空間規(guī)劃：改革路線圖已經(jīng)清晰

蘆垚

首先要進(jìn)行市縣和省級(jí)試點(diǎn)的探索，在此基礎(chǔ)上，提出我們國(guó)家的空間規(guī)劃體系

規(guī)劃二字，中國(guó)公眾并不陌生。每五年制定一次的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，是指導(dǎo)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。

然而，對(duì)于空間規(guī)劃，絕大多數(shù)中國(guó)人卻并不熟悉。與人們熟知的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃相比，空間規(guī)劃的周期更長(zhǎng)，因而，規(guī)劃一旦敲定，其影響也更為長(zhǎng)遠(yuǎn)。

從這個(gè)角度看，“多規(guī)合一”這項(xiàng)改革，不僅影響重大，而且意義深遠(yuǎn)。

“多規(guī)合一”的改革路線圖是怎樣的？有哪些經(jīng)驗(yàn)可以借鑒？本刊專訪了北京大學(xué)城市環(huán)境學(xué)院教授林堅(jiān)。

著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)利益

《瞭望東方周刊》：中國(guó)的空間規(guī)劃體系是如何形成的？現(xiàn)狀如何？

林堅(jiān)：中國(guó)的國(guó)土規(guī)劃始于上世紀(jì)80年代以后。當(dāng)時(shí)，經(jīng)歷了一番國(guó)家建設(shè)的高潮后，各地的用地需求很大，國(guó)家管理土地的需要由此而生。

1986年，國(guó)家出臺(tái)了第一部土地管理法，組建了國(guó)家土地管理局。此后，土地總體利用規(guī)劃也應(yīng)運(yùn)而生。

城市規(guī)劃歷史更久，今年是新中國(guó)城市規(guī)劃60周年，中間有過(guò)停頓，改革開放以后又重新興起。

如此一來(lái)，我們國(guó)家目前在空間序列上就有了兩個(gè)大的規(guī)劃：一是土地利用總體規(guī)劃，二是城市規(guī)劃。

后來(lái)，各個(gè)部門又陸續(xù)地推出了自己的規(guī)劃。目前在國(guó)家層面，有研究發(fā)現(xiàn)，與空間有關(guān)的規(guī)劃有80多種，包括電網(wǎng)、電力、水利、交通、公路、道路、教育、旅游、文化、遺址保護(hù)等規(guī)劃。

《瞭望東方周刊》：空間規(guī)劃和五年一編的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃有什么不同特點(diǎn)？不同的空間規(guī)劃各自又有什么特點(diǎn)？

林堅(jiān)：除了空間規(guī)劃，現(xiàn)在，我國(guó)還有一個(gè)發(fā)展規(guī)劃序列，即國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。這個(gè)規(guī)劃起步比較早，五年編制一次，原來(lái)叫計(jì)劃，現(xiàn)在叫規(guī)劃。

與空間序列的規(guī)劃相比，發(fā)展規(guī)劃以短期的政策性規(guī)劃為主，其周期比較短，目標(biāo)性、政策性比較強(qiáng)，并依托多樣化的行業(yè)規(guī)劃或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃來(lái)支撐。

空間序列的規(guī)劃以土地總體利用規(guī)劃和城市規(guī)劃為代表，這兩個(gè)規(guī)劃的周期比較長(zhǎng)，比較考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。其中，城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃又有不同，城市規(guī)劃更多屬于地方事權(quán)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，城市總體規(guī)劃由各級(jí)人民政府編制，較好地體現(xiàn)地方政府的訴求。而土地利用總體規(guī)劃主要體現(xiàn)國(guó)家意志，《土地管理法》規(guī)定，國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度，國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃；具體操作按照中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級(jí)管理的原則，由各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)編制本級(jí)行政區(qū)的規(guī)劃，并形成自上而下的調(diào)控、監(jiān)管體系。

《瞭望東方周刊》：是否會(huì)存在規(guī)劃之間不協(xié)調(diào)的情況？

林堅(jiān)：是這樣的。

我們國(guó)家有個(gè)特點(diǎn)，作為中間一級(jí)的政府，其管理“既有條條也有塊塊”，也就是既接受垂直管理，也接受橫向管理，因此其規(guī)制非常多。

這實(shí)際上是一個(gè)土地發(fā)展權(quán)管理的問(wèn)題。土地發(fā)展權(quán)是一種權(quán)利，是開發(fā)利用某塊土地的權(quán)利，比如一塊土地能否建設(shè)、建什么、建多少等，但這種權(quán)利的獲得需要經(jīng)由行政權(quán)力的審批。國(guó)際上，一般通過(guò)政府實(shí)施土地用途管制的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，像美國(guó)的土地使用分區(qū)、韓國(guó)的建設(shè)開發(fā)許可、英國(guó)的規(guī)劃許可、瑞典的土地使用管制，等等。

