中國城市社區財務管理問題

王積慧

[內容摘要]社區化的管理模式正在成為我國廣大城市的主要管理模式，中國社區財務的規范對整個社區管理有著重要意義。改革和探索中國城市社區財務管理的新思路、新方法，對切實維護城市社區居民的各項權益、促進社區健康發展具有重要的意義。針對目前城市社區財務管理存在的主要問題，本文從樹立財務管理目標、統一財務管理模式、完善會計核算制度、理順民主理財制度等方面進行了探索。本課題的研究旨在促進我國非營利組織財務管理模式的完善和會計核算制度的修訂，充實城市社區財務管理理論和實踐的內涵。

[關鍵詞]城市社區；財務管理；問題；對策

一、引言

隨著我國社會管理體制改革和城市化進程的加快，城市社區無論是從個數還是功能都迅速增加和擴大，社區化的管理模式在不久的將來會成為我國廣大城市的主要管理模式。中國統計年鑒數據顯示，2014年年末我國社會服務自治組織“居委會”已達96693個，職工人數49.7萬人，職責范圍涉及治安保衛、調解群眾矛盾、青少年教育、老齡工作、小區衛生等多項職責。目前，我國城市社區發展迅速，和諧社區建設在社會發展中的地位和作用越來越重要，對促進經濟平穩健康發展、社會和諧穩定有著舉足輕重的作用。

城市社區的健康可持續發展，離不開社區管理，社區管理涉及方方面面，財務管理是一切管理活動的共同基礎。財務管理在社區管理中的中心地位是一種客觀要求，社區的各項日常經濟活動都需要通過會計核算來反映和控制，通過財務監督來制約和檢查，財務管理自然而然成為社區管理的核心。然而，我國城市社區財務管理水平卻遠遠低于城市社區自身的發展，嚴重制約了我國城市社區發展的持續性。因此，為了適應我國城市化進程，規范社區管理，完善社區服務，盡快完善與我國社區管理相適應的、科學的社區財務管理就成為政府以及學術界的當務之急。針對目前城市社區財務管理存在的主要問題，本文從樹立財務管理目標、統一財務管理模式、完善會計核算制度、理順民主理財制度等方面進行了探索，為填補目前學術界和實際工作中的這一空白提供有效借鑒。

二、文獻述評

（一）國外的相關研究

2011年姜雷的研究發現，在美國除了類似退伍軍人健康與福利站這樣完全屬于國家福利的機構由政府舉辦并支付全部資金外，社區里的其他各類組織和機構的經費來源有以下三種：一是財政渠道。美國屬于高福利的國家，社會福利性的開支在政府開支中占有相當大的比例，許多非政府組織都可享受政府的資金補貼。社區管理的主體、社區組織和社區顧問委員會的活動經費，都可以享受政府財政基金補貼。二是捐贈渠道。“私人捐款也是一項重要的經費來源”，這些私人捐款可以用于社區發展與建設，一般由政府部門負責運作，或者由捐助人協調政府部門雇傭專門的財務公司進行管理。三是公開募集。美國政府規定，非政府組織應當在每年年初對年度經費進行預算，存在資金缺口，才可以向社會募集，而這種募集也是有法律約束的。

李建國早在2000年對日本東京都中野區地域中心進行了實地考察后，對日本城市社區經費來源進行了詳細闡述，指出日本城市社區管理采用的是設立城市地域中心實施管理。地域中心的經費來源是政府撥款。每年根據工作需要，由地域中心編制預算，上報地域中心部和區政府。經區議會審議通過后，分配經費給各地域中心，由地域中心所長根據工作計劃進行安排。資金的使用有明確要求，各項費用標準都有明確規定，并列入區各項規章和條例，支出嚴格按照預算和規定、條例的標準執行。費用范圍包括地域工作、民政福利、防災防病等方面。對于諸如城建投入資金、對個別團體的補助費、臨時性工作費用的安排，則不在預算資金內，由地域中心部調整課安排解決。東京都中野區15個地域中心每年預算資金（日常費用）約7.9億日元，相當于5300萬元人民幣。所長招待費每年約為2萬日元，只用于區民的婚喪禮儀。

從上述分析中我們不難發現，西方國家的社區服務是福利性服務，不包括商業化服務，強調社區服務的非盈利屬性。事實上，美國非營利組織的誕生本身就源于社區的發展，其宗旨就是滿足社區居民的需求。社區經費絕大部分從政府財政預算中取得，而非盈利性質的收費只是一種輔助經費來源，目的在于提高公共資源的使用效率。經費管理則普遍采用項目管理，把公益事業分成不同項目，以項目為單位劃撥、管理、運用經費，保證了經費用于特定用途的公益事業，提高了資金使用效率。會計核算上由會計代理機構代為核算，嚴格控制人員經費支出，降低日常管理成本。

