服務型政府建設下政府職能的轉變研究

周宇穎

摘 要：服務型政府于2004年由溫家寶總理在中央黨校的主體研究班結業式上正式提出。從此我國開始了對服務型政府的建設。本文著重研究在服務型政府建設的背景下，我國政府職能的轉變現狀和不足之處，并提出相應的改進建議。

關鍵詞：服務型政府 政府職能 轉變

一、理論基礎

科恩認為，民主是一種社會管理體制，在該體制中，社會成員大體上能直接或間接的參與或可以參與影響全體成員的決策。該說法彰顯了服務型政府的本質，即民主。我國學者對于服務型政府以及相應的政府職能轉變也有所研究。

（一）服務型政府的定義

施雪華①（2010）認為，服務型政府的定義在于政府的職能體系發生了結構性的變化，組織結構進行了全局性的改組，價值導向進行了根本性的調整。劉熙瑞②（2004）、段龍飛（2004）在文中提到，服務型政府是指一種在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來，以為公民服務為宗旨，實現著服務職能并承擔著服務責任的政府。

由此可見，服務型政府是一種體制的大變革，是我國發揚民主，抑制官本位舊思想的一種變化。在服務型政府發展的背景下，政府職能也會進行相應的調整。

（二）服務型政府的內涵

彭向剛③（2004）、王郅強（2004）在文中認為，服務型政府的內涵在于：服務范圍不再是無所不包，服務手段不再是單一管制，服務主體不再是唯一的政府，服務重心不再是權力本位，服務評估不再是層級考核，服務文化不再是管制文化。唐鐵漢④（2004）在文中強調，服務型政府的內涵是，建立完善的公共服務機制，是提高政府公信力和工作效率，使得社會良性發展的一種手段。重點在于政府更加強調公共服務職能的指導思想和基本原則，要求政府加大對公共服務的投入，另外，需要政府在職能方面做出相應的調整。

由學者的理論可以得出，服務型政府的內涵在于為公共服務，而要實現這一目標的重要手段之一，在于對自身職能和運作方式進行調整。

1.政府職能的變化

在發展服務型政府的基礎上，我國一個顯著的變化是政府職能進行了相應的調整。無論是權力清單、責任清單的實施還是政府信息公開，抑或是大部制改革，均為適應服務型政府而做出的改變。

宋宇文⑤（2016）、劉洪旺（2016）認為，政府職能轉變是國家治理現代化的一種重要手段。他們認為十八屆三中全會中關于“加快轉變政府職能”，提出 “凡是能由市場形成價格的都交給市場”等指導方針是推進職能轉變的重要支持。政府職能轉變本質上是政府規模最優的找尋過程，是政府與市場、社會關系的重塑過程，也是經濟和社會自治能力的培育過程。竺乾威⑥（2015）認為，政府職能的調整是進一步推進市場經濟良性發展的重要手段，也是建立有限政府、責任政府、法治政府和透明政府的重要途徑。

由此可見政府職能的調整對于進一步推進民主建設，推進服務型政府的發展有重要意義。

二、服務型政府背景下政府職能的轉變

隨著我國市場經濟的發展，市場比以往更加要求發揮自身作用。隨著公民意識增強，公眾也更加要求參與到政策制定和政府監督當中來。在此背景下，服務型政府應運而生，成為體制改革的一大重點。在此背景下，我國政府職能也進行了相應的調整。

1.政治職能

目前我國在政治職能方面的改革主要包括：

（1）去行政化改革。去行政化，簡單來說就是淡化行業、職業或某項工作的行政色彩，盡可能地突破行政的束縛，突出行業、職業的主導地位。去行政化的核心在于逐漸脫離“官本位”、“權本位”的思想，明確為人民服務的思想。目前我國逐漸在政府部門實行去行政化的思想宣傳，“民本位”的思想日益深入人心。

（2）明確職能邊界。十八屆三中全會后，我國大力實施權力清單制度，目的在于明確權力范圍，清權厘權，進一步完善職能邊界，做到“法無授權不可為”。明確職能邊界的作用不但在于政府要適當放權，同時還在于提高政府信息透明度，讓權力被關在籠子中運行，進而減少貪污腐敗現象，從而提高行政效率，真正做到為公眾服務，建立服務型政府。

2.經濟職能

隨著社會發展，市場經濟在我國逐漸占據重要地位，市場經濟要求更多的自由，要求發揮市場本身的優勢對資源進行合理分配，要求企業有較多自由安排自身的發展。在此背景下，我國適時的進行了經濟職能的調整。

