完善南寧市農村土地流轉機制的思考

譚 豐

（廣西師范學院國土資源與測繪學院，廣西 南寧 530001）

完善南寧市農村土地流轉機制的思考

譚 豐

（廣西師范學院國土資源與測繪學院，廣西 南寧 530001）

文章根據南寧市多年的土地流轉實踐，結合對南寧市部分縣、城區多個行政村236戶農戶家庭土地流轉情況的問卷調查，分析了目前當地農村土地流轉存在的問題，并有針對性的思考如何完善南寧市農村土地流轉機制。

南寧市；農村土地流轉；機制

十七屆三中全會于2008年10月召開，會議通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，明確了在堅持原有土地承包關系的基礎上，賦予農民更加充分保障的土地承包經營權，允許農民將土地承包經營權進行流轉，鼓勵發展多種形式的適度規模經營。南寧市地理區位優勢明顯，發展農村土地流轉的潛力較大。近年來，南寧市在穩定家庭承包經營的基礎上，積極推進農村土地承包經營權流轉，流轉面積大幅增加，流轉比例持續提升。但是，隨著農村土地流轉工作的深入發展，各種問題也隨之暴露出來，影響了流轉工作的推進。因此，應通過分析目前當地農村土地流轉存在的問題，對完善南寧市農村土地流轉機制進行深入的思考。

1 南寧市農村土地流轉實踐

1.1 南寧市農村土地流轉情況

1.1.1 土地流轉規模

隨著社會經濟的高速發展，南寧市農業農村改革發展也進入了新的歷史階段，全市農村土地流轉速度加快，呈現出流轉規模不斷擴大，流轉比例逐年提高的良好局面。從2006年農村土地流轉面積48.1萬畝；2008年農村土地流轉面積增加至57.3萬畝，流轉面積占承包地總面積約8 %左右；2012年農村土地流轉面積增加至75.1萬畝，流轉面積占承包地總面積14.3%；2013年農村土地流轉面積增加至101.56萬畝，流轉面積占承包地總面積19.29%，2015年，全市農村土地承包經營耕地總面積 529.09萬畝， 其中涉及農戶承包地流轉面積130.96萬畝，流轉面積占承包地總面積的24.75%。南寧市近年來土地流轉規模變化情況如圖1所示：

圖1 南寧市農村土地流轉規模變化情況圖數據來源：南寧市農業委員會統計數據

1.1.2 土地流轉方向

近年來，南寧市農村土地流轉的受讓主體有農戶間、專業大戶、企業、合作社等，呈現出多元化的態勢，且從流向來看，有向專業大戶、企業、合作社等新型規模經營主體集中的發展趨勢。本文通過到調查點進行實地問卷調查，經統計，在 116戶轉出土地的農戶中，轉出土地主要的對象主要是本村農戶、外村農戶、企業、專業大戶和合作社。轉出對象是本村農戶的59戶，占轉出戶的50.9%；對象是外村農戶的13戶，占轉出戶的11.2%；對象是企業的33戶，占轉出戶的28.4%；對象是專業大戶的8戶，占轉出戶的6.9%；對象是合作社的3戶，占轉出戶的2.6%。

1.1.3 土地流轉形式

從南寧市農村土地流轉形式來看，有出租、轉包、轉讓、互換、入股和代耕等幾種，在調查點發生流轉行為的 131戶農戶當中，以轉包的形式流轉的有51戶，占流轉戶的39.8%；以出租的形式流轉的有58戶，占流轉戶的44.3%；以互換的形式流轉的有3戶，占流轉戶的2.3%；以代耕的形式流轉的有19戶，占流轉戶的14.5%。由此可知，目前全市土地流轉主要形式是轉包和出租。同時，一些新的流轉形式嶄露頭角，形成了隆安縣金穗公司的“龍頭企業+基地+合作社+農戶”、橫縣新時代大棚蔬菜種植專業合作社的“合作社+企業+農戶”、武鳴縣一鳴紅香蕉專業合作社的“合作社+基地+成員”等成功模式。流轉后的農村土地主要用于發展水果、花卉苗木、蔬菜、經濟林、甘蔗等高效種植業以及現代畜牧養殖小區、設施農業、旅游觀光農業等高效農業項目開發。

