國內外綜合交通管理體制改革現狀綜述

韋 耀

（廣西交通職業技術學院，廣西 南寧530023）

國內外綜合交通管理體制改革現狀綜述

韋 耀

（廣西交通職業技術學院，廣西 南寧530023）

文章總結了國外發達國家交通運輸發展和改革規律，分析我國交通運輸行政管理體制改革及發展方向和要求，借鑒國內省、市交通運輸大部門體制改革實踐經驗，對國內外綜合交通管理體制改革現狀進行了綜述，以期推動交通運輸管理體制改革，提高交通運輸行政管理效能。

交通運輸；體制改革；國內外

1 主要發達國家交通運輸行政管理體制模式

1.1 美國交通運輸行政管理體制

為了更好地規劃、協調和監督全國的交通運輸事務，美國國會于1966年通過《美國運輸部法案》，合并、整合了30多個相關管理機構，把原具有交通運輸管理職能的8個部（委）和 3個局（處），歸口納入一個管理部門，即組建運輸部，在組織設計上促進美國交通運輸的管理從分散走向集中。目前，美國負責聯邦交通運輸實務的政府主管部門是運輸部。該部成立于1967年，是聯邦政府歸口管理水路、陸路、航空運輸的機構，其職能為制定國家總體交通運輸政策和發展規劃，管理交通運輸基礎設施建設，保障交通安全。美國交通運輸管理的依據是美國有關的法律，管理部門具體行使自己的管理職能；國會掌握著交通運輸管理的立法權，參、眾兩院的5個委員會具體負責執行管理職能。作為一個聯邦國家，美國各州都有獨立的立法權、司法權和行政管理制度。聯邦政府運輸部成立后，各州按聯邦政府的管理模式建立州運輸部，對本州公路、水運、鐵路、城市公交和民航進行綜合管理。同時，州政府的行政第一責任人——州長，負責執行聯邦政府關于交通運輸管理的法規和政策以及對各州管理的具體要求，并根據州的法律任命 1名州運輸部長，授權使其按法律要求行使職責，組織成立交通運輸管理機構，對本州交通運輸事務進行管理。州交通運輸管理組織如圖 1所示。州以下的地方政府對交通運輸的管理，沒有統一的模式，管理方式千差萬別。但總的看來，一般還是由獨立的管理委員會來負責。其成員有的是州長直接任命，有的則是經選舉產生。

圖1 州交通運輸管理組織圖

1.2 英國交通運輸行政管理體制

作為近代工業革命發祥之地的英國，交通運輸系統十分發達，鐵路、公路網絡龐大，空中航線通往世界各主要城市，航海線路直通各大洲重要港口。主要由英國環境、運輸和地方事務部（即運輸部）負責英國現行的交通管理主要職責。在近年來的政府改革中，英國普遍實行了“大部門制”機構模式，將業務相近或相關性強的部門盡可能的進行合并，以利于部門之間的協調和政府資源的有效利用。如將環境保護、交通運輸管理和地方事務三個部進行合并成立運輸部，并由運輸國務大臣領導，專門管理交通運輸工作。運輸部的宗旨是“為每一個公民提供運輸服務”，并著力打造服務型的交通運輸機構。運輸部領導全國運輸部門，與企業展開合作，盡力實現為每一個公民服務的目的。此外，英國運輸部“大部制”改革以后，政府行政管理體制的組織形式發生了較大的改變，主要體現在決策和執行相分離。

1.3 澳大利亞交通運輸行政管理體制

澳大利亞各屆政府對各種交通運輸方式的管理體制不完全相同，其改革的趨勢與美、英一樣，都是從分散走向集中。早在20世紀80年代后期，澳大利亞政府將運輸部、航空部、通信部合并，組成運輸與通信部，負責陸路、水路、航空、廣播和電信等職能的管理；最近的一次改革發生在2007年，澳大利亞政府在原交通運輸主管部門的基礎上，重新組建“基礎設施、運輸、區域發展和地方部”，專司負責管理公路、水運、鐵路和航空等四種交通運輸方式。澳大利亞州政府一級，負責建設和管理本州行政區域內的公路、鐵路和港口，經營主要城市的公交客運，及對各種運輸企業、交通安全的管理，政府交通運輸主管部門為運輸部。運輸部的主要職能：在公路方面，負責主要公路的養護和管理，及在建道路與橋梁的建設、管理；水運方面，負責港口及設施的規劃、施工及內河航道的建設和相關航運服務和管理；城市客運方面，負責州內的汽車車輛注冊、駕駛執照的審核和頒發，公共交通車輛營運執照的頒發及相關費用的征收；鐵路方面，運輸部管理本州內全部鐵路的線路及其基礎設施，維護其正常營運。同時，運輸部下設管理機構，通過法令，授予各轄區設管理機構修建和養護地方道路、提供和管理街道照明及停車設施、對所轄機場進行修建維護等職責。

