌補養老機構床位缺口，所以掃除社會養老服務機構發展障礙，發揮其整合政府資源與社會力量的優勢，對緩解養老供需矛盾的作用尤為顯著。一方面社會養老服務機構憑借其公益性可以調動社會資源，通過向基金會、慈善團體等進行多元化融資，減輕政府負擔，彌補財政力量供給不足。另一方面有利于打破河北省以公辦為主的養老機構格局，充分發揮市場優勢，促進整體養老機構協調發展。

一、社會養老服務機構的界定

2016年通過的《慈善法》規定慈善組織可采取基金會、社會團體、社會服務機構等組織形式。其中“社會服務機構”是指按照《民辦非企業單位登記管理暫行條例》（以下簡稱《條例》）登記的“民辦非企業單位”，即企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織?！洞壬品ā分惺状螌崿F“民辦非企業單位”向“社會服務機構”的概念轉變，因此“民辦非企業養老機構”也應更名為“社會養老服務機構”。

二、河北省社會養老服務機構的發展困境及分析

（一）制度不健全

《條例》中規定民辦非企業單位不得從事營利性經營活動，不得設立分支機構，其資產來源必須合法，任何單位和個人不得侵占、私分或者挪用民辦非企業單位的資產。該界定使得社會養老服務機構的發展受到極大限制。首先，社會養老服務機構作為非營利性機構，其房產無法對銀行抵押貸款，導致貸款困難。其次，社會資本進入非營利性機構通常是一種投資抉擇，但養老機構的投資回收期長且回報率低， 且投資者在出資后需放棄財產所有權，容易使投資者望而止步。最后，不能設立分支機構的規定具有極大局限性，遏制了社會養老服務機構規模化發展，不利于品牌化和連鎖化產業形成。

（二）地區發展不均衡

河北省地區經濟發展差距較大導致養老服務業發展嚴重不均，城市與農村的發展差距尤為突出。2014年年末，城市養老服務機構共336家，工作人員6222人；農村養老服務機構共623家，工作人員7782人。受地價、租金等成本因素制約，大多數養老機構將地址設在農村，導致農村養老機構較為密集，但城鄉養老機構與工作人員的配比差異很大，城市配比約為1：18.5，而農村配比約為1：12.5。另外，資金不足也是農村養老機構發展的障礙，尤其農村社會養老服務機構因其公益性下降，為節約成本普遍采用減少基本設施和人員的方式，容易陷入惡性循環的發展道路。

（三）缺乏專業養老服務人員

由于社會養老服務機構受資金等問題制約，缺少標準化管理流程，欠缺處理意外事故和解決糾紛的能力，難以配備高素質專業人員，同時缺乏對現有工作人員的定期培訓和行業間的交流。而且目前河北省社會養老服務機構的工作人員以下崗、失業和退休的社會閑置再就業人群為主，其服務水平和專業素質無法滿足日益增長的養老需求。這部分工作人員受年齡、文化水平和經驗等因素限制，其工作效率和能力普遍落后于專業服務人員，導致社會養老服務機構長期存在服務模式單一，服務水平提升緩慢的問題。

（四）基本設施配備不足

河北省內12個市區55家養老機構，包括公辦和民辦養老機構在內，其中生活設施齊全的占18.9%，專業醫療設備齊全的占7.7%。目前這種只能維持基本生存需求的服務模式根本無法滿足老年人的精神和健康維護需求?；驹O施配備不足，尤其是醫療設施的缺乏給老年人的健康維護帶來極大隱患，同時容易造成供需錯位，導致部分社會養老服務機構床位空置率高。

三、河北省社會養老服務機構發展困境的對策

（一）合理界定社會養老服務機構的性質及資產歸屬

首先，合理界定社會養老服務機構的性質。融資對社會養老機構的發展極其重要，但《條例》決定了社會養老服務機構屬于社會資產，其盈利的不可分配性對社會養老服務機構的融資造成極大限制。解決融資問題可借鑒溫州市經驗，溫州市在《關于鼓勵社會力量興辦養老機構的若干意見》中指出要突破民辦養老投資融資體制障礙，鼓勵社會力量進入養老服務領域；《意見》出臺后，溫州泊岙老人公寓以土地產權為抵押獲得銀行貸款3000萬元，突破融資困境。通過解除不得盈利的制度門檻，落實優惠政策，引導和鼓勵社會力量參與養老事業，允許社會養老服務機構抵押房產和設立分支機構，解決社會養老服務機構融資困難問題。

