“學黨章黨規”的歷史回眸與現實意義

孫雪婷+張卓然

[摘 要]“學黨章黨規”是“兩學一做”學習教育開展的基礎之一。我們黨從建黨伊始就不斷制定、修改、完善黨內法規，逐漸形成以黨章為首的比較完備的黨內法規體系。在當前實踐中，黨內法規仍存在不協調，不夠“硬”，與國家法律還需進一步銜接等問題。黨的十八大以來，中央高度重視黨內法規建設，取得顯著成果。在“兩學一做”學習教育中，教育引導黨員認真學習黨章黨規，做到四個“進一步”，有利于推動黨的作風不斷好轉。

[關鍵詞]“兩學一做”；黨章；黨規；黨內法規體系

[中圖分類號] D261.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2016）11-0034-03

開展“兩學一做”學習教育，“基礎在學，關鍵在做”。“學黨章黨規，學系列講話”就是這次學習教育開展的基礎。其中，尊崇黨章、遵守黨規是學習教育的基本要求，其目的在于引導黨員自覺按照黨章要求和黨內法規嚴格規范自身言行，進一步堅定理想信念，提高黨性覺悟，樹立崇高道德追求，激發干事創業熱情。

（一）黨章、黨規的概念及發展歷程。中國共產黨的黨章是黨的總章程，是黨的根本大法，對推進黨的工作、加強黨的建設具有根本性的規范和指導作用，有“黨內憲法”之稱。黨規有廣義和狹義兩個范疇，狹義的黨規特指具有“軟法”性質的黨內法規；廣義的黨規除了包括黨內法規外，還包括黨的規范性文件和黨在長期實踐中形成的優良傳統和工作慣例等。“兩學一做”學習教育方案要求我們認真學習《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》等黨內法規，可見，這里要求學“黨規”就是指學狹義的“黨內法規”，因此本文的探討僅限于這一范圍。我們黨目前對“黨內法規”最新、最權威的定義來自于2013年5月中共中央公開發布的《中國共產黨黨內法規制定條例》。該條例總則第2條規定：“黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。”[1]這就對黨內法規的制定主體、規范對象和表現形式等做了明確規定。

黨章、黨規都經歷了一個從制定到不斷修改、發展、完善的過程。自中共二大制定通過黨的第一部黨章后，不同時期對黨章進行了不同程度的修改完善。現行黨章是1982年9月黨的十二大通過的，并在2012年黨的十八大上進行了最新修訂。1921年7月，黨的一大制定通過《中國共產黨第一個綱領》，這是黨的歷史上第一部黨內法規。1938年10月，毛澤東在黨的六屆六中全會上所做的政治報告中指出，“須制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動”[2]，首次提出了黨內法規的概念。在這次會議上，劉少奇做了《黨規黨法的報告》，這是黨的領導人第一次使用“黨規黨法”的名稱。此后，“黨內法規”概念經歷了從約定俗成的習慣性用語向規范用語的轉變。直至1990年，中共中央頒布《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》，在黨的歷史上首次以正式文件的形式對“黨內法規”進行了科學界定。此后，黨在正式文件中都沿用“黨內法規”的提法。

（二）黨內法規體系的劃分。一是縱向維度。根據《中國共產黨黨內法規制定條例》的規定，黨內法規有“黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則”7種類別。根據它們效力的不同，我們可以將黨內法規劃分為4個層次。第一，黨章。黨章在黨內法規中具有最高效力，其他任何黨內法規都不得同黨章相抵觸，是黨的根本大法。第二，準則。準則對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為做出基本規定，在黨內法規體系中的效力僅次于黨章。目前，我們黨只有2部準則，分別是1980年2月通過的《關于黨內政治生活的若干準則》和2015年10月頒布的《中國共產黨廉潔自律準則》。第三，條例。條例對黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作做出全面規定。條例在黨內法規體系中的效力低于準則。目前我們黨共制定了25部條例，其中最新一部是2016年7月起施行的《中國共產黨問責條例》。第四，規則、規定、辦法、細則。其對黨的某一方面重要工作或者事項做出具體規定。這四類黨內法規內容最具體，數量最多，但效力相對較低。另外，黨內法規按照制定主體的不同，其效力也有高低之分。具體來說，黨的中央組織制定的黨內法規稱為中央黨內法規，黨章、準則、條例只能由中共中央進行制定修改，它們的效力高于中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規則、規定、辦法、細則。而省、自治區、直轄市黨委制定的黨內法規亦不得同中央紀律檢查委員會、中央各部門制定的黨內法規相抵觸。二是橫向維度。從橫向來看，現有黨內法規體系基本涵蓋了黨的建設和黨的工作主要領域，我們可以將黨內法規分為如下幾類：第一，綜合性黨內法規，主要指《中國共產黨章程》。黨章對黨的性質和宗旨、路線和綱領、指導思想和奮斗目標、組織原則和組織機構、黨員義務和權利以及黨的紀律等做出根本規定，是涵蓋有關黨所有問題的根本性法規。第二，基礎主干黨內法規，主要指黨的領導和黨的工作方面的黨內法規。它們的內容圍繞更好發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，加強和改善黨的領導，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，如關于地方黨委工作方面的《中國共產黨地方委員會工作條例（試行）》，關于黨的統一戰線工作方面的《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》等。第三，黨的自身建設各領域的黨內法規。包括：黨的思想、組織、作風、反腐倡廉、民主集中制建設等方面的黨內法規。

