基層黨組織書記隊伍建設的困境及破解思路

張波

[摘 要]干部隊伍建設是基層治理現代化的重要環節和組織基礎。調查發現，目前基層黨組織書記隊伍建設存在著隊伍結構斷層、后備干部來源萎縮、服務意識淡薄等八大問題，制約著新時期基層社會治理能力和治理水平的提升。為此，建議從職業定位、制度建設、機制完善和教育培訓等方面著手，構建一支政治堅定、結構合理、能力過硬、作用突出、充滿活力的基層黨組織干部隊伍。

[關鍵詞]隊伍建設；基層干部；對策思考

[中圖分類號] D262.3 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2016）11-0052-03

治國安邦，重在基層；管黨治黨，重在基礎。習近平總書記指出，黨的工作最堅實的力量支撐在基層，最突出的矛盾問題也在基層，必須把抓基層打基礎作為長遠之計和固本之舉，努力使每個基層黨組織都成為堅強戰斗堡壘。在這當中，基層黨組織書記隊伍建設是提升基層社會治理能力和水平的重要環節。

建黨以來，基層書記隊伍建設就是中國共產黨自身建設的重要內容。黨的十八大明確強調，要加強基層黨組織帶頭人隊伍建設。目前來看，基層黨組織書記隊伍還存在著以下問題，隊伍建設還有一些尚待破解的困境和難題：

（一）隊伍整體結構呈現“斷層現象”。目前，全國各地村居黨組織書記隊伍出現較嚴重的“斷層現象”：一是年齡斷層，年輕干部呈現“斷崖式減少”。主要是隊伍老齡化現象嚴重，并呈現出經濟發達地區和落后民族地區比其他地區更為嚴重、西部地區比中東部地區更為嚴重。二是經驗斷層，有豐富基層工作經驗的后備干部偏少。還有少數人存在“過渡一下”“當作跳板”的心態，滿足于現狀。這在一定程度上給換屆選舉、干部的延續性等帶來困擾，很多村居黨組織存在班子人員難選齊、難配強、人選不足等問題。

（二）基層后備干部隊伍來源渠道萎縮。近年來，全國各街鎮不斷加大招聘村官、培養年輕干部的步伐，但一些優秀的畢業生并不愿意到村居工作，即使有些學生到村里面做村官，很多也是把其作為“跳板”，很多不錯的“苗子”流失問題嚴重；有部分年輕社工工作時間短、經驗閱歷缺乏，很難擔當起村居干部“帶頭人”重任；在偏遠山區，很多青年黨員不愿意呆在農村工作。還有一些街鎮比較依賴“即招即用的人”，缺少自下而上自己培養的意識和長遠謀劃。后備干部隊伍建設過程中存在重儲備輕使用、重培訓輕培養、重管理輕服務、重入口輕出口等問題。

（三）傳統管理思維制約服務意識提升。有些年齡較大的村居書記還是傳統的管理思維，服務群眾的意識薄弱，主要表現出：第一，在工作方法和處理問題時基本靠經驗、靠面子辦事，不善于發動群眾，一些黨組書記在應對突發事件、復雜矛盾以及群眾關心的問題時，辦法單一、態度粗暴，往往認為群眾工作難做，現在的群眾“經常會無理取鬧、甚至是刁民”，把群眾放在工作的對立面。第二，工作存在“機關化、半天工、慢半拍”現象，坐在辦公室的時間多、深入群眾的時間少，對上負責多、對下負責少，傳達精神多、幫助群眾落實少，很多村居干部持有“上下不得罪、做老好人”心態。第三，思想懈怠，惰性思維嚴重，認為村居黨組織書記晉級機會不多，干得再好也進不了編制，離職后還是要去拿集體退休工資，還有黨組織書記任職期間在考進公務員后不計工齡，覺得沒必要好好干。還有個別村干部不依法辦事、私心雜念重，在涉及民生利益問題時“一言堂”和“雙重標準”。

（四）工作能力與新時期要求存在差距。調查來看，目前村居黨組織書記隊伍在社區治理能力方面有所欠缺，對基層治理水平的提升形成障礙，突出表現在：第一，一些老書記擅長傳統的如化解矛盾、訪貧問苦等工作，對于新商品房小區中的居委會、業委會、物管會這“三駕馬車”駕馭能力不強，三者之間相互脫節，難以滿足社區居民需求；第二，由于知識結構等限制，一些老書記缺乏相應的法律知識，不會使用電腦，不懂英語，更不會運用新媒介與年輕居民溝通，對一些新型商品房小區、國際社區的治理能力不足；第三，在加強基層民主建設、開展居民自治等方面能力不足；第四，年輕書記在處理復雜問題、復雜矛盾的能力不強，經驗欠缺，在群眾中缺乏威信，很容易使社區矛盾擴大化。

