“多規合一”，在“爭論”中試水

蘆垚

越是爭得厲害，將來肯定越好用

在廣東，佛山市南海區與順德市、中山市、東莞市并稱為“四小虎”。

1993年，南海區啟動了農村土地股份合作制，嘗試通過成立股份合作社，將土地折價入股，村民則憑股權證定期分紅。南海區各村由此走上了只提供土地不參與企業經營的道路。

“當時每個村都在發展集體經濟，六個輪子（縣、鎮、管理區、經濟社、聯合體、戶）一起轉，村村點火，村村冒煙。”南海區國土局副局長薛佩華告訴《瞭望東方周刊》，這為南海區的農村工業化和城鎮化奠定了基礎。

但后來，這卻成為阻礙南海區進一步發展的障礙。

長期以來，自下而上的發展導致了嚴重的土地碎片化，難以發揮土地的最大效益。1988年，南海區建設用地比例為11%。到了2014年，這一比例為51%，其中，集體建設用地比重占建設用地總面積71%。這導致南海區地均GDP僅為每平方公里4.3億元，在珠三角地區僅為中等水平。

不僅如此，寄生于集體用地的“租賃經濟”還阻礙了城市建設與環境品質的提升。由于規劃矛盾導致生態空間管控不明確，生態用地不斷遭到蠶食，部分河涌水質較差，中心區人均公園綠地面積偏低。

“南海區就好比一個運動員，雖然強壯，但身體也有病患，而集體建設用地問題就是病中之病。因此必須節約集約利用土地，提高土地效率。”薛佩華說。

而2014年年底，隨著南海區成為國家“多規合一”的28個試點之一，這一旨在推動建立“統一銜接、功能互補、互相協調的規劃體系”的改革，正在一步步解決其用地難題。

規劃“打架”

南海區用地散、亂不僅有歷史因素，也有著復雜的體制性因素。

“一方面，是因為利益主體太多，導致了用地的碎片化。但從深層看，也是因為作為‘龍頭的規劃政出多門，各部門之間按照各自的行業標準和不同的要求進行管理及審批，缺乏緊密的溝通和協調，導致了土地難以得到集約有效的規劃。”薛佩華說。

數據顯示：在南海區，土地利用總體規劃和城市規劃之間的建設用地差異圖斑達12.2萬個，總面積166平方公里，占全區建設用地的30%；環保規劃、林班規劃以及交通、水利等部門的專項規劃與城市規劃、土地規劃的空間差異也十分明顯。

造成這些規劃差異的，是南海區60多種空間規劃。

南海區的問題并非孤例。事實上，在全國各地，這一困惑普遍存在。

“在全國范圍內，這一問題都很突出，這顯示出空間規劃亟需統籌。”廣州市城市規劃勘測設計研究院規劃設計一所副所長朱江說。

數據顯示：在國家層面，與空間有關的規劃研究有八十多種，如國家電網、電力、水利、交通、公路、道路、教育、旅游、文化、遺址保護等規劃。

不同規劃之間存在不同程度的“打架”現象，這直接影響到各地經濟社會的發展。

一個典型的例子是：由于各層級、各部門之間的規劃存在某種程度的不一致，前些年，在某個城市，曾經發生過城區下面被劃為大型采礦區，當時新建的機場因此面臨地下被掏空的風險。

標準不一與利益矛盾

隨著經濟社會的發展和土地資源的日益緊張，空間規劃的協調統一顯得日益迫切。

2013年12月，習近平總書記在中央城鎮化工作會議上提出“要建立統一的空間規劃體系、限定城市發展邊界、劃定城市生態紅線”，“按照促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的總體要求，形成生產、生活、生態空間的合理結構 ”，“在縣市通過探索經濟社會發展、城鄉、土地利用規劃的‘三規合一或‘多規合一，形成一個縣市一本規劃、一張藍圖，持之以恒加以落實”。

2014年年底，“多規合一”試點工作正式啟動。

根據國家發展改革委、國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部等部委聯合發出的關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知，全國28個試點地區，開始通過開展試點工作，探索經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護等規劃“多規合一”的具體思路。