1.4 日本交通運輸行政管理體制

日本的交通運輸管理體制同樣經歷了多次的變革，總體趨勢體現了由“分散管理、各司其職”到“集中統一、綜合管理”的方向發展取向。“二戰”前，日本的交通運輸行政管理從中央到地方，分散在多個政府職能部門，各司其職。多頭管理的弊端導致不同運輸方式之間缺少有機聯系和協調運轉，交通運輸發展效能低下。“二戰”中，為配合對外擴張的需要，日本按照職能歸口的方式，對交通運輸部門開展一系列整合，將交通運輸管理體制改革的方向確定為建立不同運輸方式有機結合和綜合協調發展的綜合交通運輸體系。最值得關注的是日本于2001年進行的政府機構改革。在這次改革中，日本將運輸省、建設省、國土廳、北海道開發廳這“二省二廳”合并、重組，成立國土交通省。同時，地方支局積極跟進，效仿合并。國土交通省中，設計交通運輸行政管理職能的部門有綜合政策局、道路局、港灣局、鐵道局、航空局、汽車交通局、海事局、海上保安廳、海難審判廳、船員委員會等，基本包含了目前所有的交通運輸方式，甚至還具有獨立的司法職能體系，職能極其廣泛，使長期以來成為各相關部門難以協調解決的鐵路與公路立體交叉、高速公路與機場和港口銜接、規劃和審批交通基礎設施用地等問題迎刃而解。日本交通運輸實行“縱橫結合、以橫為主”的管理模式，從總體上加強國家交通運輸的規劃、建設和管理。所謂“縱”指的是中央到地位的垂直管理，“橫”指的是交通運輸各職能部門間的協調配合。

2 發達國家交通運輸管理體制的特點及借鑒意義

（1）管理模式表現為從分散走向集中的演變過程。通過分析、研究以上幾個典型的發達國家的交通運輸管理體制模式發現，發達國家的交通運輸管理體制大都經歷較長時間的變革，在這個過程中，眾多部門分管的各種交通運輸方式經過拆分、整合、重組，逐步過渡到管理職能和權限相對劃歸到一個部門統籌管理的“大部門制”管理模式。發達國家交通運輸管理體制變革實踐證明，這種模式有利于協調和組織各種交通運輸方式，并為市場充分發揮優化、配置資源的作用和開展綜合運輸提供了龐大、堅實的組織保障，交通運輸體制改革適應了生產關系并促進了生產力的發展。

（2）實行“大部門制”部門設置。把相近或相關業務部門進行整合和協調，提高資源的有效利用。這樣的組織機構設置，一方面加強了各部門之間的協調溝通、政府資源的有效利用，有利于政府內部關系的理順，使政府政策得到整合，提高決策的科學性和效度；另一方面，機構的拆分、整合和重組，有利于精簡管理人員，促進政府剝離部分職能，向社會或地方下放。

（3）決策權與執行權分離。在交通運輸管理部門內部，決策層具體研究、部署行政轄區內的交通運輸規劃、重大方針策略；通過構建執行機構，具體行使決策事項，從事日常管理事務。決策權與執行權的分離，進一步推動政府管理的公平度，提高管理效率。

（4）中央和地方分工明確。具體表現在“縱”向的管理職能上，中央的“運輸部”為全國交通運輸管理事務的總指揮，地方在法律規定的范圍內，具體分擔各自職責和管理，有利于充分發揮地方管理轄區具體事務的積極性。

（5）國家法律體系較為完善，管理法制化程度高。通過研究發現，發達國家在進行政府改革和具體行使交通運輸管理過程中，配套完善法律法規，規范和約束包括管理者在內的廣大交通運輸參與者。嚴格法律法規，促進交通運輸管理上的規范性和可操作性，同時確保交通運輸管理這一職能被納入到國家法制化建設的整體框架下，體現了國家的意志。