其次，明確社會養老服務機構的資產歸屬。浙江省在資產劃分方面具有參考性。2014年浙江省《關于加快發展養老服務業的實施意見》中規定，民辦非營利性養老服務機構投入滿5年后可進行轉讓、繼承和贈與，其出資財產歸出資人所有，其中經營狀況較好的，可提取收支結余中一定比例獎勵舉辦人。明確政府和投資方的結余分成，允許投資方從盈余中取得一定比例的回報，能夠產生長期激勵作用吸引社會資本建設養老機構，同時減輕政府與投資方的壓力，促進資本合理配置，避免因所有權和結余分配不清導致的投資方權益難以保障的狀況。

（二）嚴格準入機制，強化過程監管，引入退出機制

首先，嚴格社會養老服務機構準入機制。澳大利亞養老機構建設由政府統一規劃，在法律上對養老機構及工作人員有嚴苛的準入機制，養老機構達到各項準入指標后才可通過審批，工作人員須擁有職業執照且提供無犯罪記錄證明后才可在養老機構工作。一方面，政府統一規劃建設能夠減少養老服務機構地區發展不均和惡性競爭。另一方面，可實現對低水平社會養老服務機構進入市場的有效控制，提高養老市場整體質量，滿足更高的養老服務需求，同時減少糾紛，實現社會養老服務機構的有序競爭。

其次，強化社會養老服務機構過程監管。目前我國約束社會養老服務機構的法律較少，忽視對社會養老服務機構的過程監管。2013年《養老機構管理辦法》中對養老機構的財務管理、評估、舉報和投訴等制度，僅以宏觀政策建議為主，缺乏實施的具體性和可行性。溫州市在《關于鼓勵社會力量興辦養老機構的若干意見》中提出建立“備案制”，即對現實存在卻無法達標的養老機構，根據實際情況適當降低準入門檻，使其獲得養老資質。借鑒溫州市發展經驗，可依據社會養老服務機構經營狀況及地區發展狀況制定過程監管機制的具體內容，明確權責劃分和監管政策，強化過程監管。

最后，引入社會養老服務機構退出機制。2013年《養老機構設立許可辦法》中只對撤銷和注銷養老機構的兩種情況進行界定，未詳細界定退出機制，而社會養老服務機構在退出養老市場時往往面臨如何妥善安置老人的問題。一方面，應建立切實可行的退出評估標準，根據社會養老服務機構盈虧狀況、基本設施、服務水平等指標評估該機構是否符合退出標準。另一方面，可參考北京市推行養老機構綜合責任保險的措施?！侗本┦忻裾株P于進一步做好養老機構綜合責任保險有關事項的通知》中規定：市財政對養老機構綜合責任險的標準保費給予80%的補貼，養老機構自付標準保費的20%。通過建立社會養老服務機構退出評估標準和推行養老機構綜合責任保險，增強社會養老服務機構在退出市場時的善后能力，降低經營風險，確保社會養老服務機構有序退出。

（三） 健全醫療衛生機構與養老機構合作機制

2016年《河北省推進醫療衛生與養老服務相結合實施意見》中明確支持養老機構開展醫療服務，各級部門對養老機構內設醫療機構的申請要優先予以審核審批。但實際上當前衛生部對社會養老服務機構的醫療資質審批相當嚴格，其處理標準等同正規醫院的基本標準，社會養老服務機構在取得醫療資質上存在困難。一方面，鼓勵社會養老服務機構不斷完善醫療服務的同時，可適當放寬對社會養老服務機構的醫療資質審批門檻，引導醫療機構為社會養老服務機構提供優先掛號和上門服務。另一方面，目前我國醫療保險主要針對住院間的醫療支出，護理費等均不在基本醫保報銷范圍內，缺少對老年人健康維護的保障。因此建立長期護理保險制度極其必要，鼓勵社會進行商業護理險種的開發，且依據保險標準給予有差別的補貼，實現降低保費的目的，維護老年人的長期健康。

（四）實行差別化的財政補貼政策

當前河北省社會養老服務機構良莠不齊，2015年河北省《關于對養老服務機構實行獎補的意見》中依據運營年限制定的獎勵標準難以發揮激勵作用。一方面應制定更合理的考核機制。根據社會養老服務機構經營狀況實行差別化的政策優惠措施，注重對農村發展水平較低地區的社會養老服務機構進行政策傾斜，將優惠政策落實到位。另一方面繼續加大補貼力度。從美英等國的養老機構非營利性收入情況來看，服務、銷售收入和政府補貼在非營利性收入中占據重要地位，分別占49%和41%，私人捐贈僅占10%。因此，依據社會公眾負擔能力和社會養老服務機構盈虧狀況，構建長期補貼機制，才能充分發揮政府補貼在社會養老服務機構中的激勵作用，維持社會養老服務機構的良性運轉。

（作者單位：河北工業大學人文與法律學院）

責任編輯：代建明