普惠金融的“墨巴”啟示

文/中國銀監會普惠金融工作部

普惠金融的“墨巴”啟示

文/中國銀監會普惠金融工作部

借鑒墨西哥、巴西兩國經驗，我國可以通過打造多層次服務體系，推廣扶貧、創業、助學貸款，健全政策性金融體系等措施，進一步提升金融服務的覆蓋率、可得性和滿意度。

墨西哥、巴西開展普惠金融工作起步較早，兩國通過重視立法規范、完善頂層設計、拓寬服務渠道、推動金融創新、強化統計評估和加強消費者教育和保護等措施，引導金融資源聚焦薄弱領域、服務特殊群體，取得了較好的成效。

墨西哥發展普惠金融做法與經驗

墨西哥是拉美經濟大國，2015年GDP實現1.2萬億美元，位居拉美第二位，增長率為2.5%，人均GDP為9592美元。墨西哥金融監管部門主要有中央銀行（BOM）和財政與公共信貸部門（SHCP）。財政與公共信貸部門下設銀行與證券委員會（CNBV）、保險與擔保委員會（CNSF）、養老金管理委員會（CONSAR）、銀行存款保護局（IPAB）、保護金融消費者全國委員會（CONDUSEF）共5個部門，各部門分別負責監管各自金融業務領域，其中銀行與證券委員會負責牽頭推進普惠金融服務工作。

重視立法規范和宏觀制度建設

墨西哥從21世紀初起即開啟了普惠金融的制度建設。2011年，該國簽署普惠金融聯盟（AFI）通過的《瑪雅宣言》，正式做出普惠金融承諾。2012-2014年，墨西哥啟動全方位的金融改革，通過立法規范和制度建設，落實《瑪雅宣言》的主要目標，產生了四個方面的影響：

一是豐富了銀行業金融機構主體，增加了供給側金融資源，促進了市場競爭；

二是確定了該國6家政策性銀行的運行機制與功能定位。特別是國家發展銀行（NAFIN）和國家儲蓄與金融服務銀行（BANSEFI），在專門法令的授權下，承擔起專屬服務弱勢群體和薄弱領域的職能；

三是修改了金融監管相關法規，強化了監管部門推進普惠金融發展的職責，特別體現在數據統計、信息披露和政策研究等方面；

四是完善了關于金融消費者權益保護的法律規定。

明確頂層設計和工作機制

一是在國家戰略層面，該國成立了普惠金融國家委員會（CONAIF），管理層由財政與公共信貸部、銀行與證券委員會等8個部門的10名代表組成。委員會的主要職責有：制定并實施普惠金融國家規劃，設定中長期目標，在聯邦、州、地市層面制定和執行普惠金融政策，參與金融知識教育的合作，推動普惠金融監管框架作必要改革；

二是在具體監管職責方面，墨西哥銀行與證券委員會內設普惠金融部，專職推動普惠金融發展；三是在其他配套組織方面，該國成立了保護金融消費者全國委員會、國家金融掃盲委員會，與普惠金融國家委員會形成了長效的合作機制。

健全機構體系和服務渠道

一是發揮發展性金融機構在籌資與增信方面的基礎性功能。發展性金融機構主要包括6家政策性銀行和公共信托基金等機構。政策性銀行中的國家發展銀行、國家儲蓄與金融服務銀行專注服務小微企業和低收入群體，兩家銀行均開展資金轉貸和融資擔保業務：一方面，以國家信用發債募集低成本資金，向商業性金融機構提供中長期貸款，以此服務普惠金融對象；另一方面，與政府部門合作，為商業性金融機構面向特定客戶群體的貸款提供擔保代償服務。墨西哥還成立了公共信托基金，如農村發展信托基金（FIRA），通過轉貸和擔保的方式，專門支持農業和農村經濟發展的。

二是打造多層級的商業性金融機構細分市場。除正規商業銀行外，墨西哥有三類非銀行的小型私營信貸機構：微型金融機構（SOFIPO）、社區金融機構（SOFINCO）、合作信貸與儲蓄機構（SOCAP），這三類機構通過政策性銀行的低成本的轉貸資金服務低收入群體。微型金融機構可對一般公眾辦理存貸款業務；社區金融機構只在農村地區開展業務；合作信貸與儲蓄機構的服務對象則僅限于內部成員。此外，2008-2009年，墨西哥修訂了《信貸組織法》，允許以較低的資本要求設立服務專業領域和特定人群的利基銀行 ，目前該國有7家此類銀行；