1.2 南寧市促進土地路轉主要做法

1.2.1 確權登記頒證

南寧市按照“試點先行，以點帶面，穩步推進”的思路，扎實穩妥地推進全市農村土地承包經營權確權登記頒證工作，取得了良好成效。2015年，南寧市農村土地確權工作累計完成確權登記頒證面積18.57萬畝，頒證農戶2.6萬戶，涉及市轄所有縣區的14個整鎮推進試點鄉鎮、14個現代特色農業（核心）示范區和12個綜合示范村。全市安排確權專項工作經費約1.6億元（含中央、自治區撥付資金），其中西鄉塘區、興寧區已率先完成了“整鎮推進”試點工作，全市14個農業（核心）示范區和12個綜合示范村也全部完成1.90萬畝土地承包確權任務［1］。

1.2.2 出臺配套政策

為穩步推進南寧市農村土地承包經營權流轉，擴大農業適度規模經營，發展現代農業，促進農民增收，南寧市出臺了一系列直接促進農村土地流轉的政策。同時，從整合產業資源、統籌城鄉發展、解決“三農”問題的高度出發，為新型農業規模經營主體發展創造有利條件，南寧市制定了一系列直接或間接有利于培育新型農業經營主體扶持政策，對促進農村土地流轉也起到了相輔相成的作用。此外，還制定了與之相配套的考核辦制度，明確了工作措施和獎懲標準，實行重激勵、硬約束、嚴考核，積極推動新型農業經營主體發展，也為加快農村土地流轉工作的實施添加了助力。

1.2.3 鼓勵規模經營

2013年，南寧市原市農業局、市財政局對2010年出臺的補助政策進行了修訂完善，并出臺了新政策，主要是降低了土地流轉面積補助準入條件，對2014至2016年間農村土地流轉面積300畝以上（2010年的政策的補助準入條件是500畝以上）、流轉期限10年以上（含10年）的項目作出支持和鼓勵，并明確市級財政資金補助標準和限額，對符合補助條件的流入承包經營權的農業規模經營主體每畝一次性補助200元，最高補助總額50萬元。2015年，全市50畝以上大面積連片、整合流轉涉及承租土地的企業、合作社或專業大戶等規模經營主體共2800多家，流轉面積94萬畝，其中2014年新增300畝以上連片10年以上流轉面積達13.7萬畝，涉及流入土地的專業大戶、農民專業合作社、農業企業等規模經營主體192家，比上年增加112家［1］。2010年以來，南寧市對土地流轉連片規模經營500畝以上或300畝以上、流轉期限 10年以上的業主給予了市本級財政土地流轉專項補助資金，安排補助資金累計超過1.08億元。

1.2.4 搭建流轉平臺

近幾年來，南寧市繼續推進農村土地承包經營權流轉服務體系、流轉市場和流轉糾紛調處機制建設，全市計劃構建12個縣、區級和106個鄉、鎮、街道辦級農村土地承包經營權流轉服務中心（農村土地承包經營權流轉信息平臺），12個縣、區級普遍建立農村土地承包仲裁機構。要求土地承包經營權流轉服務中心有固定的服務大廳和專業的工作人員，承擔土地流轉信息登記與發布、合同簽訂與合同備案、政策咨詢與糾紛調解、承包經營權確認與收益評估等業務。截至2015年5月底，全市已出資建立起1個市級、12個縣區級、56個鄉鎮級、60個村級農村土地承包經營權流轉服務中心（站）或信息平臺，建立起12個縣、區級農村土地承包經營糾紛調解仲裁委員會［2］。

1.3 南寧市農村土地流轉成效

1.3.1 提高農業規模化生產效益

通過南寧市政府部門的大力扶持和引導，近年來大量的規模經營主體像雨后春筍般迅速發展，從土地流轉的流向來看，逐漸向規模經營主體聚攏、集中。在對調查點 116戶轉出土地的農戶進行調查當中，有64戶表示流轉后土地用于規模經營，占流轉戶的48.9%，可以看出南寧市土地流轉后用于規模經營比例的較高。規模經營主體通過連片集中轉入土地，對農業規模生產進行統一技術規程、統一農資供應、統一產品質量、統一品牌包裝、統一市場銷售，有效降低了生產成本，提高了農產品品質，提升了抗御市場風險能力，增加了農副產品附加值，實現了特色優勢農業產業規模化、集約化、品牌化經營，提高農業生產經營效益。