現(xiàn)在，大家也逐漸意識(shí)到，國(guó)家的規(guī)劃的確存在過(guò)多過(guò)亂、不銜接不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。

中央發(fā)現(xiàn)了這個(gè)問(wèn)題，所以提出來(lái)，針對(duì)規(guī)劃打架的問(wèn)題，要求探索“多規(guī)合一”、“一張藍(lán)圖干到底”。這個(gè)問(wèn)題看得非常準(zhǔn)，目標(biāo)也非常明確。

“多規(guī)合一”被列為336項(xiàng)改革任務(wù)之一，因?yàn)槿狈Τ墒斓慕?jīng)驗(yàn)，所以先做試點(diǎn)。

改革兩步走

《瞭望東方周刊》：具體的改革方向和可能的路線圖是怎樣的？

林堅(jiān)：圍繞總書記的要求，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土部、住建部、環(huán)保部近兩年來(lái)進(jìn)行了一系列的研究，現(xiàn)在路線圖是清晰的。

2015年，中央印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》。從這一方案來(lái)看，未來(lái)我國(guó)空間規(guī)劃的體系和方向是明確的。具體來(lái)說(shuō)，未來(lái)我國(guó)空間規(guī)劃分為三級(jí)：國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市縣級(jí)。

按照有關(guān)部門的部署，先在市縣進(jìn)行試點(diǎn)，目前又在推行省級(jí)空間規(guī)劃的試點(diǎn)。

《瞭望東方周刊》：但是規(guī)劃不僅是規(guī)劃本身的問(wèn)題，還會(huì)涉及到規(guī)劃的法律地位和部門職能問(wèn)題。

林堅(jiān)：對(duì)，因此，改革的第二步，應(yīng)該就是按照依法治國(guó)的理念，推進(jìn)空間規(guī)劃立法。

目前，試點(diǎn)地區(qū)在部門協(xié)調(diào)銜接的基礎(chǔ)上編制了國(guó)土空間規(guī)劃，但由于缺少法律法規(guī)的有力支撐，“多規(guī)合一”形成的國(guó)土空間規(guī)劃不屬于任何法定規(guī)劃體系，試點(diǎn)地區(qū)普遍擔(dān)心“多規(guī)合一”規(guī)劃成果的約束力不足，成為“過(guò)渡性規(guī)劃”，這也使得“多規(guī)合一”成果的作用大打折扣。

因此，空間規(guī)劃立法顯得尤為迫切。相關(guān)部門需要適時(shí)推動(dòng)空間規(guī)劃專門立法和土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法等相關(guān)法律修改，形成一套全面、完整的規(guī)劃法律體系，構(gòu)建層次分明、功能清晰、銜接統(tǒng)一、運(yùn)作高效的空間規(guī)劃體系。相應(yīng)的，隨著空間規(guī)劃體系的建立，部門職能分工也會(huì)更加清晰明確。

中國(guó)規(guī)劃體系改革難度大

《瞭望東方周刊》：國(guó)外是否有經(jīng)驗(yàn)可供借鑒？

林堅(jiān)：各國(guó)情況差異很大。

比如，美國(guó)是以地方自治為主；歐洲相對(duì)來(lái)說(shuō)簡(jiǎn)單一些，而且中央政府的意志體現(xiàn)得也多一點(diǎn)，所以歐洲的規(guī)劃總體是單一體系，管理架構(gòu)也比較到位。

事實(shí)上，不少發(fā)達(dá)國(guó)家的規(guī)劃大多是文字性的，很少落到地塊，但是他們能把上一級(jí)的政策和規(guī)劃落實(shí)。

《瞭望東方周刊》：中國(guó)的國(guó)情和美國(guó)差異比較大，未必適合參考美國(guó)經(jīng)驗(yàn)吧？

林堅(jiān)：美國(guó)也有些經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，但因?yàn)樗麄兪堑胤阶灾危Y源消耗比較高，不適合我們。

中國(guó)可更多地借鑒歐洲、東亞這些人口比較密集的地區(qū)。事實(shí)上，我們的基本規(guī)劃理念有相當(dāng)一部分源于歐洲。

發(fā)達(dá)國(guó)家中，除了日本和我們一樣，規(guī)劃是并行體系布局，絕大多數(shù)國(guó)家的規(guī)劃都是一個(gè)序列的，不會(huì)像我們一樣有80多個(gè)規(guī)劃。

《瞭望東方周刊》：日本的規(guī)劃體系有和我們一樣的問(wèn)題嗎？

林堅(jiān)：日本雖然是并行體系，但是，他們的規(guī)劃相對(duì)還是成熟的。

中國(guó)各種規(guī)劃之間的不一致，跟行政體制的架構(gòu)關(guān)系很大。比如部門職能的交叉，不同部門的職能體現(xiàn)在規(guī)劃的載體上，編出來(lái)就不一樣，那地方主體怎么去實(shí)施？

