淺談審計職業化的外部環境

李志榮

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和《國務院關于加強審計工作的意見》都明確提出要“推進審計職業化建設”，這在中國審計發展史上是第一次。審計職業化的理論研究緊跟其上，甚至上升到了“是當代中國審計制度改革的重要內容，是未來審計隊伍建設的發展方向，是全面推進依法治國對現代審計體制的必然要求”的高度。一時間，“審計職業化”似乎近在咫尺、觸手可及。但冷靜地想一想，審計職業化建設其實沒那么簡單，如同審計文化建設一樣，這是一個漫長的過程，且在這個漫長過程中，必須隨同建設或改善的是審計職業化的外部環境。

一、審計職業化的管理環境

審計職業化的管理環境，是指審計機關或審計人員履行審計監督管理職責，所必須的諸如黨政領導認同、法律法規充分授權和不同執法主體之間的關系協同，這是審計職業化的制度保證。

一是黨政領導的認同。現有審計管理體制下，審計項目計劃須經黨委、政府和組織部門安排或審批，審計處理處罰和審計結果公告要充分尊重黨政領導的意見，有時審計過程能否深入、審計覆蓋面能否擴大也須黨政領導首肯。不可否認，各級黨政領導對審計職業的重視和支持，多數時候比法律制度授權保障更管用，只有黨政領導重視，審計成果或業績才能得到認同，才會有更多的“批示”或“批轉”，問題整改也才更有成效。然而在現有管理環境中，由于憲法沒有修改，即便實行了省以下審計機關的垂直管理，也不代表審計的職業化建設就水到渠成了。省以下垂管，但審計“一把手”任命可以委托當地市委組織部門定奪，這就為審計垂管留下無限遐想的空間。審計職業化的管理環境能否得到改善或說審計獨立性能否得到強化，是須持續考慮的問題。

二是法律法規的授權。這么多年來，無預算支出或超預算支出，擠占挪用涉農涉災專項資金等問題屢審屢犯，足以說明審計履責的權限非常有限。審計能做什么不能做什么，該說什么不該說什么話，本來都應該是法律賦予并保障的，但事實不是。就如屢審屢犯問題，審計只有建議整改權，被審計單位整不整改，審計說了不算，“整改”早成了審計成果難以提升的軟肋。同時對單位財務收支進行正常監督，作為“正業”的審計與作為“副業”的紀委監察、檢察等部門相比，其力度和深度是完全不同的。要碰上黨委辦、政府辦、紀委辦、公檢法、財政等“硬茬”，審計處理處罰更是“廢了武功”。審計的地位與作用很大程度建立在審計處理處罰上，審計處理處罰如無充分授權，審計就會在經濟社會運行中難有立足之地，審計職業化也就只能紙上談兵。

三是執法環境的改善。眾多監管部門“職能交叉”、“群雄割據”是當前審計執法環境的顯著特征，且在這種環境里，審計監督管理的份額越來越少。金融審計除農村信用社偶爾會由省政府授權外，均與省、市、縣審計無關；份額有限的財政財務收支審計，物價、紀委監察、檢察等部門從各自的職責目標和部門利益出發，只要挨得上半點職責邊緣，就會定期或不定期的介入監督，與審計爭搶一杯羹；企業審計，首先是中央企業被審計署拿走了，其次是地方國有企業沒有政策支持早已關停并轉，有政策支持的，又有國資委和政府部門多方管理，審計很難插得上手；資源環保審計，目前審計一方面缺乏專業人才，知識技能跟不上，另一方面審計執法依據不足，審計監管非常膚淺。不同職能部門的權力分配格局已經固化，要想改變現狀使各職能部門各司其職非常困難。執法執紀部門瓜分了為數不多的管理份額，審計綜合監督就可能空有其名，審計全覆蓋就可能會出現管理盲區，審計職業化也就會有瑕疵。

管理環境的改善會加快審計職業化建設的進程，如審計知識技能的提升，團隊精神的磨合等。但光有這些還不夠，還須審計服務環境的同步建設和改善。

二、審計職業化的服務環境

審計職業在眾多職業中率先開展職業化建設，目的是想審計職業化后可以更好地提供服務。服務與被服務形成了一種關系。接受服務的至少要為審計服務提供可行的標準，同時樂意接受服務。