（一）黨內法規存在的不足。一是黨內法規體系不協調。黨內雖然形成了以黨章為核心的黨內法規體系，但是由于黨內法規制定時間有先后，世情、國情、黨情的深刻變化導致黨內法規制度中存在的不適應、不協調、不一致日益突出。表現在有的黨內法規同黨章和黨的理論、路線、方針、政策不一致的情況，有的存在滯后于實踐的發展和形勢任務的需要，有的相互之間交叉重復甚至沖突。二是黨內法規自身不夠“硬”。長期以來，我們習慣上不把黨內法規視為真正意義上的法律，而將其稱為“軟法”，這固然是因為黨內法規不能等同于國家法律，但也從側面反映出黨內法規的約束力相對較弱。不可否認的是，許多黨內法規過于抽象，原則性規定多，配套落實措施不足，導致操作性不強，容易被鉆空子、打“擦邊球”。長此以往，造成管黨治黨“失之于寬、失之于松、失之于軟”的問題，這與黨內法規自身不“硬”有很大關系。三是黨內法規制定還需完善。比如，理想化的問題，即法規制定過程中調研不夠，制定者希望通過一項法規一勞永逸地解決問題，結果往往事與愿違；模式化的問題，有些法規的制定過程中，制定機關缺乏問題導向，為制定而制定，解決不了實際問題；碎片化問題，有些法規太專注于細節，過于就事論事，缺乏系統性，結果反而是幾十份文件管不好一件事；還有部門化的問題，突出表現在中央各部門以及省一級黨委制定黨內法規時大局意識不強，計較部門和地區利益，忽略整體利益，嚴重制約了黨內法規的權威性和有效性。四是黨內法規與國家法律還需進一步銜接。在實踐中，一方面可以發現不少黨內法規和國家法律在內容上有交叉重復，存在“紀”、“法”不分的現象。另一方面，由于一些領導干部缺乏法律意識和法律概念，隨隨便便就“拍腦袋”決策，主導出臺一些與法律法規相矛盾的條款，嚴重影響了法律的權威，讓黨員在法律面前有彈性。

（二）黨的十八大以來完善黨內法規的實踐。一是推進全面從嚴治黨，確保黨內法規落到實處。縱觀十八大以來從嚴治黨的戰略部署，黨中央從作風建設入手，狠抓黨員干部作風問題。“八項規定”出臺以后，黨員干部調查研究多了，形式主義少了，回家吃飯多了，在外應酬少了，工作作風、生活作風大有改觀，贏得群眾廣泛贊譽。在作風建設收到明顯成效的同時，黨中央大力加強反腐倡廉建設，以“零容忍”的態度堅決打擊腐敗行為，通過嚴格查辦腐敗案件，逐步形成反腐敗斗爭壓倒性態勢。除了黨的作風和廉政紀律，黨的政治紀律、組織紀律、群眾紀律等方面的法規制度也得到了嚴格落實。二是高度重視黨內法規建設，加強制度頂層設計。第一，清理黨內法規。黨中央部署開展了黨的歷史上第一次黨內法規和規范性文件集中清理工作，對新中國成立至2012年6月期間出臺的23000多件中央文件進行全面篩查并清理。通過清理，摸清了中央黨內法規制度的家底，一攬子解決了黨內法規制度中存在的不適應、不協調、不銜接、不一致等問題，為黨內法規制度的進一步完善奠定了堅實基礎。第二，科學規劃黨內法規制度建設。2013年5月，黨中央發布《中國共產黨黨內法規制定條例》，為黨內法規制定工作的進一步科學化、規范化提供了制度依據。同年11月頒布《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017年）》，提出“抓緊制定和修訂一批重要黨內法規，力爭經過5年努力，基本形成涵蓋黨的建設和黨的工作主要領域、適應管黨治黨需要的黨內法規制度體系框架”。[3]黨的十八屆四中全會把形成完善的黨內法規體系確立為全面推進依法治國總目標的重要內容，黨的十八屆五中全會把依規治黨和依法治國相提并論，把依規治黨提升到前所未有的高度。在科學的頂層設計推動下，近年來《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨巡視工作條例》等50多部黨內法規陸續修訂出臺，黨內法規體系不斷完善。