（二）國內的相關研究

我國學者對社區財務管理的研究開始比較晚，主要研究的內容為我國社區財務管理管理的現狀。我國財務管理現狀主要表現在財務管理制度不健全、缺乏必要的監督、財務人員素質不高和會計核算不規范等。具體如下：

第一，財務管理制度不健全。吳廣慧（2009）指出，我國社區的財務管理基礎工作十分薄弱，財務責任非常不明確，導致了資金利用效率的低下；袁鳳林（2006）強調中國社區一個普遍的現象是事權、財權、物權都被社區主任掌握，嚴重違背了相互牽制的內部控制原則，這樣容易滋生腐敗和社區集體資產的流失。此外，盧新國（2009）指出社區財務管理比較突出的問題是財務管理制度非常落后，如缺乏健全的內部控制制度、財務制度未能及時公開以及缺乏必要的預算制度和專項資金管理制度。

第二，缺乏必要的監督。吳廣慧（2009）指出，我國社區對財務管理的監督基本上是失控狀態，主要原因在于內部缺乏有效的財務制度，外部無主管部門。

第三，財務人員素質不高。盧新國（2009）強調社區財務人員，學歷普遍偏低，導致財務工作無法順利開展；吳廣慧（2009）指出，目前我國社區的財務人員缺乏必要的財務知識，導致社區財務管理一片混亂；袁鳳林（2009）也強調一些社區的財務人員業務知識非常貧乏，完全依靠經驗來處理各種財務問題，這就造成了錢、賬、物不相符的狀態；吳廣慧（2009）的觀點是財務人員素質的低下是阻礙我國社區財務管理發展的一個重要因素；鄧榕（2012）強調城市社區的會計工作有相當一部分由非財務人員擔任，這直接導致社區財務管理水平低下，核算不規范。

第四、會計核算不規范。盧新國（2009）指出，我國社區會計核算基礎薄弱，主要問題是原始憑證處理不規范和現金管理混亂；鄧榕（2012）在對成都市都江堰市調研中發現，城市社區會計核算中突出的問題是記賬方法不規范、會計科目設置不規范、不按規定支出現金以及原始憑證的取得和記錄也不規范等。

以前年度的研究也為完善我國社區財務管理提出了建議：如李衡（2004）對社區居委會的財力儲備和財務管理工作提出的建議是：第一，政府部門應該加大對社區財政支持的力度；第二，應該強化財務管理制度，如設置統一、科學的會計科目核算體系；第三，應該統一票據的總類；第四，大力發展社區經濟，努力建設社區資金流、人才流、信息流等，以實現社區各項工作的可持續發展；盧新國（2009）也對完善社區財務管理提出了建議，如大力宣傳讓領導提高對財務管理的重視、建立健全各項財務管理制度、規范會計基礎工作和建設一支高素質的財會人員隊伍等；劉熙（2014）建議完善城市社區財務管理的關鍵在于提高財務人員素質和完善財務管理制度等。

綜上所述，以前年度的研究指出了城市社區財務管理存在的問題，遺憾的是它們的不足之處在于：第一，關于社區財務管理研究的數量還太少，這方面的研究亟待加強；第二，研究方法還是以文獻綜述為主，缺乏問卷調查、實地考察和案例分析法等研究方法；第三，雖然過去的研究也對完善社區財務管理提出了種種建議，但沒有緊密結合我國國情下社區自身的特點，這就造成了提出的意見缺乏針對性和可操作性。由于我國缺乏一套成熟的理論體系來指導城市社區會計核算和財務管理工作，這就導致了會計核算不統一、財務管理混亂，因而存在較大財務風險。由于沒有理論指導，實踐也無從談起。我國城市社區服務的蓬勃發展，要求盡快研究出切實可行的財務操作規范，這對于城市社區順利開展各項管理工作，規避財務風險具有重要的指導意義和參考價值。本文試圖在這方面做出有意義的探索。本位將采用問卷調查法和案例分析法相結合，對成都市主要城市社區財務管理現狀進行調查，指出其中存在的問題，并提出有針對性的建議。本研究也希望為我國城市社區完善財務管理提供有價值的參考。

