事業單位工程建設項目內部控制問題淺析

趙亞平

一、引言

事業單位未進行全面體制改革前，由于其承擔著公共管理職能，提供公共服務，部分事業單位仍存在有較多工程建設項目。為規范政府投資項目，使財政資金創造更好的經濟效益和社會效益，避免審計風險，事業單位應當加強工程建設項目管理，建立健全工程建設項目的內部控制管理制度。積極參與單位內部控制體系建設，以合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整、有效防范舞弊和預防腐敗、提高公共服務的效率和效果，實現對單位經濟活動風險的防范和管控。

二、事業單位工程建設項目內部控制概述

事業單位工程建設項目是指在一定的建設時間內，在規定的資金總額條件下，需達到預期規模和預定質量水平的，單位自行或委托其他單位所進行的建造、安裝、修繕工程。如筆者單位所進行的橋梁維護、隧道管養、高架橋快速路養護等，這些項目建設周期長、投資金額大、質量要求高，且具有一定的風險性等特點。

事業單位應合理設置崗位，明確內部相關部門和崗位的職責權限，確保項目可行性研究與項目決策、概預算編制與審核、項目實施與價款支付、竣工決算與竣工審計等不相容崗位相互分離。規范建設項目立項、招標、造價、建設、驗收等環節的工作流程，通過一系列內部控制的方法來加強建設項目管理，具體包括：不相容崗位相互分離、內部授權審批控制、歸口管理、預算控制、財產保護控制、會計控制、單據控制、信息內部公開。

三、工程建設項目管理中的主要風險

事業單位應當建立和完善工程建設項目的各項管理制度，全面梳理各個環節可能存在的風險點，包括是否按照概算投資；是否嚴格履行審核審批程序；是否建立有效的招投標控制機制；是否存在截留、擠占、挪用、套取建設項目資金的情形；是否按照規定保存建設項目相關檔案并及時辦理移交手續。

1.立項缺乏可行性研究或可行性研究流于形式走過場、決策不當、審批不嚴、盲目上馬，可能導致建設項目難以實現預期目標甚至導致項目失敗。多少年來，那些領導想上，拍腦袋上的建設項目，又有多少是真正產生了實際效益，造福于民的工程，有些項目甚至沒上馬幾年，就因為不符合國家產業政策和法規，而勒令停止的，造成了財政資金的巨大經濟損失。

2.在建設項目招投標過程中，建設單位拆分項目、規避招投標、虛假招標，迫使勘察、設計、監理、施工單位以低于成本的價格競標或熟人企業串通、暗箱操作的現象時有發生，可能導致中標人實質上難以承擔工程項目、中標價格失實及相關人員涉案等風險。

3.項目變更審核不嚴格、概預算脫離實際，技術方案未能有效落實，工程變更頻繁。對工程建設項目有變更的，未能對工程量變動部分和監理單位一起進行及時可靠的現場技術簽證和重新申報審批程序等，可能引發資金鏈斷裂致工期延誤、無法結算送審等風險。

4.工程建設項目價款結算管理不嚴格，價款結算不及時，使用管理混亂，隨意甚至超標開支項目管理費，缺乏有效的內部審計監督，由此可能導致費用超支、工期延誤或中斷，帶來資金損失等風險。

5.建設單位竣工驗收不規范，相關驗收部門人員若未能及時發現質量問題，嚴格把關，可能導致建設工程交付使用后存在重大質量和安全隱患，損害社會公共利益；比如未經竣工財務決算審計，可能導致竣工決算失真等風險。

四、工程建設項目的關鍵控制措施

行政事業單位內部控制是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。

（一）立項、設計與概預算控制

事業單位應當建立與健全項目相關的審核機制。組織規劃、工程、技術、財會、法律等部門的專家，或委托具有相應資質的中介機構對項目建議書和可行性研究報告進行深入分析、論證和評審，出具評審意見，作為項目決策的重要依據。重大建設項目應當經單位領導班子集體研究決定，嚴禁任何個人單獨決策或者擅自改變集體決策意見。決策過程及各方面意見應當形成書面文件，與相關資料一同妥善歸檔保管。

（二）招標控制

工程招標一般包括招標、投標、開標、評標和定標五個主要環節。事業單位應當依據國家有關規定組織建設項目招標工作，并接受有關部門的監督。一般應當采用公開招標的方式，擇優選擇具有相應資質的承包單位和監理單位。采取簽訂保密協議、限制接觸等必要措施，確保標底編制、評標等工作在嚴格保密的情況下進行，保證招標活動的公平、公正和合法、合規。