3 我國交通運輸行政管理體制改革及發展方向和要求

3.1 交通運輸行政管理體制及改革現狀

長期以來，我國交通運輸管理體制按交通運輸方式實行分散管理，管理制度沿用了與計劃經濟相適應的行政管理制度。組織構建上，在橫向上把行政權力分配給各職能部門，在部門管理體制內，決策權與執行權高度統一，管理具有封閉性。中央政府的交通運輸管理部門主要包括國務院領導下的交通部、鐵道部、中國民用航空總局等，這些部門分別對分管的行業進行管理；管道運輸則由中國石油總公司和中國石化總公司管理；國家發展與改革委員會、建設部、公安部分別對交通運輸的某一領域實施分割管理：國家發展與改革委員會交通司負責交通運輸的宏觀管理，公安部公安交通管理局負責道路交通安全、駕駛執照的發放，建設部城市交通司則負責全國城市客運、城市交通的管理；同時，國土、環保、農業等相關部門也參與交通運輸部分管理。根據大部門體制改革的有關要求，國家有關部委紛紛行動起來，積極探索大部制改革方案。交通部完成了部機關、直屬機構內設機構設置及其主要職責、人員編制的“三定”方案，并于2008年3月，在原交通部基礎上，納入中國民用航空總局、國家郵政局，組建成立交通運輸部；啟動大部制改革后，鐵道部于 2013年撤銷，鐵路系統實現政企分開，鐵路系統行政管理職能劃歸交通運輸部。但大部門的成立尚未促成各交通運輸方式職能的耦合。從中央到地方，同級管理部門對分管的交通領域實施直接管理，各部門封閉性的管理使得難以與部門管理體外的其他組織進行溝通，部門間產生的獨立、摩擦尚未得到完全根除。甚至于在有些地方，大部制的改革也僅僅停留在部門名稱的變更。

交通運輸管理體制在縱向上實行“條塊分割”的管理模式：所謂“條”，指垂直管理，“塊”即地方政府的管理。在交通運輸管理中遇到的主要問題是“條分割塊”，出現了中央政府“管得著卻看不見”，地方政府“看得見卻管不著”，對交通行政管理體制存在諸多弊端看得清，卻又無能為力這樣令人無奈的局面。個別地方也會出現“塊分割條”的情況，地方基層政府或職能部門利用行政權力，將原本應作為統一管理的道路人為分割，如成立專門部門，對同是公路的高速公路進行專門管理。總之，這樣分散性管理帶來了條塊分割、政出多門、職責不清、職能低效、資源浪費、監管不力等諸多弊病。

黨的十八屆五中全會強調，實現“十三五”時期發展目標，必須牢固樹立并切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。我國政府交通運輸管理機構改革后，職能設置還不完全規范，機構職能仍需磨合。此外，地方交通運輸管理體制仍在探索中陸續展開。各地因經濟發展狀況不平衡，改革進度和構建的管理模式千差萬別。因此必須要實現創新發展，從根本上破除體制機制障礙，建立有利于創新資源高效配置和創新潛能充分釋放的體制環境。這是我們政府改革在發展理念上的重要提升，也是發展進入新階段的客觀需求。

3.2 我國交通運輸行政管理體制改革的方向和要求

（1）實行全國性的交通運輸綜合、統一管理。各種交通運輸方式主管部門要積極轉變政府職能、實現政企分開，在此基礎上，按照精簡、統一、效能的原則，進一步優化交通運輸大部內設部門的管理職責和權限，對全國交通運輸實行統一管理。交通運輸大部門管理全國交通運輸事業，其應充分發揮宏觀上統籌、規劃、協調各種運輸方式相互配合的作用，促進和交通運輸體系和網絡轉變發展范式，向布局合理，結構協調的方向科學發展，充分發揮交通運輸綜合體系的整體功能和效益。

（2）建立完善的交通運輸專業管理體系。除對各種交通運輸方式進行整合，實行綜合、統一的管理外，應注重決策權和執行權的適度區分，即主管部門與各職能部門之間，要規定好事權。主管部門作為決策部門，應盡可能把相關具體管理職能下放至各運輸方式自身的管理體系，保證交通運輸管理的完整性和連續性，以從根本上打破部門利益帶來的種種阻礙行為。