（五）職業待遇存在身份與區域差異。目前全國村居黨組織書記待遇普遍不高，基本低于當地職工平均工資水平，且呈現兩種差異：一是身份差異明顯。村居黨組織書記中存在有事業編制、勞動合同聘用、退休聘用、非正規勞動組織關系、不建立正式關系等不同身份。身份決定薪酬，有編制的高、無編制的低，公務員、事業編制、集體人員收入一般高于派遣、聘任、退休返聘等人員。二是區域差異明顯。經濟發達地區收入普遍高于落后地區，鄉鎮基層干部收入高于街道，經濟實力強的鎮收入高于其他街鎮。

（六）職業地位與職位職責不相匹配。村居黨組織書記崗位職責呈現“三大一低”特征，職位職責與職業形象、地位不相匹配。一是工作強度大。書記統攬社區方方面面的工作，“一年365天，天天無休”“有上班時間，沒有下班時間”是工作常態。二是工作壓力大。書記在基層黨建、社區安全等工作上都是第一責任人，在動遷、老舊等社區，居民習慣有問題找書記，書記還要時刻當“滅火大隊長”。三是工作難度大。社區社會管理、群眾工作任務越來越重，工作開展難度也越來越大，面對“責任無限、資源有限”的矛盾，往往靠書記的“臉面”和“口水”。“低”指的是形象定位低。社會上對居民區黨組織書記崗位和職業價值的認知不足、定位較低，一些書記尤其是勞務派遣制（人事代理）的書記把自己比作“公務員的民工”。

（七）職業發展定位模糊甚至混亂。全國和地區層面還沒有建立社區工作者的獨立職業體系，也沒有將村居黨組織書記納入社區工作者（屬“黨群社工”范疇）的職業體系，導致相應的社會保障體系還不完善。特別是集體、聘任、派遣等性質的，社會保障水平還較低。其次，居民區黨組織書記職業發展缺少職業化的理念和制度化的設計，沒有與時俱進提高能力、相應提高職業美譽度和待遇的共識和統一行動，往往認為書記大都處于職業發展的“前列”甚至“頂端”，處于“天花板”。從而引致兩種心理：年齡較大的書記覺得沒必要那么拼，干好干壞都一樣；而年輕干部的離職傾向嚴重，認為村官沒有出頭，不愿意沉下基層工作，考取公務員、事業編制是其進入基層的主要目標。

（八）管理機制難以有效發揮功能。第一，日常管理的規范性還不夠。各級政府對如何加強日常管理還缺少系統性制度化的規范，對實現“重點干部重點管理”還缺少差異化、多樣性的途徑和載體。第二，教育培訓的針對性還不夠。培訓安排上，理論學習占比較重，實踐性、操作性的案例解析較少；大而全的內容較多，針對居民區工作特點的內容較少；內部培訓較多，“走出去”學習較少。第三，工作考核的激勵性還不夠。考核標準、指標不少是“一般齊、一樣粗”，考核方法習慣于查臺賬、看總結、聽匯報，對第三方測評、民主測評等方法運用不多。部分街鎮在考核結果運用上區別較小、在考核獎金上差距甚微。

（一）基層黨組織書記隊伍的發展定位。加強村居黨組織書記隊伍建設，要按照黨的十八屆三中全會提出的轉變黨的領導方式和執政方式、推進國家治理體系和治理能力現代化的新要求，以工作體系的現代化和能力素質的現代化為核心目標，不走編制導向、身份管理的老路，堅持走“職業化、專業化、社會化、市場化”的新路，使村居黨組織書記成為更具競爭性、更富吸引力的社會職業選擇。村居書記的職業化，指的是改變居民區書記目前以志愿服務為主的性質，對其崗位進行標準化、明確化，通過法規等形式確認居民區書記崗位的用工主體、崗位要求、工作內容、薪資待遇、培訓考核、晉升體系等，使居民區書記成為一種職業。這里的職業化并不是職位的職業化，書記僅是黨內的職務，而是為村居黨組織書記構建或探尋一個可供求職者相對穩定、受人尊敬、令人向往的職業平臺，這個職業就叫“社區工作者”，其中包括黨群社工及其他各類社工，是居民區黨組織書記的重要來源和蓄水池。

