我國城鎮化正處在深度轉型階段

許經勇

我國的城鎮化能否按照以往的模式持續推進，是值得我們認真思考的。首先應當指出，對未來我國城鎮化速度，必須有更科學的判斷。筆者認為，從總體上說，我國城鎮化的速度不可能像以前那么快了。這除了因為我國國民經濟增速正處在從高增長向中高增長轉變的階段，不可能出現經濟增長速度放慢而城鎮化速度不減的非正常現象；還因為以往具備城鎮化快速推進所必須的人口集聚、土地集聚、產業集聚等有利條件，正在逐漸削弱，以往那種低成本的城鎮化正在轉變為高成本的城鎮化。我國城鎮化正處在從以往的速度型轉變為質量速度并進的階段。十八屆三中全會《決定》因此指出：要“完善城鎮化健康發展體制機制。”

就人口集聚因素分析。在過去的30多年，農村剩余勞動力近乎無限供給，出現一波又一波的“民工潮”；如今，勞動年齡（18—60歲）已出現負增長態勢，2015年農業勞動力向城鎮轉移的數量從以往平均1000多萬人減少到60多萬人。農村剩余勞動力能夠向城鎮轉移的，基本上都轉移了，剩下的大都是年齡偏大的中老年人。農民工數量增加緩慢、高齡化趨勢日趨凸現，已成為當今我國的現實問題。如果說，以往的人口流向都是單向的，即從農村流向城市，從中西部流向沿海，如今，這種人口流向正在發生深刻變化，即從單向流動轉變為多向流動。伴隨著東部沿海地區勞動密集型產業的內遷和經濟增長重心向中西部轉移，來自農村的轉移人口不再是單一流向沿海大中城市，中西部縣城、地級市、大城市開始成為流動人口的重要集聚地。伴隨著流動人口年齡的增大，大多數沒有條件在城鎮落戶的第一代農民工，開始出現“回流”。沿海一些地區因此出現“民工荒。”每年平均1300多萬人口涌入城鎮的時代很難再現。這種現象在加工貿易大省即廣東省顯得更為突出。正如十八屆三中全會《決定》所指出的，我國現階段城鎮化的重心應當是“推進以人為核心的城鎮化”。“推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。”

就土地集聚因素分析。農村土地轉化為城鎮建設用地的數量和成本，在一定程度上決定著城鎮化速度的快慢。土地不僅是城鎮化發展的重要載體，也是城鎮化資金的重要來源。在過去的30多年，之所以會出現土地城鎮化快于人口城鎮化，是因為土地城鎮化可以給地方政府帶來可觀的“土地價格剪刀差”，即低價征地、高價轉讓。“土地財政”占地方政府財政的比重高達50%左右。但是，監于城鎮建設用地日益緊張，十八屆三中全會《決定》明確提出：“從嚴合理供給城市建設用地，提高城市土地利用率。”不僅如此，十八屆三中全會《決定》還明確提出，“賦予農民更多財產權利”、“維護農民生產要素權益”、“推進城鄉要素平等交換”、“逐步建立城鄉統一建設用地市場”、“保障農民公平分享土地增值收益。”等等。所有這些，意味著土地開發成本迅速上升，這就必然影響我國城鎮化的速度。

就產業集聚因素分析。產業化、工業化是城鎮化的基礎。離開產業化、工業化，城鎮化就會面臨“無源之水，無本之木。”十八屆三中全會的《決定》明確提出：要促進城鎮化健康發展，就必須推動“產業和城鎮融合發展”。當前，我國經濟發展面臨的重要挑戰，就是不論傳統產業或者是新興產業，都不同程度地存在著產能過剩。這就給我國產業發展空間設置了障礙。與此同時，隨著我國邁入中等收入國家行列，以及勞動力、土地等生產要素供給趨緊，勞動力、土地等生產要素成本進入集中上升期，勞動密集型產業、特別是其低端制造環節加速向低收入國家轉移，再加上發達國家“再工業化”政策的牽引下，一些中高端制造業向發達國家回流，今后不可能出現外資企業大規模涌入中國的時代了。我國產業結構正處在深度調整期。

就農業轉移人口市民化的動力因素分析。農業轉移人口市民化的內在動力，在于城鄉戶籍含金量的差別。這種差別越懸殊，農業轉移人口市民化的動力越強烈。但是，隨著城鄉改革的深入與經濟社會的發展，以往長期實行的“重城輕鄉”的政策，正在發生逆向轉變。這不僅表現在城鄉居民收入差別的縮小（已從2009年的3.3：1縮小到2.7：1），還表現在城鎮基礎設施正在向農村延伸、城鎮基本公共服務正在向農村覆蓋。隨著城鎮化的推進，農民的財產權（包括承包地、宅基地、住房等）正在逐步被確認，農民的財產性收入將會有明顯的增加，使得農村戶籍的含金量越來越高。再加上近10幾年來，城鎮房價的飛速上漲，城鎮生活成本的急劇上升，城鎮戶籍對農民的吸引力，正在逐漸地被減弱。我國農業轉移人口市民化的動力和拉力不是越來越大，而是越來越小。