1.3.2 優化土地等資源配置

土地是一種資源，閑置土地是對資源的浪費，通過實施土地流轉，將土地流向有耕種意愿者，可增加土地資源的利用效率，獲得更大的效益。同時，若將農業生產看做一個整體，土地流轉有利于促進土地、人力、技術、資金、機械等資源適用的合理安排，達到優化資源配置的良好效果。南寧市通過推進土地流轉，促進了農村土地利用集約化，預防和減少土地拋荒現象，有效的緩解日益緊張的人地關系。

1.3.3 助推農村勞動力轉移

近年來，隨著農村土地流轉工作的不斷深入推進，土地流轉率逐步提高，南寧市農村勞動力轉移人數呈上升趨勢，且轉移到第二、第三產業的勞動力收入水平逐漸提高，也為城鎮化的建設提供了強勁的動力。通過對調查點 116戶轉出土地的農戶進行調查統計，其中，105戶表示轉出土地后其家庭勞動力主要從事非農工作，占轉出戶的90.5%；10戶表示利用未轉出替代進行農業生產，占轉出戶的8.7%；僅有1戶表示返聘到土地受讓方務農，占轉出戶的0.9%，可知調查點農戶轉出土地后，9成農戶家庭主要勞動力從事非農工作，勞動力非農轉移的趨勢相當明顯。同時，根據南寧市統計局發布的《南寧市國民經濟和社會發展統計公報》顯示，2012年，全市農村勞動力轉移就業新增人數 10.24萬人，比上年增加0.65萬人。2016年3月28日，南寧市統計局發布的《2015年廣西經濟運行總體平穩、穩中有進》指出，2015年，廣西全區新增農村勞動力轉移就業65.69萬人次。

1.3.4 促進農民收入增加

在流轉土地后，農村勞動力從土地上釋放出來，成為自由勞動力，為非農就業提供了條件。以出租、轉包等形式轉出土地的，農民除了可以得到固定的流轉費用外，還可以從事非農工作或返聘到規模經營的企業或合作社，獲得薪酬；以入股、信托等形式轉出土地的，還可以根據盈利情況額外進行分紅。因此，通過實施土地流轉，拓寬了農民取得收入的途徑，增加了收入。在調查點發生流轉行為的 131戶農戶當中，有111戶表示土地流轉后收入增加，占流轉戶的94.7%；有1戶表示流轉后收入減少，占流轉戶的0.8%；有19戶流轉后收入不變，占流轉戶的14.5%，可以看出，大多數發生土地流轉的農戶家庭收入有所增加。

2 南寧市農村土地流轉存在問題

2.1 農村土地邊界模糊，影響確權進程

南寧市近年來通過試點推動、示范引領、以點帶面的方式大力開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作，取得了一定成效。但是，在確權頒證工作推進的過程中，也顯現出南寧市農村普遍存在土地邊界模糊的問題。農村土地的權屬邊界四至不清、面積不明、多年以來未化解的邊界矛盾，直接影響了土地產權的“排他性”和“可轉移性”，對于土地流轉的雙方都存在很大的風險，為流轉增加了難度。不僅農民擔心流轉產權、邊界模糊土地容易引起糾紛，而且經營主體更是顧慮投入成本回收的問題，不敢將此類邊界模糊的土地受讓經營。

2.2 農民依戀土地，參與流轉的信心不足

通過對調查點無流轉行為的 105戶農未轉出土地原因分析進行了統計，有34戶農戶是因為對參與流轉信心不足而未流轉，占無流轉行為農戶總數的32.4%，這反映出南寧市農民參與土地流轉的信心不足，有著強烈的戀土情節和較多顧慮，已經影響了農戶是否參與土地流轉的決定。土地對于許多農民來說即是生產資料，又是實際的基本社會保障。通常，許多已經實現非農就業的農民，他們將土地承包經營權看做是心里的最后保底和退路，在年老無力外出就業時當做養老、防病的生活來源。部分外出務工、經商的農民甚至將自家承包的土地免費交給從事農業生產的親屬代耕，進行效益較低的種植經營。更有甚者，即使將土地閑置、撂荒也不用于流轉經營。

