營改增后完善房產稅征收管理的對策

黃偉 胡志剛 邱碩林 劉峰

現行《中華人民共和國房產稅暫行條例》自1986年10月1日開始實施，其征稅對象只是房屋，征收范圍限于城鎮的經營性房屋。分稅制后，房產稅成為純地方收入，但是在地方收入中所占比重較小。因此，房產稅日常征管中存在的一些問題和稅務人員的執法風險沒有引起足夠的重視。隨著“營改增”的落地，房產稅作為一個擁有較大稅基和增長潛力的稅種必將提升它在地方稅體系中的地位。本文以南城縣2006～2015年房產稅相關數據為基礎，分析房產稅征管現狀、存在的問題及成因，提出完善稅制、加強征管等相應的對策建議。 一、征管現狀 1994年分稅制將房產稅納入地方稅體系，從2006～2015年南城縣地稅局房產稅收入和增幅數據顯示，其收入絕對值每年遞增，但是增幅以2011年為分水嶺，2011年以前呈遞減趨勢，2011年后逐年遞增。 圖1 2006～2015年南城縣地稅局房產稅收入與增幅趨勢圖 隨著“營改增”的落地，營業稅成為歷史，各地均面臨創新征管手段，轉變征管方式的考驗。在地方稅體系尚未完善前，尋找新的稅收增長點成為地稅部門當務之急。房產稅作為財產稅具有稅基非流動性、普遍性和獨立性等特點，符合稅收的受益原則，并且隨著各地城市（區）建設的不斷推進，城市中心規劃區域的擴圍，稅源豐富，增長潛力較大。 圖2 2006～2015年南城縣地稅局房產稅在地稅收入總量和剔除營業稅后地稅收入中占比趨勢圖 二、存在的問題 （一）納稅義務人的多樣性 房產稅是以房屋為征稅對象，按房屋的計稅余值或租金收入為計稅依據，向產權所有人征收的一種財產稅。通過對南城縣縣城所在地和兩個農村建制鎮進行隨機調查，縣城約70%、農村超90%的產權所有人不知道自己是房產稅納稅義務人，且現實中縣城約90%、農村約70%的產權所有人以合同方式將納稅責任轉移到承租人（使用人），實際上又不承擔納稅義務。從法律意義上說，房屋產權人作為第一順序的納稅義務人，承租人不直接承擔納稅義務，也不負有報告、登記、申報等責任，而真正的納稅義務人以合同約定回避了相關的責任和義務，加上法規中有保管人、承典人、使用人等義務對象選擇，納稅義務人的多樣性使納稅義務認定成為房產稅征管的“開頭難”。 （二）主動申報率偏低 納稅義務人的多樣性和課稅對象的分散性導致房產稅納稅人一般是在稅務機關下達“催繳通知”或“整改通知”后，才履行申報義務，而且在申報前，普遍存在兩個協商過程，即房屋產權所有人與使用人之間的納稅責任協商、納稅責任人與稅務機關的納稅金額協商，達成共識后，房產稅申報才能成行，使得納稅申報這一法律義務變成協約。如不符合納稅人的意愿，納稅義務的履行有中止、拖延的可能。 從征管實踐看，房產稅實際申報戶數同應申報戶數每年都有差距。通過已登記的生產經營納稅人戶數與免征戶數推理，2014年度南城縣應申報房產稅的戶數為3 084戶，當年申報房產稅筆數為2 153筆，兩者相差931戶，未申報率近30%，尤其是農村建制鎮和非正常戶履行房產稅納稅義務的情況較差。 2015年南城縣開展了一次房屋租賃專項清理。清理結果反映，新增房產稅納稅人127戶，查補二年以上未申報房產稅53戶、漏年度申報納稅人346戶；另外，587戶非正常戶所用房產的應稅狀態和應稅時間難以認定。與生產經營納稅人申報情況相比，房產稅主動申報率明顯偏低。 （三）計稅價格核定難 房產稅計稅價格的形成主要依賴于稅收管理員的核定和第三方機構評估。稅收核定中，申報價、核定價、評估價與公允價差距較大，其中因核定依據、標準和技能欠缺，計稅價格普遍低于公允值，且缺乏官方的參考值，對公平稅負、風險防控形成壓力。 2008年，南城地稅通過房產稅協稅網建立了房產稅初始臺賬。對從租計稅的，當年的市場行情大致為每平方米租金30～50元，但納稅人提供的租賃合同價或申報價為15～30元，差異幅度約40%；2014年，鬧市區詢租價約60～80元/M2，老城區商業區40～60元/M2，納稅人提供的合同或申報價格分別為40～50元/M2、20～40元/M2元，差異幅度約40%。客觀上由于合同簽訂時間跨度較大，不同納稅人相同年份的合同價格也存在明顯差異。 對從價計稅的，房產原值的客觀差異給核定帶來困難。2007年南城商業店鋪的購置或建造價約0.6～0.7萬元/M2，2014年升到1.2～2.2萬元/M2，差異超過100%，使計稅價格核定變成高風險作業。 （四）稅務管理乏力 1.稅務登記缺失。