三、城市社區財務管理的現狀及問題成因

為了深入了解城市社區財務管理的現狀，項目團隊采用了問卷調查、實地調研和電話訪談，重點調研了成都市社區的會計核算和財務管理的現狀，整理出大量翔實的基礎數據，通過分析和統計推論找出城市社區財務管理存在的問題及原因，探討適應我國國情的城市社區財務管理的方法和途徑，為切實提高城市社區工作效能、促進其內涵式發展提供參考。

（一）現狀及存在的問題

1.財務管理模式不統一

我國大多數城市社區在所屬街道辦事處的監督之下，初步樹立了財務管理的理念，建立了財務工作流程。但是由于財務管理體制的缺失，各社區采用的財務管理模式不盡相同，有集權式的，也有分權式的。受訪城市社區財務管理模式如下：街道辦事處（以下簡稱“街辦”）代管社區會計核算（以下簡稱“居賬街管”）、由區財政出資、街辦委托代理記賬公司（中介機構）代理社區會計核算（以下簡稱“代理核算”）、社區自行核算及無會計核算等。各模式的結構見圖1。

第一，居賬街管。這是大多數城市社區采用的財務管理模式。該模式下街道辦事處的社建科或財會所聘請專業會計人員進行會計核算，社區自行開設銀行賬戶，設專職或兼職出納崗位，日常收支經由社區負責人和街道辦事處相關人員根據授權審批權限聯合簽批后，交由社區出納人員收付，出納定期將收費憑證和付訖的原始憑證移交給街道辦事處進行賬務處理。樣本中共有309（73%）個社區的財務管理采用這種模式。在這種方式下，城市社區受行政管理體制的約束太多，喪失了作為民間非盈利組織的活力和自主性。

第二，委托代理。該模式下，各城市社區與具備合法資質的專業代理記賬公司簽訂委托代理服務協議，將會計核算服務外包，代理記賬公司根據實際情況設計財務管理制度，開展會計核算，編制財務報表并協助進行財務公示。在樣本社區中，有38個社區（9%）采用這種財務管理的方式，集中在成都市青羊區，現階段城市社區的主要收入來源于財政撥款的情況下，該模式將導致社區日常經費尤其是社區公共服務經費的使用缺乏健全的監控管理體制。

第三，自行組織核算。這種方式是指各城市社區開設獨立的銀行賬戶，進行獨立的會計核算，街道辦事處按照預算將經費劃撥至各社區銀行賬戶上，由社區自行組織核算并接受街道辦事處的監督和定期的社會審計。在樣本社區中共有46個社區，占樣本總量的11%的社區采用自行組織核算的方式管理財務。自行組織核算會導致各社區之間會計信息缺乏可比性，不利于對社區各項工作的績效考核。

第四，無會計核算。

綜上所述，各社區的財務管理模式是不一致的。由于財務管理模式不統一，缺乏健全的管理制度而導致的問題和不足，各城市社區管理水平參差不齊，會計主體劃分不明確，財務報表缺乏一致性，關鍵指標不具備可比性，會計核算隨意性較大，存在大量財務風險和隱患。

2.缺乏適用的會計核算制度

（1）收入支出構成情況

目前我國城市社區開展日常活動所需資金來源渠道以街道辦事處撥付的日常維持經費和專項經費為主，除此之外還有少量接受社會捐贈收入、有償服務收益等，與涉農社區的經費構成有一定區別。

為了解成都市城市社區支出的實際情況，項目團隊根據預調研情況設計了基本公用支出、購買固定資產支出、專項支出、其他支出及除工資福利外其他人員支出5個選項。調研結果按選擇率排序，分別是基本公用支出、專項支出和購買固定資產支出和除工資福利外的其他人員支出，這與項目團隊對社區的入戶訪談結果一致、與部分社區的年度支出項目審計報告一致。項目對社區工作人員薪酬福利發放情況的調研表明，僅有14%的社區工作人員薪酬福利由社區自行發放，其余社區均由街辦統一發放。

作為獨立的會計主體，城市社區會計核算的內容并不復雜，主要涉及銀行賬戶的開設和日常管理、各類款項的收付，財物的收發、增減和使用，債權債務的發生、結算，收入支出的核算等。但由于沒有統一的財務管理模式，各會計主體往往只能根據自身的需求和理解自主選用現行的一些會計制度進行核算。調研發現，社區執行的會計制度因人們對社區會計的屬性認識不同而呈五花八門態勢，執行行政單位會計制度的占樣本總體的18%，執行事業單位會計制度的占樣本總體的24%，執行農村集體經濟組織會計制度的占樣本總體的46%，執行非盈利組織會計制度的占樣本總體的16%。部分受訪對象由于城市社區和涉農社區混合存在，可能同時執行2種甚至3種會計制度，如城市邊沿混合社區既有純城市社區居民，又有土地被部分征用但仍然保留部分村集體經濟組織資產的農轉居涉農社區居民，涉農社區甚至還有運用村集體經濟組織資產創辦盈利型企業或公司的社區。這類社區的會計核算一般會根據社區資產資源或收入來源選擇會計制度，除同時執行行政或事業單位會計制度、農村集體經濟組織會計制度外，個別社區還有執行企業會計準則的情況存在。