（3）加強“條”“塊”管理的有機結合。中央和地方的管理要適度分權，中央在進行垂直管理、加強“條”管理的同時，要通過適度分權向地方政府下放應歸屬地方的管理權限；同樣的道理，應歸屬于中央的管理權限，地方應交還。中央理順同地方政府的“塊”管理，使“條”“塊”有機結合，權責分明，既充分發揮了中央宏觀管理的職能，又有利于地方發展交通運輸管理的積極性和主動性，二者得以共同推動交通運輸事業的發展。

（4）建立健全法律體系，推進交通運輸管理法制化。目前，涉及我國交通運輸管理領域的法律不完善，法律法規建設比較滯后，導致一些管理處于無法可依的狀態。改革開放以來，我國港口建設和管理突飛猛進，而直到2004年國家才正式頒布施行《中華人民共和國港口法》；2009年底，交通部研究起草了《城市公共交通條例》（送審稿）。2012年12月，《國務院關于城市優先發展公共交通的指導意見》出臺后，交通運輸部配合國務院法制辦，對擬定中的條例內容進行了多輪修改完善，但《城市公共交通條例》一直未出臺，城市公交發展的規劃、建設、運營和管理等諸多實踐環節無法可依，導致城市公共交通在用地、資金、路權方面的審批及運營補貼等多方需求無法滿足，公交優先發展戰略難以落到實處。由此，我國交通運輸大部門體制改革，客觀上要求建立一套適應行業發展需要的法律法規，做到“以法治交”，推進交通運輸管理法制化。

4 國內其他省市交通運輸行政管理大部門制改革實踐舉要

全國各省、自治區、直轄市繼中央部委層面的管理體制改革啟動后，都在探索構建交通運輸行政管理大部門制改革。然而，因各地經濟發展不平衡，因此改革的條件、步驟、方式和進度存在著差異。此外，地方政府在進行交通運輸大部制過程中，尚未建立成熟的模式，供其他地方政府照搬、套用。本文選擇了交通運輸方式完備、發達的北京市、全國綜合交通運輸改革試點省份的湖北省及經濟發達的廣東省作為對象，考察其交通運輸管理體制改革，總結其經驗和做法。

4.1 北京市交通運輸管理體制及運行機制

早在2003年，北京市就進行了交通運輸管理體制改革，對全市的交通運輸規劃、建設、運營、養護等職能進行了整合，成立了北京市交通委員會，初步建立起統一的交通運輸管理體制，為協調全市的交通運輸資源、充分發揮交通運輸聚合效應提供了體制基礎。北京市交通委員會是管理該市公路、水路、公共交通、軌道交通、長途客運、城市道路等的公共職能部門，從職能上看，北京市交通委員會的管理涉及公路、水路、公共交通、軌道交通、鐵路、民航和郵政，在職能上體現出了“大部門制”管理的思路。

北京市交通委員會下設北京市交通委員會路政局、北京市交通委員會運輸管理局及北京市交通執法總隊，分別管理公路和城市道路、交通運輸行業管理、交通運輸綜合執法；同時，委員會對北京市交通學校、北京市交通信息中心等事業單位進行管理。在組織的設計模式上，具有“一城一交”的特點，即一個城市一個綜合交通運輸管理體制，我國上海、天津、重慶、武漢、成都等中心城市，大都采取類似的“一城一交”的管理模式，使決策權和執行權的較好分離，具有職責明確的特點。

但是，具體執行軌道交通、鐵路、民航和郵政等管理的部門未能歸口進行管理，在職能上僅僅充當協調作用。如圖2所示：北京市交通委員會作為決策層，負責該市交通運輸的發展規劃；屬下各單位為執行層，具體行使行業相應管理職能，并進行執法監督。

圖2 北京市交通運輸管理組織機構圖

4.2 湖北省綜合交通運輸改革進展情況

作為交通運輸部確定的綜合交通運輸改革試點省份之一，湖北省以理順管理體制機制為突破口，深入推進綜合交通運輸改革試點。一是制定《關于加快推進交通運輸改革重點任務和重大課題調研的實施意見》，配套出臺《綜合交通運輸改革試點重點任務分工》；二是強化綜合交通運輸職能整合。湖北省的《交通運輸廳主要職責內設機構和人員編制規定》明確提出，省交通運輸廳組織擬訂交通運輸發展戰略、產業政策和法規、省政府規章，承擔協調服務民用航空、鐵路、郵政等工作，承擔涉及綜合運輸體系的規劃協調工作。已完成《湖北省綜合交通運輸“十三五”規劃綱要》《“兩圈一帶”綜合交通規劃》的編制工作。三是構建部門協同聯動機制。湖北省組織成立了由副省長擔任組長的綜合交通運輸工作領導小組，代表省政府全面負責綜合交通運輸的組織領導和統籌協調，成員單位包括發改、編辦、財政等部門，領導小組辦公室設在省交通運輸廳。堅持每年召開一次全省綜合交通運輸工作會議，對綜合交通運輸改革發展進行部署。目前，湖北省綜合交通運輸改革取得實質性突破，逐步建立各部門密切配合、各運輸方式協調發展的工作機制，構建了高效運行、協調暢通的綜合交通運輸管理新格局。