2.3 土地流轉手續不規范，管理不到位

在南寧市農村，由于農民法律意識淡薄，流轉土地手續不規范的現象十分普遍，表現為流轉手續不全，沒有書面合同或合同內容不夠規范，條款不完備，沒有明確雙方的責權利關系。在本文調查點 131戶參與土地流轉的農戶當中，49戶通過口頭約定的方式進行流轉，占流轉戶的37.4%，可以看出南寧市在規范土地流轉手續，引導農戶與受讓方訂立書面流轉合同方面還有待加強。同時，在流轉戶當中，71戶的流轉合同未經過有關部門備案，占流轉戶的54.2%，反映出農戶自覺將流轉合同報送管理部門備案、登記，接受發包方和管理部門監督的意識較弱，有關部門指導和監督農戶簽訂流轉合同，審核、備案流轉合同的力度不足。土地流轉變更、鑒證登記備案制度和有關工作落實不到位，對鎮、村土地流轉的真實情況將難以掌握，一旦發生土地糾紛，不利于問題的有效解決，農民土地承包經營權得不到充分尊重，流轉雙方利益得不到有效保護。

2.4 土地流轉信息不暢，流轉價格差異大

南寧市推進土地流轉的過程中仍不時出現農民想轉出土地，找不到受讓方；受讓方想轉入土地，聯系不上農民、找不到土地的情況，未解決好流轉主體之間的信息的的對稱問題，土地流轉半徑受限、信息流動受阻。經過問卷調查，調查點收回有效問卷的 236戶農戶中，不了解流轉信息的戶主有106人，占總數的44.9%，超過4成農戶戶主不了解、不關注土地流轉的信息。同時，土地流轉服務機構還缺乏對土地流轉雙方法律指引和服務指導，不利于增強流轉雙方的守法意識和土地流轉知識的普及。

根據不同的地理區位、規模、產業結構、土地質量、流轉形式等條件的不同，南寧市農村土地流轉價格存在較大的差異。通常離市區較近、交通便利、區位較好、已形成規模種植經濟性較高農作物產業或用于經營休閑觀光農業、花卉、苗木、自摘果園等特色產業的農村土地流轉價格較高，反之，離市區較遠、交通不便，地點偏僻和未形成產業的農村土地流轉的價格往往偏低。通過對南寧市轄部分縣、城區多個行政村的農戶轉出土地的畝均價格進行調查，價格差異較大，不利于保障流轉雙方的權益，有待規范和指導。

2.5 土地流轉形式單一，農戶流轉效益不高

經過問卷調查，轉包和出租是南寧市目前最主要的土地流轉形式。調查點除少量農戶對為了方便種植采取互換的形式進行流轉外，剩余的則是鄰里和親朋之間的相互代耕流轉行為，且并未發現近幾年來農業經濟效益較好的土地入股等流轉形式。轉包和出租的流轉形式，有利于使農戶得到穩定的流轉費用，剩余勞動力轉移到其他產業當中。但是，對于仍想參與農業生產和未能實現非農就業的農戶來說，流轉的效益并不高，農民增收不明顯。而通常互換和代耕這兩種流轉形式，可以達到便利種植和防止耕地拋荒，保持土地質量的效果，對提高農民收入、土地單位產量和發展規模經營等方面則效果甚微。單一的流轉形式使土地流轉缺乏活力，流轉率增長難以突破瓶頸，更不利于提高廣大農民在土地流轉后的地位、主動權和流轉效益。