此外，不同部門執(zhí)法監(jiān)督的效力也不一樣。比如，對(duì)于占用林地的管制，林業(yè)部門執(zhí)法比土地部門進(jìn)行耕地保護(hù)還要嚴(yán)格，而從國(guó)家的整體來(lái)看，耕地保護(hù)是最重要的底線之一。

中國(guó)的國(guó)情決定了，我們?cè)谝?guī)劃體系改革的難度比別的國(guó)家更高。在市縣層次，有些國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)我們可以借鑒。不過(guò)，總的來(lái)說(shuō)，我們不可能完全照搬國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，所以要進(jìn)行試點(diǎn)。

為下一個(gè)一百年服務(wù)

《瞭望東方周刊》：對(duì)于空間規(guī)劃，政府、市場(chǎng)、學(xué)者、公眾各應(yīng)扮演怎樣的角色？

林堅(jiān)：國(guó)土、空間資源的性質(zhì)決定了空間規(guī)劃不可能完全用市場(chǎng)配置資源。英國(guó)、德國(guó)這些西方發(fā)達(dá)國(guó)家都有空間規(guī)劃部門。

在我們國(guó)家，規(guī)劃應(yīng)該是政府主導(dǎo)、專家領(lǐng)銜、公眾參與，這三條是必須的。

《瞭望東方周刊》：規(guī)劃本身是專業(yè)性極強(qiáng)的事，如何理解其中的公眾參與？

林堅(jiān)：空間規(guī)劃與公眾生活息息相關(guān)，因此，空間規(guī)劃離不開公眾參與。目前，公眾參與我們做得還不夠。

政府要引導(dǎo)公眾，不僅僅是用法律條文來(lái)規(guī)范，還要通過(guò)規(guī)劃改變公眾的觀念，進(jìn)而對(duì)公眾未來(lái)的生活方式作出引導(dǎo)。

這是互相交流訴求、反復(fù)影響的過(guò)程。通過(guò)反復(fù)的交流，在滿足國(guó)家利益的前提下，多數(shù)人真實(shí)表達(dá)自己的訴求，最終達(dá)成一致。

《瞭望東方周刊》：在“多規(guī)合一”的過(guò)程中，要堅(jiān)持哪些原則？

林堅(jiān)：這要理清當(dāng)前我國(guó)“多規(guī)合一”和空間規(guī)劃改革的語(yǔ)境和目的。一是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，提高行政效能；二是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，建立健全國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度；三是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展。

具體到原則。首先是國(guó)家意志優(yōu)先，要堅(jiān)持國(guó)家的根本利益和國(guó)家安全，比如糧食安全問(wèn)題，這反映在規(guī)劃上就是要堅(jiān)持耕地保護(hù)；其次是維護(hù)整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，這體現(xiàn)在規(guī)劃上就是對(duì)用地總量和強(qiáng)度的控制；再次，要保護(hù)生態(tài)環(huán)境，善待自然資源，建立以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、用途管制為手段的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，推動(dòng)綠色發(fā)展。

目前的試點(diǎn)，一定要圍繞國(guó)家的根本利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、整體利益來(lái)進(jìn)行設(shè)計(jì)，借鑒國(guó)外的、歷史上的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為之后的空間規(guī)劃體系和職能調(diào)整奠定扎實(shí)的基礎(chǔ)。而這張最終的藍(lán)圖，是要為中國(guó)的下一個(gè)一百年服務(wù)的，所以非常重要。

《瞭望東方周刊》：在目前的規(guī)劃體系中，哪些規(guī)劃更適合作為統(tǒng)籌這些原則的“底盤”？

林堅(jiān)：從直接體現(xiàn)國(guó)家意志角度來(lái)看，土地利用總體規(guī)劃比較合適。從優(yōu)化空間治理體系、做到可落地管理來(lái)看，關(guān)鍵還是探索土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的“兩圖合一”。

土規(guī)作為控制型規(guī)劃，有強(qiáng)覆蓋、綜合性、多尺度、約束性、統(tǒng)一的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等優(yōu)點(diǎn)，這些都是無(wú)可替代的。城規(guī)具有歷史長(zhǎng)、涉及內(nèi)容豐富、有學(xué)科支撐等特色。兩規(guī)在空間管理上，都形成較為成熟的體系和經(jīng)驗(yàn)，可以落地實(shí)施，彼此相互融合，可以更好地促進(jìn)我國(guó)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度的建立健全。當(dāng)然，在空間規(guī)劃體系建立和空間規(guī)劃編制中，如何反映國(guó)家實(shí)施主體功能區(qū)制度的理念和要求，也是一個(gè)亟待探索的議題。

從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，國(guó)土空間規(guī)劃已經(jīng)成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家國(guó)土空間管制的通行做法和基本工具。與一般性資源相比，土地資源有高外部性、不可逆性、異質(zhì)性和用途專用性等特征，管好、用好、保護(hù)好土地，符合政府“管底線”的定位。