三是發展代理網點拓寬服務渠道。墨西哥2008年正式立法允許金融機構通過第三方提供服務，法律要求每個代理點只能與一家銀行機構開展合作，并對業務范圍、交易金額做出了明確的限制。大量的銀行業機構在邊遠地區與便利店、彩票銷售點、加油站等零售業終端合作，建立代理點。

堅持聚焦薄弱領域和弱勢群體

一是對扶持對象制定符合實際的劃分標準。如，在企業劃型標準上，該國按照“雇員人數*10%+銷售總額90%”的權重計算法得出加總系數，以此作為劃型依據，這一方法有利于吸納就業人口較多的小微企業享受政策扶持；

二是結合機構特點明確具體支持對象。如農村發展信托基金與農業部合作，對遭受自然災害的農村客戶提供單戶最高100萬比索（合人民幣約37萬）的專項補償計劃，對屬于“國家消除饑餓計劃”的基層行政區也提供專項貸款擔保。國家發展銀行與經濟部合作，為小微企業和創業人群提供細分項目的貸款擔保支持；

三是配套政策跟進到位。如對商業性金融機構與農村發展信托基金合作的擔保貸款，銀行與證券委員會允許在計算風險敞口時作一定比例的扣除，減少撥備提取，以此提升商業機構的內生動力。

積極推動產品與服務方式創新

一是建立賬戶分級制度。該國將銀行賬戶分為4級：第1級賬戶僅可進行存取款，每月存款總額不超過280美元，開戶要求最簡化，可匿名開戶。第2級賬戶開戶需提供簡單的個人信息，允許遠程開戶，除支票外其它基本的支付結算功能均可實現，每月存款限額1114美元，對屬于政府救濟對象的開戶人，可適當提高限額。目前這一級賬戶實踐中應用最為廣泛。第4級賬戶可辦理全種類銀行業務，開戶證明材料要求也最嚴格；

二是培育弱勢群體持續獲得金融服務的能力。國家儲蓄與金融服務銀行向低收入人群提供2500比索（合人民幣約1000元）以上、最長期限可達36個月的小額信貸產品，前提是貸款客戶必須在銀行保有平均每月至少2000比索（合人民幣約800元）的存款，以此培養低收入人群的儲蓄習慣。農村發展信托基金實施的SIEBAN計劃，為商業性金融機構提供補貼，承擔為偏遠農村地區小型借款人服務所產生的行政和篩選費用。補貼金額可根據貸款規模調整，不超過總借款金額的16.7%，并可跟隨借款人在3年內轉移到不同的金融機構。

完善普惠金融統計分析與金融教育工作

一是重視普惠金融統計分析和信息披露。一方面，銀行與證券委員會面向其監管的金融機構，建立專門的普惠金融統計體系，加強供給分析，定期收集數據，撰寫并發布年度報告。另一方面，銀行與證券委員會與墨西哥國家統計與地理研究所（INEGI）合作，開展面向全國居民的普惠金融需求調查，該調查每3年一次。相關報告為政府決策和金融機構的商業模式提供重要的支持和指引。

二是強化金融教育工作。國家金融掃盲委員會在全國范圍內開展金融教育培訓項目，指定國家儲蓄與金融服務銀行具體負責項目執行。在國家儲蓄與金融服務銀行推出的一項面向低收入群體的“繁榮計劃”中，金融教育與存貸款、保險、社會福利發放等并列為重要的服務內容之一，并被認為是后三項服務得以開展的前提。該計劃目標受益人口約700萬，大部分位于農村。目前已覆蓋了其中的約100萬人。

巴西發展普惠金融做法與經驗

巴西經濟實力位居拉美首位，2015年GDP實現2.5萬億美元，人均GDP為8802美元。近年來，受大宗商品價格下跌的影響，經濟出現滯漲，2015年GDP增長率為-4.1%，消費者物價指數為10.7%，2015年巴西雷亞爾兌美元匯率累計貶值32.8%。巴西的監管主體是國家貨幣理事會（NMC），由4個金融監管部門組成，即中央央行（BCB）、證券交易委員會（SEC）、私營保險監管局（PIS）、補助養老金秘書處（CPS），四個部門聯合或單獨進行金融監管，中央銀行負責牽頭推進普惠金融服務工作。

注重立法建設，加強頂層設計

一是重視通過法制建設保障普惠金融服務。如在金融服務小微企業方面，巴西政府的法律（Law 10735/2003）規定了銀行要按活期存款額2%的比例向小微企業提供小額信貸，法律（Law 11110/2005）規定了微型信貸的操作細則，包括對企業貸前的實地調查要求、貸中的實時監測、借款人還款資源評價等，中央銀行的（Resolution No.4000/2011）確定了金融支持小微企業的發展計劃；