然而，要把數十項規劃合而為一，并不容易。

多規合一的難題之一，是各個規劃標準不一。

“即便不同部門想達成一致的目標，但因為標準不同，執行起來就不一樣。”朱江告訴本刊記者。

比如，在對水庫的認定上，城鄉規劃和土地總體利用規劃就不同。土地總體利用規劃中，水庫是建設用地，但是在城鄉規劃中，水庫是非建設用地。

在28個試點地區中，國土部指導的試點地區榆林市是面積最大的一個。在當地推進試點工作的過程中，首先碰到的問題，就是標準不統一。

“標準的統一是應該先行的事情。標準一致了，其他才可以做到一致。”陜西榆林市發改委總工程師楊揚告訴《瞭望東方周刊》，“我們光是做標準轉換，就花了兩個月時間。”

林業規劃和土地規劃的矛盾，是榆林空間規劃的主要矛盾之一。

例如，在榆林林業局的統計中，全市共有3800畝林地，而在當地國土局的統計中，只有1800畝林地。林業局的統計數據依據的是林業部門的標準，而國土部門的統計則是依據國家標準。

“有些我們認為是耕地、草地的，林業部門認為是林地。”榆林市國土資源局總規劃師李東堂告訴《瞭望東方周刊》，“我們算了下，3800畝的統計數據基本上是把農田草地都算進去了。”

之所以存在土地利用類型之爭，不僅是因為統計標準因素。

此前，為了鼓勵植樹造林，國家對林地有相應的補貼，因此，各地的林地申報自然越來越多。

“國家有林業規劃的目標，但是，也有耕地保護的目標，落實在基層，就會造成宜林地和耕地保護之間的矛盾。”李東堂說。

榆林地處環境脆弱地區。長城橫穿榆林城而過，在長城以北，是毛烏素沙漠南緣風沙草灘區，面積約15813平方公里，占榆林市面積的36.7%；在長城以南，則是典型的黃土高原地貌，縱橫交錯的溝壑，極易流失水土。正是因此，宜林地在當地土地中占據相當大比重。

但是，被譽為“中國科威特”的榆林，也是典型的資源型城市。當地不僅有世界七大煤田之一的神府煤田，還有中國陸上探明的最大整裝氣田陜甘寧氣田。

建設用地就是生產力。煤炭開采、煤化工項目，都得用地。因此，有人認為“有些林地劃到城市規劃的區域，影響了榆林的發展”。

“對榆林人來講，資源開發重要還是生態保護重要？沒有資源開發哪有榆林今天的經濟發展？但是，沒有65年的治沙也沒有今天的榆林城。”榆林市委副書記高中印對《瞭望東方周刊》說，“‘多規合一的難度在哪兒？各個規劃都有法律依據，從自己的角度出發看都是對的，放在一起看就有差異沖突。”

爭論越充分，規劃越科學

要實現“多規合一”，不僅要把各個部門的標準統一到一張規劃圖上，還要在所有利益相關方之間進行協調、平衡，進而在一張規劃圖上統合各方主張。

在本刊記者走訪的數個國土部指導的試點地區中，整合“多規”技術銜接，統一各類數據基礎，協調“多規”差異之難，讓參與者印象深刻。

“為了繪就這一張規劃圖，我們要考慮生態保護的需求，要考慮工業園區的用地需求，要考慮地下礦產開采的需求，要考慮地上城市建設的需求，要考慮園區和油氣管線走廊的安全距離，甚至還要考慮作為文物大市的文物保護的需求。”高中印說。

“所以我們的第一個體會就是，必須形成強有力的協調機制。”高中印說。

為推進試點工作，榆林市成立了試點工作領導小組，從其組員構成可見對這項工作的重視：市委書記任組長、市長和市委副書記任副組長、常務副市長任辦公室主任，市人大、政協相關領導參與，市級各相關部門負責人、各縣（區）委書記為成員。

此外，領導小組辦公室下還專門設立了綜合協調、業務專責兩個工作組，值得注意的是，這兩個工作組分別設在市委改革辦和市發改委，而非國土、住建或環保部門，“正是因為這些部門不具備協調能力”。

作為專家組副組長，楊揚說，2015年的8個月時間里，他大概開了200次會，“有些會，吵架吵得都開不下去了。”

“協調矛盾不開會不行。為什么以前的規劃是軟性的？以前的規劃，各個部門都沒有意見，這導致規劃本身的科學性就不足。‘多規合一經過多次爭論以后，肯定是個科學協調的共識。越是爭得厲害，將來肯定越好用。”高中印說。

神木縣有兩個工業園區，在規劃中有一部分最終劃進了生態線內。“雖然從經濟上來說可能有損失，但大家到現場一看，反對者自己就覺得沒有道理了，因為那里是重要的水源涵養區。”李東堂說。