應當說就地城鎮化為主是異地城鎮化為主的城鎮化發展到一定階段，必然出現的一種經濟現象。

所謂就地城鎮化就是讓農民就地從事生產經營活動，發展一、二、三產業，逐漸把鄉村改造成為新型農村社區或城鎮，使之具備與城市居民相當的居住條件和生活條件，讓農民就地轉變為市民。就地城鎮化經歷了這么幾個演變過程：第一階段，農民以農業為主業，以非農業為副業；第二階段，農民以工副業為主業，以農業為副業；第三階段，部分農民已不再從事農業生產，把自己承包的土地流轉給農業大戶經營，專心從事鄉村二、三產業勞動；第四階段，鄉村非農產業逐漸向園區集中、人口向社區集中，出現了一、二、三產業融合發展的新社區或小城鎮。

就地城鎮化是指在農村村落的基礎上，通過一、二、三產業的深度融合，經濟社會較為發達，兼有城市文明與鄉村文明。這些地區的居民收入接近城市居民的收入，享有與城市居民相當的社會保障和公共服務，又具有鄉村特色的生活方式。即使是傳統的農業區也可以通過農業現代化，實現一、二、三產業的高度融合，使農業（廣義的農業）成為高附加值的產業，帶動該社區經濟社會的發展，再通過政府必要的公共產品和公共服務投入，實現農村就地城鎮化。應當把新型農村社區作為新的城鎮單元來建設。要把農村新型社區建設與產業發展相結合，大力發展特色農產品加工、休閑農業、旅游農業以及農產品電子商務等產業，促進三產深度融合，增強就業吸納能力。在一個縣域內可有意識選擇一批具有產業基礎、歷史文化傳承或特色資源的村落，規劃建設若干新型農村社區，既保持鄉土風情和田園風貌，又引進城鎮的基本元素，把新型農村社區作為新的城鎮單元來建設，按照城鎮標準建設社區基礎設施和公共服務設施，引導鄉村農業轉移人口就地城鎮化。

要解決農業剩余勞動力就地轉移，實現就地城鎮化，還必須實施擴大就業的的戰略決策，促進以創業帶動就業。這就存在著如何使更多的勞動者成為創業者的問題。城鄉差別之所以如此懸殊，固然有多方面原因，而城鄉教育資源占有不平等，勞動者素質和人力資本含量存在巨大的差異是主要因素，妨礙了農民的充分就業和自主創業。為了擴大農民就業，以及實現以創業帶動就業，就必須加強對農村教育資源的配置，以及加強對農村勞動力技能的培訓。根據各地農村用工需求，靈活地開展多層次、多渠道、多門類的技術教育與培訓，以滿足勞動力市場的多樣化需求。改革開放以來，我國就業規模的迅速擴大，在相當程度上是通過各種政策鼓勵，引導群眾自主創業和自謀職業實現的。目前全國大約有1.67億農民工外出務工，已有超千萬農民工在外學到了技術，積累了經驗，回到家鄉創辦工商企業，為農村創造更多的就地轉移勞動力的機會。

必須指出，在工業化中期和后期，一般的鄉村要形成與城市同等的競爭力，通過發展現代工業，以工業化帶動城鎮化，是很難的。在這種情況下，就地城鎮化就應轉向鄉村生活方式和生活水平的城市化，即按城鎮化的標準改造傳統鄉村，使城鄉差別縮小。即在挖掘農產品生產功能的同時，還要注重挖掘農業的生活、生態、文化功能，挖掘農業的生態價值、休閑價值和文化價值，不斷開拓農業現代化新領域、新內涵。供給側改革是通過結構性調整，包括調整出新的產業、新的產品，創造出新的需求，使潛在需求得到滿足。我國目前中高收入群體正在形成，中低端產品難以滿足他們的需要。而發展農村生態、旅游、休閑、養生等，正好適應中高收入群體個性化、差異化的消費需求，有很大的發展空間。我們必須確立新的發展理念。依托農村綠水青山、田園風光、鄉土文化等資源，發展旅游觀光、休閑度假、養生養老，使之成為繁榮農村、富裕農民的新興支柱產業。農民不僅可以賣產品，也可以賣風景、賣觀賞、賣綠色、賣生態、賣文化、賣鄉土人情、賣鄉村游等等。農村一二三產業融合是由于制度創新和技術進步，導致產業邊界模糊化和產業界限重構，形成新的產業業態。推進農村一二三產業深度融合，有利于拓展農業功能，讓農民分享三次產業融合所帶來的紅利，培育農民增收新模式。在這方面，以旅游為導向的特色城鎮化建設，便成為就地城鎮化的重要形式。從開發鄉村旅游業的角度，我國許多鄉鎮都具有很大的開發潛力。以文化遺產保護和旅游價值利用為基礎的旅游業，可以有效帶動酒店、餐飲、商貿、購物以及金融、文化等相關配套行業的發展。我們應當在保護傳統歷史文化景觀和特色風貌的基礎上，發展各具特色的風情小城鎮，帶動鄉村繁榮發展和推進就地城鎮化。我國廣西的麗江、浙江的烏鎮、山西平遙、江蘇周莊、湖南鳳凰等等，就是在這個基礎上發展起來的特色小城鎮。