二是強化國家戰略設計。2011年，巴西成立全國普惠金融委員會（PNIF），該委員會由中央銀行、財政部、聯邦檢查官辦公室、農業部等10多個部門共同組成，該委員會工作目標是在全國提供適當的普惠金融服務。具體目標有三項：增強普惠金融可得性；通過增強金融教育和提高信息透明度促進金融消費者經濟責任和金融服務信息的可得性；促進金融供給更好的適應企業和個人需求。

拓寬服務渠道，提升金融覆蓋面

4S=(b+e+h)+(d+e+f)+(a+e+i)+(c+e+g)=(a+b+c)+(d+e+f)+(g+h+i)+3e=3S+3e，所以有S=3e.由此可以得到：

一是推廣代理銀行。從20世紀90年代起，巴西開始重視推廣代理銀行（Correspondents），通過立法，允許代理銀行在更大的范圍以更多的形式提供金融服務，同時監管部門也降低了開設代理銀行的監管要求，如代理銀行的設立不需要監管部門審批，只需要報備網點服務功能即可。巴西銀行機構與零售商店、郵局、彩票銷售點簽訂合作協議，通過這些商業機構提供存款、取款、轉賬等基礎金融服務。截至2015年末，巴西擁有各類銀行服務機構15萬個，覆蓋全國所有城鎮，其中代理銀行8萬個，占比52.2%；

二是發展信用合作社。巴西致力于在不同行業和領域通過發展信用合作社（Cooperative）提供普惠金融服務，特別是鼓勵在農村、生產商協會、企業聯合會等地區和組織發展信用合作社，為合作社成員提供存款、取款、轉賬、小額信貸等多樣化的金融服務。截至2015年末，巴西40%的城市已覆蓋信用合作社，合作社成員達510萬。

改進機制體制，加大小微信貸服務

一是明確立法規定，強化服務義務。巴西加強立法（Law 10735/2003），要求各銀行要按活期存款余額2%的比例向小微企業及創業者提供小額信貸，未達到2%放款比例的銀行不得挪用該筆資金，但可將資金拆借給同業并用于小微企業信貸投放。此類小微企業貸款手續簡單，無需抵押、擔保，年利率低于商業信貸利率，此項措施惠及全國340萬個小微型企業和創業者。近期由于巴西通脹率高企，匯率大幅貶值，為保證此類業務的商業可持續性，信貸利率較高，年化利率達17%，高于巴西基準利率3個百分點，但仍低于市場上平均約30%的商業利率；

二是設立代理公司，降低服務成本。巴西聯邦儲蓄銀行（CAIXA）是全拉丁美洲第二大國有銀行，該行通過發起設立代理公司（CAIXA CRESCER）開展小微企業信貸業務，該代理公司通過雇傭低學歷（初中或高中畢業）且熟悉社區環境的員工開展小額信貸業務，降低經營成本。代理公司發放的首筆貸款不超過2000雷亞爾（合人民幣約3600元），期限不超過12個月，再次貸款額度不超過4000雷亞爾（合人民幣約7200元），期限不超過24個月。除小額信貸產品以外，該代理公司還通過開展小額保險、信用卡等業務增加營業收入，提升企業商業可持續性。截至2015年末，該代理公司有1000多名員工，發放小額信貸13億雷亞爾（合人民幣約23.4億元），服務客戶37.7萬戶。

創新金融產品，提升普惠程度

二是開展小額信貸計劃。針對低收入人群、農民和婦女等特殊人群設置了簡化信貸流程的信貸計劃，如，收入增長小額信貸計劃（PNMPO）和增強農村家庭計劃（Pronaf），此類信貸計劃的共同特點是信貸額度小、申請流程簡單，主要目的是通過小額信貸提升特殊群體的收入水平。

普及金融教育，加強消費者保護

巴西中央銀行與國家消費者委員會（NSC）、社會發展與消除饑餓部（MSDHA）、財政管理學校（SFA）等部門合作，在全國推廣“金融公民計劃”（Financial Citizenship Program），這是一個旨在讓公民充分獲得金融服務權利并承擔金融義務的計劃，該計劃的目標是通過強化公民金融教育和增強公民對國家金融體系的了解，從而加強金融消費者權益保護，改善消費者和金融服務提供者的關系。監管部門一方面增強對消費者金融教育，普及開戶、儲蓄、貸款等方面的金融知識，促使消費者增強承擔金融責任和義務的意識，提升其對金融風險的識別和防范。另一方面要求金融機構提升透明度，努力降低消費者和金融機構之間的信息不對稱，調節消費者和金融機構的關系，幫助消費者特別是低收入人群更好的了解和使用金融產品。