（二）理順管理體制，構建規范化的職業發展路徑。第一，厘清隊伍管理體制。建議省市層面和各區縣要進行頂層設計，依托社區工作站、社會組織與村居黨組織書記簽訂規范的勞動合同，建立合同聘用關系，把村居黨組織書記納入社區工作者隊伍進行統一管理。第二，建立內向型和外向型的職業發展渠道。就是要堅持把職業與職務相分離，黨組織書記是所擔任的實際崗位職務，其職業是具有等次、級別的社區工作者，以社區工作者為職業平臺，結合職稱評定和績效管理辦法，根據以服務年限、學識水平、職業資格、工作經歷、知識更新、實踐成果和工作績效等為主要要素的指標體系，以及國家職業標準等級水平的劃分辦法，為社區工作者科學設置若干技術等級；要加強與干部人事制度改革的對接與配套，適當增加定向招錄名額、擴大錄用比例、放寬準入條件，確保每年都有書記通過定向招錄進入機關、事業單位。探索優秀書記通過競爭上崗、公開選拔等辦法，轉任街鎮機關科室副職或事業單位、鎮屬企業的中層干部的途徑和方式。第三，大力推廣薪酬體系改革經驗。以本地區上年度社會職工平均工資為依據，以社會相近行業、類似崗位人員的市場薪酬水平為參照，加快形成與技術等級、能力評價相掛鉤的薪酬體系，落實社會保險和社會保障，明確持續漸進的薪資階梯、可預見的增長機制。

（三）提升教育培訓能效，實現提素增能、業精技專的目標。第一，切實增強培訓力度。要充分發揮各級黨校在村居黨組書記隊伍培訓的主陣地作用，把村居黨組織書記的培訓納入年度干部培訓計劃；要努力做到居民區黨組織書記培訓的全覆蓋；還要按照居民區的不同類型、書記個體的不同情況，分類進行針對性的培訓。第二，探索新型培訓方式，要通過項目招標、購買服務等方式，加大與高校、專業培訓機構的合作力度；建立跨區域交流學習機制，由地區組織部橫向銜接聯系、整合各類需求、統籌配對安排；探索培訓實踐基地發揮作用機制，遴選一部分工作特別突出的居民區黨組織或優秀書記所在黨組織，掛牌成立居民區黨組織書記培訓實踐基地。第三，創新完善課程模式，要完善培訓科目，適當增加從事社會工作的專業人員必須具備的職業知識；要突破傳統課堂學習等封閉式、靜態性、灌輸式教學模式，多采用案例教學、角色扮演、情景模擬等實踐性、互動式教學模式；還要增加心理疏導課程，有針對性地為書記們講授心理調適的相關基礎知識，及時疏導心理郁積、緩解心理壓力。

（四）健全監督管理機制，激發干部隊伍的創新力與活力。第一，完善選人用人機制。要把有潛力的黨員社區工作者和村官安排到村居黨組織副書記崗位進行鍛煉，發現、培養和儲備一批優秀的村居黨組織書記的后備力量，為選拔書記后備隊伍提供更多優秀的內部來源，力爭為每個社區黨組織配備1-2名相對穩定的后備干部，發揮村居黨組織干部隊伍的“蓄水池效應”；同時，要注重開放性，探索建立社會公開招聘機制。打破身份、職業、地域界限，注重通過社會化、市場化的方式公開招聘有志于社區工作的優秀人才擔任書記。第二，建立干部培養機制。要做好后備干部的跟蹤培養和分層分類管理，完善“培訓+鍛煉”的培養模式，對后備干部的整體狀況和個體情況進行定期分析，力求做到“一人一檔”，對一些不合格的后備干部，及時調整出庫，把后備干部納入社區工作者的大循環，以“留得住、用得上”為目標，明確后備干部的職業前景和職業預期。要大力推廣“高師帶徒”的經驗，倡導和鼓勵優秀書記通過“一對一”帶教、“一對多”指導等辦法，發揮指導、帶教和幫扶作用。第三，健全考核評價機制。要建立分層分類考核評價指標體系，不同類型村居，對書記工作成績的考核內容也應當有差別，要經調研、分析后構建內容全面、導向明確、體現分類、設置科學的考核指標體系。要統籌安排好定期考核與不定期考核、日常考核與專項考核，要更加注重不定期考核和日常考核，利用談心、交流等機會，采取暗訪、抽查等形式，獲取更真實情況，有條件的地方，可邀請社會第三方組織考核，也可通過入戶調查、隨機抽查等辦法，進行滿意度測評（民意測驗）。要將年度考核結果存入居民區黨組織書記個人檔案，基層政府評價書記的第一手資料，可用于今后調整、調動、定向錄用、績效考核等重要參考依據。第四，建立退出保障機制。作為社區工作者的重要組成部分，村居黨組織書記就其職業身份而言，就有了不同等次、級別的職業發展階梯，為形成“經選舉或任命擔任書記、退出書記崗位再回歸社工隊伍”的能進能出雙向通道奠定了基礎。同時，還要建立村居干部崗位補貼、養老保險、離崗退位的生活保障制度，根據村干部在崗年限和工作考核情況，保障年齡補貼和生活補貼，從而使一些不能解決公務員事業單位身份、長期在村（居）工作的優秀黨組織書記沒有后顧之憂。

作者系華東師范大學社會發展學院博士研究生，中共上海市浦東新區區委黨校講師

責任編輯：卞吉賦