一是審計服務的標準。審計服務標準科學、完善與否，影響和制約審計職業化成效。職業化的審計服務是否符合質量要求，是否達到服務的目的，最終要得到黨政領導的認同，得到社會公眾的認可，這是審計服務的標準。但審計服務的標準并不是由審計自己制定的，而是由接受服務的被審計單位或其所在行業主管部門制定的，比如某專項資金的籌集、使用、管理辦法和財政投資項目績效評審管理辦法等，制定辦法的是財政和項目資金相應主管部門。審計就是對照這些辦法與審計對象實際執行結果，來評價或鑒定審計對象，有時也會對辦法本身提出意見或建議。制定辦法的部門根據審計意見或建議來修改和完善這些辦法。可以肯定的是，制定或修改審計服務標準的主管部門總是從自身的利益出發，因而不管怎么完善也都有其漏洞，這些漏洞可能是因管理環境變化和發展而客觀存在的，也有可能是主觀故意保留的。

二是接受服務的態度。審計對象接受服務的態度，直接影響審計職業化建設能否深入。現實環境中，那些制定行業標準的如財政、發改委、國資委、土地、環保、教育等職能部門是非常強勢的，其實際職權比審計大得多。他們一方面制定審計服務標準，另一方面又接受審計的服務。如果這些強勢部門接受審計服務的意愿并不強烈，甚至表面上虛心接受，暗地里卻做手腳對付審計，就會使得審計進退兩難，顧此失彼。再如果這些部門沒有職業化或職業化程度不高，審計服務的技能和效果就會大打折扣，久而久之，審計職業人甚至沒有了提升技能、創新服務的信心。比如計算機審計，審計硬件有了，軟件有了，審計技術方法等能力也有了，但被審計單位沒有建立數據庫，或不提供聯網電子數據，你的計算機審計技能就無用武之地；還有屢禁不止的建筑企業資質掛靠問題，施工企業沒有財務賬證表資料，甚至連流水賬都沒有（我們知道他有，他就是故意不提供。審計沒有法律法規授權處理處罰資質掛靠問題，移送處理的效果又取決于建筑行政主管部門。），審計走不下去了，想了解此項工程建設耗用的材料，以分析判斷工程質量和隱藏的腐敗問題沒了可能。就這一點，建筑行政主管部門要不要職業化？其職業化的具體特征或職業化程度應該怎樣？

知識、技能、道德、素養等是每個部門、每個職業都必須具備的，并不唯獨審計。在諸多職業中率先開展審計職業化建設，能否達到職業化的預期目標，還取決于審計職業化的社會環境。

三、審計職業化的社會環境

審計率先職業化，意味著社會公眾對審計的期望更高、要求更嚴，審計職業壓力也就更大。作為經濟社會里眾多職業之一種的審計，常常面臨審計職業規范化與職業道德和個人情緒的矛盾沖突。這種矛盾沖突需要社會環境的不斷改善來化解。

長期以來，社會公眾一提到包括審計在內的公務人員，第一印象就是高收入、高地位、高穩定的“三高”好職業，只有業內的人才知道，其實不然。同是公務人員，不同的職業和同一職業不同的崗位、不同的職務，“三高”的內涵差距很大。就說審計職業，相比較有的職業來說，審計人經常出差，大項目審計時還經常“白加黑”、“五加二”，家庭照顧不了，離婚率居高不下。審計職業化后能不能保證審計人面臨壓力和困苦而毫無怨言，且從不考慮跳槽別的更輕松、待遇更好的職業。審計首先是一個職業，是審計人賴以生存和生活的手段，其社會屬性非常明顯。審計職業基本的要求解決不了，職業化只能是空談理想和抱負。只有審計生存環境得到改善并略優于其他職業，才可以留得住審計人，才能使審計人克服困難，努力參與和配合審計職業化建設。

與此同時，審計職業還應給審計人帶來足夠的發展空間。如果只有嚴格的職業化要求，卻缺少發展空間，工作幾十年，完全看不到自己的前途，即使不跳槽，也會做一天和尚撞一天鐘。事實上，不同職業如審計與上述強勢部門相比，同一職業不同的崗位如審計內部的辦公室、財金處、投資處與其他處室相比，個人發展空間是大不相同的。不是因為他們能力有多強，貢獻有多大，實在是因為他們擁有的社會資源更多，他們的職業崗位更受領導重視和關注。生存與發展的環境不同，可能使一部分人穩定上進或重為人處世而輕做實事，也可能使另一部分人感覺“晉升無望”而心灰意冷。職業化的意愿各不相同，職業化進程和質量必受影響。

此外，社會公眾對審計職業的歡迎度也影響著審計職業化。隨著反腐進程的深入，社會公眾對審計的要求更多是希望多披露問題，越嚴重越好。須知這樣的重擔，審計難以負荷。但負荷不了也得負荷，這是一把雙刃劍，社會公眾對審計的興趣越濃，對審計成果的要求越高，對審計結果的公開透明越強烈，審計職業化建設才更有動力，才更能得到來自各方的監督和支持。只是期望社會公眾的這種歡迎是積極的、正面的，是出于審計治理國家經濟的真正目的而來的。