同時，對符合政府采購法的有關貨物、服務等，事業單位應執行政府采購程序，實現應采盡采，并實施歸口管理。在政府采購活動中建立政府采購、資產管理、財務、內部審計、紀檢監察等部門或崗位相互協調、相互制約的機制。按照“先預算、后計劃、再采購”的工作流程實施采購。并加強對政府采購項目驗收的管理，由指定部門或專人對所購物品的品種、規格、數量、質量等進行驗收，并出具驗收證明。重大設備和大宗材料、服務的采購應當根據有關招標采購的規定執行。

（三）重大項目變更控制

經批準的投資概算是工程建設項目投資的最高限額，要嚴格控制工程變更，確需變更的，應按照規定的權限和概預算控制的有關程序重新履行審批手續。因工程變更等原因造成價款支付方式及金額發生變動的，應當提供完整的書面文件和其他相關資料，并對工程變更價款的支付進行嚴格審核。在實際工作中，出現過下面的情況，某事業單位承擔的某建設維護項目，在前期可行性研究和概預算編制工作時走過場不到位，在建設過程中又改變部分施工設計，出現待結算金額超概算50%以上的情況。由于調概工作和報批手續紛繁復雜，該項目至今未能進行結算和評審，也影響到該單位的年度績效評價。所以事業單位在工程建設項目洽商和設計變更過程中應當按照有關規定嚴格履行相應的審批程序，及時辦理工程量變更的簽證手續和資料歸檔。

（四）工程價款支付控制

財務部門應當加強與施工單位的溝通，準確掌握建設進度，建設項目完工后，應當依據合同及工程管理部門簽字認可的設計、施工、監理等完工材料，以及工程結算資料，加強價款支付審核，按照規定及時辦理價款結算，不得無故拖欠，降低財務風險。

事前，事業單位應當在上一年按照下一年度的工作計劃和建設項目付款計劃編制下年度財務計劃或預算，報上級主管部門和同級財政部門審批；建設過程中，按照上級和財政部門下達的年度財務計劃對建設項目資金進行付款控制，實行專款專用，嚴禁截留、挪用和超批復內容使用資金。施工合同簽訂后，事業單位一般先向施工單位支付一筆預付款，之后，按周期或項目實際完成情況撥付工程進度款；工程竣工后進行清算，財務部門根據同級財政部門或審計部門的決算評審報告金額進行尾款支付。工程進度款結算程序如下：

工程進度款支付流程圖

（五）竣工驗收控制

建設項目竣工后，單位應當組織內部工程、審計等部門會同設計、施工、監理等有關單位進行竣工驗收，重點審查決算依據是否完備，相關文件資料是否齊全，竣工清理是否完成，決算編制是否正確。并報同級財政部門或審計部門辦理竣工決算審計，或委托具有工程決算審計資質的中介機構對建設項目的決算報告進行審計，核實工程量，并出具決算審計報告。同時，應根據批復的竣工決算和有關規定辦理建設項目檔案歸檔和保管工作。建設項目已實際投入使用但超時限未辦理竣工決算的，單位應當根據上級主管部門和財政部門的要求，按照規定的時限及時辦理竣工決算及評審等報批工作。

（六）后評估制度

事業單位應當建立健全完工項目后評估制度，重點評價工程建設項目預期目標的實現情況和項目投資效益等，要嚴格落實工程項目決策及執行相關環節責任追究制度，項目后評估結果應當作為績效考核和責任追究的依據。事業單位要予以重視并認真用好工程項目后評估這項重要的管控措施，總結經驗教訓，為未來項目的決策和提高建設項目管理水平提出建議。其次，建設單位應當采取有效措施，保證項目后評估的公開、客觀和公正。原則上，凡是承擔項目可行性研究報告編制、立項決策、設計、監理、施工等業務的機構不得從事該項目的后評估工作，以保證后評估的獨立性。

綜上，應當加強對工程建設項目全過程的監控，通過建立和實施內部控制改善單位工程建設項目的內部管理水平，實行嚴格的概預算管理，切實做到科學施工、保障資金、落實責任，確保工程建設項目的質量、進度和資金安全。提升單位公共服務的效率和效果，以更好地全面履行行政事業單位的公共職能。

參考文獻

[1]陸文學.工程項目全過程內部控制研究[J].現代商業，2014.

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