在經濟職能方面，政府部門清理自身權限，將部分權力下放市場，積極發揮市場自身作用。傳統的政府職能中對于市場保持著相當高的干預，權力的深度滲透不但導致市場無法進行資源配置，而且還導致了權力尋租嚴重，政府公信力下降，貪污腐化成風。目前我國政府逐漸退居引導市場的地位，由市場實現資源配置，由公眾監管市場。經濟職能調整為市場的掌舵者，引導市場經濟發展，維護市場秩序，彌補市場失靈，發揮市場作用的地位。這些對我國市場經濟良性發展，建立服務型政府有重要意義。

3 社會職能

在建立服務型政府的背景下，我國政府社會職能也進行了相應的改變。在新背景下，政府加強了與企業和非政府組織的合作，充分引導企業和非政府組織發揮作用，并將部分公共服務交由非政府組織執行。我國政府的社會職能以健全社會自治制度，維護社會公平和穩定為重點。服務型政府強調公民的參與度，因此，我國大力鼓勵和引導民眾參與到政策制定和政府監督中來。除此之外，我國政府進一步健全和完善法律法規以及各項政策，關注民生，解決民生問題，建立服務于大眾的社會服務體系。市長信箱，聽證會等均為鼓勵公民參與政策制定和政府監督的措施。

三、政府職能轉變的不足之處

自政府職能轉變以來，我國政府已取得了一定成績，在積極建立權力清單和責任清單，提高工作效率，加強與企業、非政府組織的合作，加強市場自身調節能力等方面都取得了一定成就。不過，就目前而言，政府職能轉移仍有不完善之處。

（一）權責邊界仍不明朗。雖然“法無禁止皆可為，法無授權不可為”的思想日益深入人心，我國也于2004年起逐步建立并落實了權力清單制度，以此作為各部門清權厘權的重要要求，但是仍存在各部門避重就輕，對于有益權力把持不放，無益責任任意推脫的現象存在。就教育廳而言，不同省、自治區、直轄市所公布的權力清單內容均有不同之處，權力清單所依據的法律法規也不盡相同。目前，政府部門公務人員仍保留官本位和權本位的思想，存在工作拖沓推脫，態度惡劣，手續繁瑣，工作效率較低的現象。由此可見，我國在進行政府職能轉變，提升工作效率，切實建立一個完善的服務型政府方面仍有較大的上升空間。

（二）對于市場經濟的深度干預導致尋租空間擴大。傳統的政府職能中，政府對于權力和市場的把控處于嚴謹狀態，權力運行的不透明和Udine權力缺乏制約只是官商勾結，以權謀私和貪污腐敗的現象難以得到遏制。權力清單制度建立的導火索“李友燦事件”即為權力尋租的一個顯著體現。目前，我國政府進行政府職能轉變，逐漸放寬對市場的把控，努力還原市場自身的調節作用和資源配置能力，但是，政府對于GDP的長期追求和對于法制的重視缺失導致我國在約束權力，減少權錢交易，控制尋租空間方面仍有較長的路。

（三）社會服務體系不夠完善。隨著市場經濟的發展，社會公平和民生問題越來越成為關注的重點。就目前而言，我國政府仍有不足之處。政府權力滲透在市場的方方面面，由于貪污腐敗等問題，政府公信力亟需提升。除此之外，就業、養老、住房、食品安全、藥物安全、環境保護等問題也成為迫在眉睫的問題。目前，我國政府加強與企業和非政府組織的合作，積極調動它們的力量參與到社會管理中，并且構建起社會服務體系和社會保障體系，不過從實際情況來看，仍需進一步完善。我國建立社會自治制度，鼓勵公眾參與到社會生活甚至政治生活當中去，并為此由各地區各部門出臺了一系列鼓勵措施。可以說這些改變均推動社會向利好方向發展，不過從現狀來看，仍需要革除根深蒂固的官本位思想，進一步貫徹落實服務型政府的思想，將有利措施真正落實下去。除此之外，為適應我國市場經濟和政治生活的發展，我國不斷完善法制體系，不過就目前而言，法制體系仍需健全，以保障我國政治、經濟、社會等各方面的發展。