純房產稅納稅人多為自然人，無須稅務登記，使該稅種的戶籍管理、納稅義務認定缺乏基礎。實踐中，無論征管信息系統還是一般稅收管理業務，都未對房產稅進行規范。同時，在稅務登記流程缺失的情況下，管戶劃分、稅種鑒定等后續流程無法運行，為管理責任的劃分和后續業務考核、評價帶來影響。 2.申報管理不到位。目前，地稅機關對房產稅申報的管理顯得松散。單位實行按季申報，個人普遍按年申報；有的半年申報，甚至幾年合并申報，其中既有提前申報，也有延期申報。由于房產稅本身存在征收難問題，申報時間、申報資料、申報期限無法嚴格按規范和標準來，申報管理主要依賴稅務文書、人工催報。盡管如此，近年來房產稅及時申報率不足20%，而生產經營納稅人正常申報率普遍達97%以上。 3.計稅價格核定不規范。首先，核定原則不同，“同行業、同規模、同路段”的方式對房產稅核定的適用度不高，需要商圈人氣、結構、面積等眾多信息和定價因素支持，而恰恰是這些信息和因素是稅務機關難以把握和難以獲取的。其次，缺乏統一的、具有可操作性的核定程序指導，數據信息的采集、典型調查的開展、計稅依據合成、評估等沒有可參考規定或范例。再次，稅務機關與稅務人員缺少房產價格、租金評估技術與知識儲備，使計稅價格核定不實。 三、問題的成因分析 （一）納稅義務確認保障不足 稅務登記本是確認納稅主體和納稅義務的書證保障，但房產稅征管方式把這種保障舍棄了，以簡單的“設立征收臺賬”代替，使征管業務系統把該稅另行“擱置”，游離于一般管稅業務與流程之外。 《城市房地產管理法》規定，房屋租賃應向房產管理部門登記備案，但其中的法責條款對不登記備案沒有約束，使我省頒布的《稅收保障辦法》關于房管部門的協稅責任規定成為虛設。事實上，房管部門難以執行應稅房產登記備案規定，使房產稅臺賬登記、第三方信息平臺也失去了協助保障。而且，稅務機關的臺賬登記也缺少相應的規范支撐，登記時間、內容、資料、憑證沒有統一的規定或要求，房產登記管理操作缺乏制度保障，給稅務認定帶來困難。 （二）納稅申報管理約束力不強 應稅房產的用途、租賃、交易及契約、收益的私密性，為不申報、假申報、遲申報提供了掩護。“征管法”雖然對申報違法有2 000元以下罰款和滯納金牽制，但在納稅申報責任轉移的情況下，稅務機關很難對非納稅義務人（房屋租賃或使用人）的申報違法行為、不充分履責行為進行處罰，因而“征管法”對房產稅納稅人而言約束力不強。同樣情形下，稅務機關很難對非納稅義務人實施欠稅公告或稅收黑名單制度。 日常巡查巡管工作，是對納稅人狀態、經營情況、涉稅變化的查證和核實，但房產稅征管業務中，由于大量納稅義務人居住地與應稅房產所在地分離，分片管轄不能兼顧管戶，致使巡查巡管責任難以落實，申報履責監管不到位，不申報、假申報成為常態。 另外，房產收益的倒掛現象，也使納稅人自主申報意識弱化，100萬元購置或建造的商用房產，其月租金收益約3 000元，月收益率僅0.3%左右，遠低于民間借貸1%～2%的月收益，也低于銀行貸款利率0.47%～0.7%的水平。調研中一些自用房產收益也在0.3%左右，若加上房產稅開支，投資于房產的租賃收益或自用收益低于市場的其他投資收益。在廣大農村集鎮，經營性房屋的租賃收益或自用收益更低，30萬元左右的房產，月租金約500元，收益率僅為0.17%，加上農村納稅服務點收縮，都對申報納稅的主動性造成不良影響。 （三）計稅價格確認難度大 一是計稅價格組成的復雜性。影響租賃房產租金市場價格的主要因素有地理位置、商圈環境、競租情況、經營景氣度、面積等等，一些房產因商圈環境對經營者的吸引力，其競租人氣、交易價格會超出預期和一般評估，如學校、廣場、毗鄰超市的應稅房產，其租金或市場估價較同地段的其它房產有較大溢價。另外，評估機構、稅務機關所遵循的面積、結構、成新、路段等評估方法，靜態核定或評估計稅價格的方式與市場行情不相適應，并且不同年份建造或購置的自用房產價格差異較大，使稅務機關和評估機構對計稅價格的合理性難以把握。 二是計稅價格核定缺少相應的技術保障。如營業稅、企業所得稅、個人所得稅等，或有征管平臺、代扣代繳、發票控稅、第三方信息比對等作為技術支持，有一定的依據。而房產稅無論從涉稅信息獲取或相關部門協作，都難獲得計稅價格的佐證材料。而且房產價值、市場租金評估具有一定的專業性，稅收管理人員普遍不具備這種知識儲備。從征管技術角度，目前還沒有一套相應的、較為成熟的計稅價格核定與價值評估方法或程序。 