在上述黨內法規體系不斷發展完善的基礎上，中央提出“喚醒”黨章黨規意識，教育引導黨員學黨章黨規，最根本的目的還是為了繼續推進全面從嚴治黨，加強黨的作風建設，堅持和完善黨的領導。誠然，改革開放以來，黨帶領全國人民取得了舉世矚目的建設成就，但黨的建設一些問題也凸現出來。早在上世紀80年代，鄧小平、陳云等老一輩革命家就不斷強調要抓黨的建設，深懷憂慮地指出我們這個黨“不抓不行了”。[4]三十多年來黨開展了多次全黨范圍的集中教育活動，在法規制度建設、反腐敗斗爭等方面取得了很大成績，但是一些人民群眾反映強烈的黨內突出問題仍然沒有妥善解決。

要做到持之以恒加強黨的建設，使黨的作風全面好起來，更根本的舉措是要做好兩方面工作：一是從外部約束黨員干部的行為，依法依規從嚴治黨；二是從內在塑造黨員干部的價值觀念，教育引導黨員堅定理想信念，樹立崇高道德追求，激發干事創業熱情。這兩個方面正是“兩學一做”學習教育以尊崇黨章、遵守黨規為基本要求的題中之意。因此，學黨章黨規的重要作用就在于引導廣大黨員干部達到這兩方面要求，從而推動黨的作風不斷好轉，為黨在思想上政治上行動上的團結統一夯實基礎，提供堅強組織保證。具體來說，我們將學黨章黨規的重要作用概括為四個“進一步”：第一，進一步堅定理想信念，提高黨性覺悟。深入開展“兩學一做”學習教育，就是為了著力解決一些黨員理想信念模糊動搖的問題。學黨章黨規，有利于廣大黨員強化政治意識，保持政治本色，把理想信念時時處處體現為行動的力量，在具有新的歷史特點的偉大斗爭中“干在實處，走在前列”。第二，進一步增強政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，堅定正確政治方向。深入開展“兩學一做”學習教育，就是為了著力解決一些黨員的意識淡化的問題。學習黨章黨規，有利于廣大黨員有針對性地改掉這些問題，堅定自覺地在思想上政治上行動上同以習近平為總書記的黨中央保持高度一致，經常主動向黨中央看齊，向黨的理論和路線方針政策看齊，做政治上的明白人。第三，進一步樹立清風正氣，嚴守政治紀律政治規矩。深入開展“兩學一做”學習教育，就是為了著力解決一些黨員道德行為不端的問題。學黨章黨規，有利于廣大黨員干部從焦裕祿、李保國等正面典型的事跡中受到激勵，從周永康、薄熙來、徐才厚、郭伯雄、令計劃等違紀違法案件中受到警示教育，進而自覺加強黨性鍛煉和道德修養，筑牢拒腐防變的防線，從而推動黨的作風不斷好轉。第四，進一步強化宗旨觀念，勇于擔當作為，在生產、工作、學習和社會生活中起先鋒模范作用。深入開展“兩學一做”學習教育，一方面是為了著力解決一些黨員宗旨觀念淡薄的問題，另一方面，也是為了著力解決一些黨員精神不振的問題。學黨章黨規，有利于廣大黨員踐行黨的宗旨，保持公仆情懷，始終牢記全心全意為人民服務，始終保持干事創業、開拓進取的精氣神，平常時候看得出來，關鍵時刻沖得上去，在“十三五”規劃開局起步、決勝全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標中奮發有為、建功立業。

參考文獻

[1]中國共產黨黨內法規制定條例中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定[Z].人民出版社，2013.

[2]毛澤東.中國共產黨在民族戰爭中的地位[A].毛澤東選集（第二卷）[M].人民出版社，1991：528.

[3]中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017年）[Z].人民出版社，2013.

[4]鄧小平.第三代領導集體的當務之急[A].鄧小平文選（第三卷）[M].人民出版社，1993：314.

作者孫雪婷系天津工業大學助教，張卓然系中央黨史研究室第二研究部副主任科員

責任編輯：劉 捷