3 完善南寧市農村土地流轉機制的建議

3.1 強化農村土地登記確權頒證

明晰的土地邊界是土地承包經營權穩定的重要體現，也是流轉雙方流轉土地的必要前提，還是建立健全土地流轉市場的基礎。同時，土地邊界清晰、權屬明確是訂立土地流轉合同的主要依據。因此，必須做好第二輪土地承包的后續完善工作，切實解決存在的歷史遺留問題，將土地承包經營權證書全面發放到戶，進一步改進檔案資料的管理手段和方法，逐步實現土地承包檔案管理的信息化、制度化和規范化。首先，應該以試點和以往確權登記工作實施工程中發現的問題為導向，改進和完善相關政策，從政策上為登記確權工作給予扶持；其次，摸索出一套符合南寧市實際情況、高效便捷的土地測繪方法和工作模式，如：GPS實測、衛星影像加部分實測、航拍影像加部分實測等，在技術上為確權登記工作提供支持。最后，通過先基礎信息調查再逐戶摸底核實的工作方法，將信息調查、核實和收集工作做實做細，減少錯誤率，彌補和解決好第二輪土地承包工作以來遺留的原始檔案不全、數據缺失、承包土地界址模糊等問題。

3.2 完善土地流轉政策

強化政策引導，不斷完善工作機制，是農業發達國家進行土地流轉實踐成功經驗的共同點。首先，為進一步加強對農村土地承包進行有效管理，加快推進農村土地承包經營權流轉和農業規模經營，應在現已出臺的一系列促進農村土地流轉政策和直接或間接有利于培育新型農業經營主體等一系列配套扶持政策的基礎上，根據工作實際，深入基層一線進行調研，適時補充和完善一些解決實際問題、推動工作進展新政策，并建立相應的工作機制。其次，根據當地近年來農業發展的實際、土地流轉的情況等，不斷優化和完善本市現行的土地流轉管理、鼓勵適度規模經營、培育新型規模經營主體的政策，提高政策的可操作性和時效性。

3.3 強化全方宣傳

土地流轉的主體是農民，農民思想觀念的解放程度決定了土地流轉的速度，要通過各種形式的宣傳教育，提高農民思想認識，形成有利于土地流轉的良好氛圍。一是加強政策宣傳。要向農民宣傳國家的農村政策，宣傳市場經濟新形勢，宣傳通過土地流轉實現農民增收的好典型，引導廣大農民正確處理短期利益和長遠利益的關系。二是豐富宣傳的方式。要通過多種宣傳媒體加強農村土地流轉政策宣傳工作，市、縣區要聯合自治區、市電視臺、電臺制作土地流轉專題宣傳片，制作土地流轉網頁，利用互聯網、廣播、宣傳欄等農民喜聞樂見的形式對土地流轉服務內容以及相關法律、法規進行宣傳。三是抓好基層干部的教育培訓。各級對市、縣、鄉鎮和村級基層干部的教育培訓，要增加土地流轉法律、法規、政策等相關培訓內容。通過一系列宣傳和培訓，提高各級干部的政策水平，保證政策宣傳內容和有關政策不走差，發揮帶動示范作用，增強農民依法經營、參與土地流轉及維護合法權益的意識。

3.4 健全農村社會保障體系

要破解廣大農民參與流轉積極性不高，顧慮較多的問題，就必須著眼于建立健全的農村社會保障體系，減少農民養老難、治病難、救助難等方面的后顧之憂，為增加農民轉出土地，出城經商、務工的信心和動力，進一步提高南寧市土地流轉率。一是完善農村社會養老保險制度，進一步提高參加新型農村社會養老保險的人數，建立健全農村新型社會養老待遇調整機制，逐步提高保障水平。同時，積極、穩妥解決非農轉移勞動力養老保險轉移問題，實現養老保險在城鎮與鄉村之間的無障礙轉移和續接；二是健全農村醫療保障制度，加大財政投入，提高籌資標準，提升報銷比例，強化保障能力。探索并強化城鎮醫療保險制度和新農合醫療保險制度的相互轉換、銜接和統一管理的政策措施；三是完善農村社會救助體系，逐步擴大農村低保覆蓋面和提高享受標準，縮小城鄉差距，建立低保標準調整機制，增加農村居民享受最低生活保障的社會福利。