各社區用不同的會計核算制度必然會導致財務數據不具備可比性，造成了會計核算不統一、管理較為混亂的現狀。就城市社區會計核算而言，上述各項會計制度并不完全適用，會計科目設置的針對性不強，給會計人員的實際操作帶來了困難。

3.會計基礎工作薄弱

調查問卷顯示2%的社區未配備財會人員，98%配備財會人員。因財務管理模式的不同，絕大部分社區配備財會人員以兼職為主，主要是報賬員，社區通常將街辦會計視同“專職”會計人員，個別社區也聘請外部人員實施社區會計核算，財會人員的構成存在著職稱和學歷偏低等突出問題。會計基礎工作是會計工作的基本環節。由于工作人員自身認識水平和專業水平的局限性，城市社區會計基礎工作還存在很多薄弱環節。主要有以下表現：

收費票據使用不規范。受訪社區票就管理沒有一個統一的標準。由于缺乏統一規范，采用的收費票據五花八門，有財政、稅務監制的正規票據，有自行購買或自制的票據；票據管理制度不健全。固定資產管理不健全。有效問卷中的數據顯示：未建立固定資產臺賬的有98個社區，占有效問卷總數的23%，未對固定資產進行定期清查盤點的有112個社區，占有效問卷總數的26%。在樣本社區中固定資產所有權劃分不清、責任不到位，管理制度不健全、缺乏定期的清查盤點，疏于管理的現象十分突出。

此外，信息化程度不高、財務公開不詳盡、檔案管理不健全等現象也比較突出。未定期編制財務報告的社區有108個，占有效問卷總數的25%；未使用財務軟件進行會計核算的有91個，占有效問卷總數的21%；社區自行建立會計檔案的有169個，占有效問卷總數的40%。

4.缺乏有效的財務監督機制

調研發現，94%的社區建立了專門的社區財務監管組織，入戶調研及座談結果顯示，社區財務監管組織名稱各不相同，有“社區民主理財及財務監督小組”“社區財務監督小組”等，監督小組成員一般設5～7人，通常由社區書記、主任、干事、報賬員、社區黨員群眾、社區居民代表各1～2名，部分設有紀委書記的社區，紀委書記也納入理財監督小組。

調研發現，社區的理財監督小組成員絕大部分是社區管理人員，小組中的黨員代表和居民代表一是在人數上處于弱勢，二是缺乏理財監督基本的思想意識、財會專業能力和素養，故社區的理財監督形同虛設，未能充分發揮民主理財和監督的作用。

（二）城市社區財務管理問題的成因分析

現階段我國城市社區管理尚處于探索發展時期，各地的實際情況不同，形成了不同功能、不同定位的社區管理模式。但總體講，對社區財務存在認識模糊不清，管理水平偏低，會計基礎工作薄弱，財務管理制度不健全，會計核算欠規范，財務管理缺乏統一的標準，財務公開質量不高，財務監管乏力等問題，加之缺乏系統的理論指導和值得推廣的典型經驗，使我國社區財務管理陷入比較混亂的狀態。深入剖析造成問題的原因，項目團隊認為有以下幾個方面：

1.各級部門對社區財務管理缺位或越位

在我國的基層會計管理體制中，各級紀委、監察、民政、財政及城市社區社會管理相關職能部門、街辦均對城市社區基層會計和財務管理負有一定的指導、監督責任。但在城市社區會計核算和財務管理的實際運行中，往往存在基層政府相關職能部門管理缺位、街道辦事處管理越位、審計監督虛位的情況。有的管理部門在社區財務管理違法違紀問題上懲處不嚴、監督不力；有的街道辦事處大包大攬卻又力不從心；毫無疑問，社區干部任期經濟責任審計正在社區管理中發揮著重要的作用，但作為一種事后的監督機制，它確實無法應對或解決社區財務管理中存在的諸多問題。