就地城鎮化也就是農業剩余勞動力的就地轉移。與勞動力就地轉移相聯系的農村工業化，突破了傳統的農村搞農業、城市搞工業的二元經濟結構。如果說城市工業主要是依靠政府的投資發展起來的，那么，農村工業則是依靠農民自力更生發展起來的，且對農村產業結構與就業結構有很強的輻射性和帶動性。除此之外，農村工業是從農業母體中分化出來的，與農業有著天然的血緣關系，甚至是農業產業鏈的延伸。農村工業化的過程，就是農村經濟發展和繁榮的過程，也是農村小城鎮經濟發展的過程。根據經濟社會發展的自然規律，應當形成小城鎮—小城市—中等城市—大城市—特大城市的依序發展格局。只有依托小城鎮和小城市的發展，農村具有特色的非農產業才能發展起來，農村經濟才能全面繁榮，并且能夠為中等城市和大城市的發展提供厚實的基礎。把大城市和中等城市的發展，建立在小城鎮和小城市發展的基礎上，是符合城市發展的一般規律，有利于促進我國城鎮化的健康發展。

農村社區建設是社會主義新農村建設的重要內容，是推進新型城鎮化的重要配套工程。伴隨著新型城鎮化向縱深推進，農村社區建設必然要被提到重要議事日程。2006年以來的社會主義新農村建設，我國已有不少農村、尤其是經濟發達地區的農村，都加快了社區建設。新型的農村社區已經成為新農村建設的重要內容。例如江蘇、浙江、山東、河北等省都相繼開展向社區聚集的社區建設。江蘇、山東等省已有近一半的社區成為“村改居”的新型農村社區。正是在這種背景下，2015年6月，中央發布了《關于深入推進農村社區建設試點工作的指導意見》，指出：“實踐證明，農村社區建設是社會主義新農村建設的重要內容，是推進新型城鎮化的配套工程。”農村社區建設依靠全體居民，整合各類資源，強化社區的自治服務功能，促進農村社區經濟、政治、文化、社會、生態全面協調可持續發展，不斷提升農村居民生活質量和文化素質，努力構建新型鄉村治理體制機制。新型農村社區既不同于傳統的行政村，也有別于城市社區，它是由一個較大的行政村建設而成的，或由若干行政村組合起來，統一規劃、統一布局、統一建設而成的。首批建成的新型農村社區，一般都是位于人流、物流較為便捷、經濟文化較為發達的地區。新型農村社區建設不是簡單的村莊合并或人口集聚，而是營造一種新的生活共同體，讓農民過上類似城市人的生活，享受類似城市人的公共服務，實現就地城鎮化的目標。這是一種無形的城鎮化。農村社區建設的終極目標，是全方位消除城鄉間的本質差別，實現城鄉發展一體化。這種新型城鎮化可以做到不把農民遷入城鎮，而是把“城鎮”植入鄉村。我們可以稱之為無形城鎮化。推進新型城鎮化不僅要重視進城農民工的市民化，把農民工化為市民，也要著力推進農民生產生活方式的轉變，實現就地城鎮化（即無形城鎮化）。新型城鎮化的過程，并不完全是人口和產業向城鎮的空間轉移，還包括用城鎮生產生活方式來改變農村。與其相聯系，在推進新型農村社區建設過程中，重點解決農民的就地就近城鎮化問題。這樣做既可以降低城鎮化成本，又能符合農民的意愿，也不會造成日益嚴重的城市病。既不必進城，又能享受城市文明，就是農村社區建設的真諦。

（作者系廈門大學經濟學院教授、博士生導師、國家級有突出貢獻專家）

責任編輯：代建明