三是計稅價格公平矛盾逐漸顯現。一方面自用房產同類不同價現象，同地段、同結構、同面積的房產因建造年份的不同，其房產原值（計稅價格）有較大差異，影響納稅人對稅收公平的認知；另一方面當投資收益低于最低利息支出，收益不足于支付借貸利息，對經濟產生扭曲，容易引發社會矛盾，尤其是隨著以房養老形勢的發展，無其他收入來源的房產稅納稅人，房產稅變成了影響正常生活的負擔，影響民生和社會公正。 （四）業務常態管理不到位 在房產稅的日常管理中，課稅對象、納稅人雖有臺賬登記，但沒有相應的認定、鑒定與變更業務；稅收核定沒有相應的流程設置；申報及時率、準確率在征管系統中無法統計和查詢；在納入門臨征收后，甚至無法查詢個體納稅人申報納稅情況；同時，因為沒有納稅人識別號，房產稅納稅人無法享受網上辦稅、網銀繳稅等信息化便利通道；申報、征收、評估、稽查均游離于信息化管稅之外；征管資料沒有統一的格式和要求，資料采集、流轉、利用不規范，分戶資料沒有與稅收征管業務需求相配套。 四、完善房產稅管理的對策 （一）建立和完善納稅認定保障體系 納稅義務認定對納稅責任和管稅目標的確認是前提和保障。結合房產稅、城鎮土地使用稅改革來完善現有制度和機制。如通過地方立法，確立房產稅納稅申報登記的義務，明確登記時限和違法責任。稅務機關確定登記內容、備查資料和相關映證材料、制式表單與辦理程序及流程。通過細化“不動產登記制度”，明確國土部門對涉稅房產的登記信息標準，明確了縣、鄉鎮、街道、居委會的協助責任，強化信息共享，建立新的認定保障體系。 要穩固房產稅的稅基，對從價計征的房產，其土地價值是否計入房產原值計征房產稅，須進行全面核實，防止因政策執行偏差而侵蝕稅基。 （二）探索和實施納稅義務履行牽引體系 一是通過納稅信用制度牽引納稅人申報履責。如美國，個人所得稅、財產稅，推行納稅信用制度，將合規申報納入個人社保，將申報違法列為不良信用紀錄，并把納稅信用作最高等級紀錄。制定相應的違法等級分類、違法糾正調整、違法事實公告、信用等級評定等配套制度，利用個人征信平臺為信用使用單位提供查詢服務。將納稅信用廣泛應用于政府采購、工程招標、融資擔保、政策性信貸、商業信貸等范疇，對不申報履責行為起到威懾作用。 二是完善管理考核舉措。一方面，把納稅提醒與延期申報處罰、滯納金結合起來，對不按期申報行為嚴格執行處罰規定；另一方面，將房產稅納稅申報率、征管資料管理納入績效考核，加大房產稅征管的執法督察力度，從制度上促進管稅責任的落實。 三是優化納稅服務。充分利用辦稅點、金融網點及公共場所，設立必要的便民申報電子設備，以互聯網+稅收為契機，增強稅務機關網絡化服務與智能化服務的能力，借助移動設備與電子支付的優勢，使納稅服務貼近納稅人。針對房產稅申報特點，做好申報與評估的對接，及時對納稅人提供的申報信息進行確認和反饋，提高申報的準確性。 （三）創新核定管理方式 一是以第三方評估為主體，推行民主評稅制度。當納稅人申報與評估結果差異較大、納稅人或稅務機關單方提出異議、審計或有關機關發現問題線索的時候，由專家組、行業代表組成的評稅團進行民主評議，從而化解稅務機關的稅收核定環節的風險隱患。 二是引入稅收饒讓制度。借鑒涉外稅收的稅收饒讓制度既給稅收核定偏差預留空間，又減輕稅收負擔。事實上，我國現行房產稅條例中省、自治區、直轄市可以在規定幅度內確定房產原值扣除比例，結合本地實際實施稅收優惠。通過優惠設置，對無不良申報信息的納稅人實施優惠，對有違約情況的納稅人實行折扣優惠或無優惠，可提高申報的準確度。 三是引入市場定價機制。加強與房屋中介機構的協作，由稅務機關劃定典型樣本區域、路段和特殊樣本標準，采取定期采集或定期報送的辦法，建立市場價格監控體系。建立房屋中介網絡應用平臺，為稅務機關審查納稅申報、風險評估提供依據。 （四）搭建信息管稅平臺。在當前各地綜合治稅系統的基礎上，進一步完善房產稅綜合信息平臺。依托稅收征收管理系統和第三方評估機構、協稅單位的信息交換，關聯納稅申報信用記錄和采購、招投標、金融機構信用記錄，以及公安暫住管理的應用等信息，系統整合房產稅同其他稅種的征、評、查業務。 （五）完善地方稅收保障制度。《江西省稅收保障辦法》雖然對房產稅備案登記、納稅申報提供了執法依據，但缺少相應的細則和可操作性規范與之相配套。納稅信用信息庫還未建立，納稅人不履行申報義務和相關責任的現象普遍存在，需要稅務機關結合征管業務薄弱環節，依照授權制定具體的保障措施，與《辦法》形成治稅合力。