四、政府職能轉變的建議

目前，我國政府職能在轉變過程中面臨著經濟職能弱化不足，政治職能轉變不夠，社會職能轉變不完善的情況。就目前而言，政府對于社會的把控正在經歷從重經濟到重保障，從重權力到重責任，從重審批到重監管，從重管理到重服務，從重領導到重協商的過程中。因此，本文針對上文所提的不足之處提出了相應的改進建議。

（一）繼續完善權力清單和責任清單。權力清單制度作為約束政府權力，清權厘權，遏制貪污腐敗，保持市場和社會良性發展，提高工作效率和政府公信力有著重要意義。繼續落實和完善權力清單和責任清單，有利于政府職能中政治職能的轉變。完善權力清單制度就是要嚴格依據法律制定清單內容，自上而下把控，自下而上制定相結合。在大方向、大內容一致的前提下允許各省市、自治區、直轄市因地制宜的制定清單。要切實做到清權厘權，明確每項權力的邊界，做到不越位，不缺位，每項責任均有部門負責，沒有責任無人負責。另外，要繼續向政府部門宣傳民本位的思想，破除官本位，權本位的想法，在各個政府部門的每一名公務人員中樹立為人民服務的思想。建立公眾參評的考評機制，由公眾為政府部門及其工作人員打分，以此改善服務態度和工作態度，提高工作效率。進而實現以透明政府服務公眾的政府職能的轉變。

（二）進一步改革政府經濟職能，在不違背原則的情況下大膽放權于市場，積極調動市場、企業的活力，實現資源配置。政府應當在不違背原則的情況下減少對市場的深度干預，從而提高工作效率，減少權力尋租空間。在新經濟常態下，政府應當梳理權力，改變以往市場領導者的角色，更多轉變為市場監管者和服務者的角色，為市場和企業提供服務，把握全局，對社會不公平以及資源配置不均等方面加以彌補、平衡和監管。在政府本身運作方面，政府可以將部分職能通過項目外包的形式由社會組織和企業來承擔。不但可以提高工作效率，也可以進一步激發市場活力，減少資源浪費。實現以高效政府服務于市場經濟的政府職能的轉變。

（三）完善法律法規，健全法制，建立責任政府，加大宣傳力度，建立平臺，引導民眾參與到政策的制定當中來。我國政府要繼續完善法律法規以保證社會、經濟的良性運轉，同時要繼續發揮企業、自治組織和非政府組織的作用，加大合作力度，進一步完善各類社會服務體系和社會保障體系，始終把公眾利益放在第一位，建立問責機制，接受公眾監督，提升公眾的主體意識和參與熱情，從而實現以責任政府服務于民眾的政府職能的轉變。

可以說，我國政府公共服務職能不斷得到改善，各級政府公共服務質量有了顯著提高。但是，與人民群眾日益增長的社會公共需求相比，我國政府的公共服務職能還較為薄弱，政府公共服務職能不到位的問題仍然很突出，亟待進一步強化。建立服務型政府，強化為人民服務的意識是我國深化行政管理體制改革的目標。在這過程中，政府職能的積極調整和轉變，有利于這一目標的實現。我國政府職能轉變仍有一定的提升空間。

注釋

① 施雪華.“服務型政府”的基本涵義、理論基礎和建構條件[J].社會科學，2010（2）.

② 劉熙瑞，段龍飛.服務型政府：本質及其理論基礎[J].國家行政學院學報，2004（5）.

③ 彭向剛，王郅強.服務型政府：當代中國政府改革的目標模式[J].吉林大學社會科學學報，2004（4）.

④ 唐鐵漢.強化政府公共服務職能努力建設公共服務型政府.中國行政管理，2004（7）

⑤ 宋宇文，劉洪旺.國家治理現代化進程中政府職能轉移的本質、方式與路徑.學術研究，2016（2）.

⑥ 竺乾威.經濟新常態下的政府行為調整[J].中國行政管理，2015（3）.

⑦ 南帆.文學、現代性與日常生活[J].當代作家評論，2012（9）.

⑧ Edgar Allen Poe， Poems and Poetics， ed. by Richard Wilbur，The Library of America.2003：23.

參考文獻

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[2] 劉熙瑞，段龍飛.服務型政府：本質及其理論基礎[J].國家行政學院學報，2004（5）.

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[5] 宋宇文，劉洪旺.國家治理現代化進程中政府職能轉移的本質、方式與路徑[J].學術研究，2016（2）.

[6] 竺乾威.經濟新常態下的政府行為調整[J].中國行政管理，2015（3）.