3.5 完善土地流轉中介服務體系

重點完善市、縣（城區）、鄉鎮（街道）三級土地流服務體系，在重點村莊建設村級土地流服務體系。實現全市所有縣（城區）、鄉鎮（街道）和重點村建立土地流轉機構，并建立土地流轉信息平臺。每個信息平臺搭建起土地流轉信息共享系統，建立土地流轉供需和市場價格等信息庫，為土地流轉轉出和轉入雙方提供高效、準確的信息服務。對引進項目、生產基地等規模經營的土地流轉進行重點跟蹤服務，提高關注程度，更好的促成適度規模經營土地流轉的成功率。各級土地流轉服務機構都應加強政策的宣傳、解釋、引導和土地流轉糾紛的協調、調解等工作，做好流轉程序審批、合同簽訂辦證、流轉登記備案及流轉檔案管理，有效提高土地流轉合同的簽訂和備案率。

鼓勵發展土地經紀人、土地經濟公司等社會中介組織，扎根基層，收集農村土地供需信息，在農戶和受讓方之間的起到“橋梁”作用，推動農村要素流轉交易市場活躍發展。

3.6 建立土地流轉價格評估機制

目前，南寧市土地流轉價格存在較大的差異，不利于維護流轉雙方的利益。因此，必須建立起土地流轉價格評估機制。一是探索土地流轉的估價標準。對土地的地理區位、規模、產業結構、土地質量、流轉形式等通常會影響土地流轉價格的因素進行充分考慮，科學、合理的土地評定等級，確定土地流轉價格的計算方法和標準，作為政府計算引導價和價格評估的依據。二是形成土地流轉價格協商和指導價、估價參考相結合的定價模式。土地流轉必須以尊重農戶和受讓方自愿為前提下進行，土地流轉價格的確定，以雙方的協商價格為主；政府根據上述定價標準定期發布的引導價，可以作為流轉雙方協商流轉價格時參考的依據；價格評估組織在提供的流轉評估價格也可以作為流轉雙方協商流轉價格的重要參考依據。三是規范土地流轉價格的調整。規范引導流雙方訂立流轉合同時，定期逐年遞增、調整流轉價格的條款或定期重新協商流轉價格的條款，避免因合同訂立時限過長導致流轉價格偏低、損害農戶利益甚至導致合同無法繼續履行的情況發生。

3.7 探索、實踐多元流轉形式

根據目前全市實際情況，探索和實踐多元的流轉形式和模式，可以從以下幾個方面努力。一是推廣互換并地。通過在優勢農產品主產區開展高標準農田基本建設，結合土地項目的推進，實現農田“小塊并大塊”，促進農戶互換并地，支持集中整村推進，改善田塊細碎化難以機械化作業的問題。二是強化專業合作社的實施。把握好精準扶貧的政策契機，依托當地優勢特色產業，大力實施專業合作社的經營形式，形成多元化、多層次的經營體系，提高產能和市場競爭力。三是探索股份合作的流轉形式。鼓勵農戶以土地承包經營權入股的形式組建土地股份合作組織。支持有條件的地區通過農業示范園區引導各類經營主體共同出資、相互持股，發展多種形式的農業混合所有制經濟。四是開發休閑農業土地流轉。對適合開發“農家樂”的鄉村，把特色農業開發和鄉村旅游嫁接起來，著力打造休閑農業品牌，挖掘旅游資源，培育一批以休閑農業為主體的觀光旅游產業發展。五是嘗試土地銀行、土地信托模式等新型土地流轉形式。發揮政府部門職能，適時開展對土地銀行、土地信托等新型土地流轉形式試點，通過搭建土地銀行、信托平臺，探索土地承包經營權資本化的新路徑。

［1］ 南寧市農業委員會.南寧市農村土地承包經營權流轉情況匯報［R］.2015.

［2］ 南寧市農業委員會.南寧市引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營工作情況［Z］.南寧:南寧市農業委員會，2015.

Thoughts about improving the rural land circulation mechanism in Nanning

In this paper， according to the Nanning city land circulation practice for many years， more than part of Nanning city county， township administrative villages， 236 households farmers land circulation situation questionnaire， analysis of the current problems existing in the local rural land circulation， and targeted to think how to improve the Nanning rural land circulation mechanism.

Nanning； rural land circulation； mechanism

C912.8；F301

A

1008-1151（2016）08-0150-04

2016-07-13

譚豐，廣西師范學院國土資源與測繪學院在讀研究生，工程師，研究方向為土地資源管理。