城市社區會計監督系統既不健全又顯得疲軟無力，主要原因在于：目前我國城市地域廣、工作量大、指導監督人員少，基層政府相關職能部門在人力和時間上無法確保對城市社區財務的指導和監督，有的街辦對社區財務管理的監督職責沒有充分發揮，甚至出現“真空”現象，而有的街辦監督“越位”，完全取消了城市社區的會計核算和財務管理自主權。

以城鄉結合部社區的基層會計管理為例，鄉（鎮）對社區財務收支的事前審計流于形式，沒有發揮真正的監督作用。部分鄉鎮審計把關不嚴，責任意識較差，致使一些不合規定、不合理、不合法的收支違規入賬。同時，對于記賬不規范，科目混用等現象不能及時予以糾正。

2.社區財務民主管理機制、體制缺失

民主理財與監督形同虛設。一是民主理財小組有名無實，社區的理財監督小組成員絕大部分是社區管理人員。小組中的黨員代表和居民代表一方面在人數上處于弱勢，另一方面缺乏理財監督基本的思想意識、財會專業能力和素養，故社區的理財監督形同虛設，未能充分發揮民主理財和監督的作用。二是約束機制不健全，財經紀律貫徹不力。調研發現，各社區基本都制定了財務管理制度，但由于監督約束機制不夠完善，部分社區干部理財意識滯后、管理水平不高，為民意識不強；部分社區財會人員專業能力、素質較低，人員不穩定，對社區干部的不規范財務行為聽之任之甚至同流合污，造成社區財務管理制度貫徹落實比較困難，有章不循，違章不究。

3.社區財務管理制度建設滯后于社會實踐

截至目前，城市社區尚未建立符合自身實際的會計核算和財務管理制度，導致城市社區會計核算和財務管理實務中“八仙過海、各顯神通”，其會計核算呈現企業會計制度、小企業會計制度、行政單位會計制度、事業單位會計制度、非營利組織會計制度“遍地開花”的局面，財務管理方面僅有從社區“三資管理”角度擬定的管理制度，距離全面、規范的財務管理制度相距甚遠。

4.換屆選舉不利于城市社區財務人員的穩定與獨立

城市社區財務人員換屆選舉制度，“一任領導、一任會計”現象較為普遍，業務人員更換頻繁，這對城市社區會計核算的規范性、連續性，產生了很大的負面影響。一是有的剛選出來的財務人員開始上崗時工作積極認真、虛心好學、業務進步快，但到后期怕堅持原則、得罪人多了，“選票”可能成了問題，從而思想放松學習，工作也馬虎了事；二是有的選出來的社區財務人員對城市社區財務知識原先不懂，剛熟悉基本業務知識，又要換屆走人；三是有的城市社區換屆時存在“一朝天子一朝臣”的現象，人為造成會計人才浪費。換屆選舉的政策因素，不利于城市社區財務人員的穩定與獨立。

四、結語及政策建議

社區財務管理是社區管理的重要組成部分。選擇正確的財務管理模式及必要的財務監督約束機制，可促進城市社區的和諧、健康發展，促進城市現代化進程。

隨著城市社區職能的充實完善，會計核算的內容越來越多，財務管理的環境越來越復雜，為了進一步加強城市社區財務管理，促進基層民主自治，從制度設計上建立規范的長效管理機制，本文對完善我國城市社區財務管理提出以下幾點建議：

第一，培養財務管理的意識，牢固樹立財務管理的理念。將城市社區財務管理工作作為一項日常性重要工作來抓，使規范的財務管理價值觀在管理活動中形成相對統一的認知理念，促使加強城市社區財務管理觀念深入人心，并貫徹于各項管理工作之中。

第二，確立明確的財務管理目標，制定有效的目標管理規劃。將優化社區各項資源以實現集體資產保值增值及利益最大化作為社區財務管理的目標，積極履行社會責任，堅持把社會效益放在首位。

第三，盡快完善城市社區財務管理模式，加緊修訂民間非營利組織會計制度。城市社區作為社區居民的自治組織，其財務管理應該作為獨立的主體，進行自理自治，建立符合我國國情的城市社區財務管理模式，還權賦能給社區，使其真正發揮民間非營利組織的作用，防止統得過嚴、管得過死，喪失靈活性。同時，借助信息化手段加強會計核算的精細化和科學化，厘清關系，規范推進，提升會計信息質量。

第四，逐步推進預算績效管理，科學設計績效考評指標。通過建立預算績效管理體系，在自我管理、自主理財的基礎上，接受社區居民監督，實現財務公開透明，確保城市社區資金資產的所有權、使用權、審批權、監督權。