“規劃的變化，必然牽涉到一些市場主體的利益，各方都需要妥協。由于規劃變化，導致有些企業的利益受損，這是下一步要解決的問題。”高中印說。

而當一張規劃圖確定之后，矛盾將會被一勞永逸地解決。

“事實上，越到基層，越認同‘多規合一的重要性。尤其是企業，因為他們得到實惠了。否則，按照以前的規劃，可能出現發改委批了，國土局批了，花了幾年時間建設，最后卻因為涉及水源地保護而被否定掉，白白遭受損失。”楊揚說。

在南海區，會場同樣成為推進試點繞不過去的“戰場”。

在寸土寸金的珠三角腹地，土地牽涉到的利益更巨大。

“區政府層面召集了不下100次會，哪個部門也不可能協調這項工作。”薛佩華說。

佛山下轄7個鎮1個街道，所有鎮都位居全國百強鎮榜單的前50名，其中兩個鎮還是全國前十。

試點工作開始后的一項重要工作，就是要控制開發用地。具體流程是，把總的用地量劃給各鎮，再由各鎮分別協調，分別確定需要“保”哪些項目“棄”哪些項目。

“‘多規合一先把用地規模分配給鎮里，由鎮里面統籌。其中，開發哪里不開發哪里，如何平衡很重要。”南海區九江鎮國土所所長劉冠勛告訴《瞭望東方周刊》。

但是，在協調的過程中，發現要“保”的太多了，只能多次再統籌。最后，總共協調了4輪，區長為每個鎮開一天會，整整一周的會之后，才完全統籌好。

反向規劃定底線

“多規合一”的過程，并非相關利益方的自由博弈。

“關鍵是要科學妥協，有原則地妥協。”高中印對本刊記者表示。

如何妥協才算科學？

榆林的做法是“先瘦身后強身”。

“以前，工業園區的規劃，一劃就是近百平方公里。現在我們說，不怕要地，但是你得告訴我這塊地要干什么。沒那么多事做，占地面積自然而然就下來了。以前就是盲目求大，所以容易膨脹。而當園區面積及城市開發邊界被壓縮之后，耕地、水資源保護面積自然就大了。”高中印說。

這是規劃思路的變革。

“我們大的思路是，首先以反向規劃的理念，對國土空間開發進行科學評價，確定哪些適宜開發哪些不適宜。這個調子定好以后再繼續。”高中印表示。

國土開發適宜性分析后的結論是，榆林市適宜開發的土地面積占總面積的8.6%，而目前已開發的只有不到4%。

不僅是榆林，本刊走訪的幾個國土部指導的試點地區，在做好“多規”技術銜接、協調“多規”差異的同時，都開展了區域資源環境承載力評價，在此基礎上，這些地區基本完成了強化空間規劃底盤管控，統籌各類規劃要求，構建空間規劃指標體系的探索。

摸底基礎上的反向規劃理念，帶來的是規劃的引導作用強化。

榆林市國土局局長姚宏告訴《瞭望東方周刊》：“過去是規劃跟項目走。因為某塊地離城市近，方便，就把項目建設在那里。現在是項目跟著規劃走，要服從統一的空間規劃安排。”

朱江告訴本刊記者，“多規合一”主要解決兩個問題：一個是解決合什么的問題，另一個，就是劃定底線。“簡單講，‘多規合一就是在底線控制下的博弈。”

在中央城鎮化工作會議上，習近平總書記強調“有些農用地是不能動的、硬性的，在這個前提下再來考慮城鎮化規劃，要避開這些農業用地”，“切實保護耕地、園地、菜地等農業空間，劃定生態紅線”，“盡快把每個城市特別是特大城市開發邊界劃定”，這也成為南海區開展“多規合一”工作的坐標原點。

在試點過程中，南海區先劃定了永久基本農田保護、生態保護、城市開發邊界三條紅線，在底線控制的基礎上，再進行用途管控。

從這個角度看，在未來的空間規劃體系中，“管底線”的土地利用總體規劃意義重大。

有專家建議，應嚴守資源保護底線，充分發揮土地利用總體規劃的統籌管控作用，以第二次全國土地調查及連續變更的最新土地利用現狀為“底圖”。

不過，看似簡單的底線劃定也頗有講究。

“我們認為線越少越好，因為每一條線都意味著審批。而且，我們避免各種線重疊，否則就意味著很多部門管一塊地。如果那樣的話，就意味著審批一塊地要把好多部門走一遍。” 薛佩華說。