4.3 廣東省交通運輸大部門制改革實踐

廣東省交通運輸廳在原交通廳的基礎上，于 2009年 10月成立。新組建的交通運輸廳增加了地方鐵路建設、交通戰備工作、指導城市公共客運三項職責。同時，交通運輸廳取消了公路養路費、運輸管理費、客運附加費及水路運輸管理費、航道養護費等 5項交通規費的管理職責，并將道路運輸管理的公共事務職能交給直屬的事業單位進行管理；在城市地鐵等軌道交通方面的職責分工上，則由省住房和城鄉建設廳指導規劃和建設，省交通運輸廳具體指導運營。

作為地方交通運輸行業的主管部門，廣東交通運輸廳內設機構增加了綜合運輸處和地方鐵路處。其中，綜合運輸處的職責為：承擔道路運輸市場的監管和指導城市公共客運工作；組織實施重要客運公路和物資的運輸；負責省際、省內跨市旅客運輸的管理和汽車出入境運輸管理；管理物流市場有關工作；組織協調道路、水路、地方鐵路等多種交通運輸方式的銜接工作；協調鐵路、民航、郵政、海事等管理機構相關工作。

此外，自2003年交通部確定廣東、重慶作為兩個省級交通綜合行政執法改革試點后，廣東交通綜合行政執法改革穩步推進，取得了突破性進展。廣東省交通運輸廳配合機構改革，成立了綜合行政執法局，將原來分屬不同職能機構的公路路政、水路運政、道路運政、航道行政、港口行政、交通規費征稽等6支執法隊伍進行整合，提高了執法效率。目前，廣東省已有中山等10多個地市成立交通綜合行政執法局，統一政令政策、執法規范、處罰標準，加強隊伍管理和人員培訓，使執法更加專業化、系統化。

4.4 國內省、直轄市交通運輸管理大部門制改革借鑒意義

通過對北京、湖北和廣東等典型發達省份、直轄市對交通運輸大部門制改革實踐的研究發現，雖無成熟模式可借鑒，也為地方大部門制改革提供了積極的借鑒意義：

（1）牢固樹立并切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，著力推進交通大部制改革，加快推進綜合交通、智慧交通、綠色交通、平安交通的發展。

（2）做好頂層設計，組建具有統籌全省、直轄市、自治區等層面綜合管理職能的交通運輸部門，建立起組織職能上的有機聯系；

（3）根據地方經濟社會發展規劃和交通運輸事業發展狀況，探索建立符合實際的交通運輸行政管理大部門體制模式；

（4）完善地方法規，加強交通運輸綜合執法。

［1］ 王先進，楊雪英.國外交通行政管理體制［M］.北京:人民交通出版社，2008:12.

［2］ 董瑞豐.大部門制三年檢視［J］.瞭望，2011（4）:20.

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［12］ 李相芹.燃油稅與道路運輸行政管理體制改期的關系［J］.中國外資，2013（12）:122.

A study of management system reform of integrated transportation in both China and other countries

This paper summarizes the law of transportation and communications development and reform in developed countries，analyzes the development trend and requirements of the administrative system reform of China’s transportation and communications， and draw on the reform experiences of super ministry system in the transportation and communications industry in some cities and provinces of China. By means of summarizing the administrative system reform of integrated transportation in both China and other countries， this paper aims to promote the management system reform of transportation and communications and to improve the efficiency of administrative management of transportation and communications.

Transportation and communications； system reform； in China and aboard

U491

A

1008-1151（2016）08-0154-04

2016-07-13

廣西高等學校科學研究立項項目“廣西交通行政管理體制改革研究——基于大部制改革的思考”（SK13LX607）。

韋耀（1980-），男，供職于廣西交通職業技術學院，管理學碩士，研究方向為組織及行為管理、高職教育發展。