設計指標體系，定期評估通報

巴西央行通過與財政部、社會發展部、農業部等部門合作，在巴西國家地理統計局（IBGE）的幫助下，設計普惠金融指標體系，定期在全國范圍內開展監測評估，持續改進調查方法和計量手段，全面了解消費者需求。巴西央行每年發布監測評估報告，以調查分析結果為基礎，完善監管政策，改進機構體系，創新金融產品。

啟示與建議

（一）完善統計指標體系，開展定期評估與通報

墨、巴兩國經驗表明，完善的普惠金融統計體系便于及時掌握各地區、各群體的金融供給和需求，指導政策的動態調整。我國可從以下三個方面，建立健全普惠金融統計、評估、通報體系。一是整合完善現有統計指標，系統體現普惠金融的可得情況、使用情況和服務質量；二是逐步擴大統計范圍，探索建立多部門工作組，定期統計各地區、各群體、各機構普惠金融發展狀況；三是在全面統計的基礎上，形成動態評估機制，從區域和機構兩個維度，對普惠金融發展情況進行定期評價和通報。

（二）發展代理銀行模式，打造多層次服務體系

我國地理和人口特點決定了金融需求的多樣性和復雜性，可以探索構建“金融網點+商業網點+移動服務終端”的多層次服務體系。一是鼓勵金融機構到城市社區、農村地區和貧困地區開設網點，降低對此類網點的監管準入要求；二是借鑒國外代理銀行做法，降低對代理網點的監管要求，鼓勵金融機構與超市、藥店等商業機構合作，通過鋪設各類自助機具，提升金融服務便利性；三是大力發展移動金融服務終端，鼓勵金融機構運用大數據、云計算等新型信息技術，打造移動互聯網平臺，為客戶提供信息、資金等全方位金融服務。

（三）推廣扶貧、創業、助學貸款，提高信貸發力精準度

墨、巴兩國均比較重視對初始創業者和低收入貧困人群信貸支持，為兼顧業務的政策性和商業性，信貸利率較高，同時也構建了較完善的財政獎補政策和差異化監管政策。我國可通過細化產品分類、加大補貼力度、實施差異化監管等手段，加快推廣扶貧、創業、助學小額信貸業務。金融機構可通過創新服務模式和產品類型，降低信貸門檻，提升信貸支持力度。各級財政部門可建立和完善針對特殊群體小額信貸業務的財政獎勵和風險補償政策，加大獎補力度，發揮政策性資金對商業貸款的引導作用。監管部門可進一步細化差異化監管政策，提高政策針對性和有效性，激發金融機構的主動性。

（四）健全政策性金融體系，強化引導扶持作用

一是完善現有政策性銀行體系。探索在現有政策性銀行內部設立普惠金融事業部或小微、三農、扶貧事業部。明確并豐富現有政策性銀行開展普惠金融服務的職責和業務范圍，加強對小微企業、“三農”、貧困人群和初始創業者等客戶的信貸支持力度。鼓勵政策性銀行通過批發資金轉貸等形式與商業性金融機構和融資性擔保機構合作；二是做大做強政策性擔保體系。大力發展一批以政府出資為主的融資擔保機構或基金，推進建立重點支持小微企業和“三農”的省級再擔保機構，研究設立國家融資擔保基金；三是探索發展政策性農村小額信貸組織，將其發展為機構覆蓋面廣、授信額度小、用信流程快的支農機構，彌補大中型銀行機構覆蓋不全的空白領域。

（五）強化普惠金融法制建設，提升政策執行力度

目前，我國對小微企業、“三農”、貧困地區和人口的金融服務政策較多，但多數為部門通知，政策的效力性、穩定性和整合性不足。可逐步制定和完善普惠金融相關法律法規，整合現有財政補貼、稅收減免和差異化監管等系列政策，形成系統性的法律框架，增強政策執行力度，形成政策合力，確保普惠金融服務有法可依、有章可循。

（六）加強金融教育，完善消保體系

一是研究制定針對農民和城鎮低收入人群的金融服務最低標準和金融服務費用減免辦法，保障并改善特殊消費者群體金融服務權益；二是加強金融宣傳和教育，提高消費者使用金融產品的能力，增強消費者契約精神，普及其承擔金融義務的責任意識；三是引導金融機構擔負起受理、處理金融消費糾紛的主要責任，不斷完善工作機制，改進服務質量；四是暢通金融機構、行業協會、監管部門、仲裁、訴訟等金融消費爭議解決渠道，試點建立非訴第三方糾紛解決機制。