城市老工業區搬遷改造方略

[摘要] 本文將城市老工業區的發展現狀、突出問題和發展前景作為研究老工業區調整與更新的三個切入點，分析了老工業區污染工業發展的兩難境地和企業搬遷行為面臨的現實挑戰，指出實現城市老工業區的轉型與更新，要始終圍繞結構調整、體制創新、城市功能完善、環境保護和社會民生等方面，全面推進老工業區產業、城市、社會及環境的綜合調整升級。

[關鍵詞] 城市老工業區 吉林省 轉型 改造

[中圖分類號] F127 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2016）05

[基金項目] 吉林省科技廳軟科學項目《吉林省中部城市群供需拉動效應研究》（20160418044FG）；吉林省社會科學院重大項目《吉林省城市老工業區搬遷改造問題研究》（2015ZD02）。

[作者簡介] 赫曦瀅（1983 — ），女，滿族，博士，吉林長春人，吉林省社會科學院副研究員，研究方向：馬克思主義城市理論、東北地區城鎮化。

21世紀以來，世界經濟的發展模式日新月異，重工業的發展環境與方向發生變革。信息網絡技術帶動了生產性服務業的興起與發展，柔性和虛擬制造業已經成為高端制造業的新標簽。反觀中國老工業城市，經濟和體制的雙重因素制約了工業發展模式的轉型與升級。產能過剩、結構不合理和自主創新能力弱等問題日益突出；產業的布局不夠合理，不能支撐城市可持續發展；生態環境也面臨巨大挑戰。為此，2011 年，中央和國務院開始著手編制《全國老工業基地調整改造專項規劃（2011-2020）》（以下簡稱《規劃》），我國老工業基地城市進入全面調整改造的新階段?！兑巹潯贩秶采w了我國從東部到中部再到西部的65個老工業基地城市，其中包括吉林省7座老工業基地城市，11個城市老工業區。隨后國務院又發布了《城區老工業區搬遷改造實施意見》以及《國家支持東北振興若干重大政策舉措的意見》，這為城市老工業區轉型與更新改造營造了良好的政策環境，同時也提出了時間表和新要求。

新世紀以來，東北地區的經濟發展呈現出從小高潮到低谷的圖景。2003年到2012年，東北三省地區國內生產總值10年的時間翻了兩番多。但是，2013年以來，東北地區經濟下行壓力加大，增速不斷減緩。嚴峻的經濟形勢倒逼城市老工業區轉型與更新改造。

一、城市老工業區搬遷改造的

必要性與有利條件

（一）吉林城市老工業區是中國重工業的“鐵銹”區域

吉林的城市老工業區大多數是第一個五年計劃、第二個五年計劃和“三線”建設時期規劃的，由國家統一布局、以重工業骨干企業為依托聚集形成的工業區?！耙晃濉庇媱澠陂g，在重點建設東北工業基地的方針指導下，在蘇聯援建的156項工程中，有11項布局在吉林，吉林成為當時中國工業建設的重點區域。在建國初期，老工業區為打造中國獨立完整的工業體系，為老工業城市的形成與發展立下了汗馬功勞，至今仍然是吉林經濟社會發展的核心力量和重要支撐。但是，從重工業發展的潮流來看，這些企業現在大多位于城市中心區域，已經成為落后產能最集中的區域。工業污染嚴重、基礎設施老化、用地緊張、安全隱患突出、困難群體較多、棚戶區改造任務重等問題愈加突出，不僅與城市功能完善和空間布局的優化的要求不相適應，也對企業擴能提質造成了空間約束，已經成為名副其實的“鐵銹”區域。

（二）吉林城市老工業區以資源輸出型產業為主導

按照國家確定的老工業區范圍和標準，吉林的7座城市中共有11個城市老工業區，這 11個城市老工業區占地面積約89平方公里，其中工業用地約40平方公里，占總面積的45%，共有工業企業752戶，其中規模以上工業企業237戶。吉林的城市老工業區基本都是以資源輸出型產業為主，從上世紀50年代開始，按照“毛、糖、革、紙、酒、藥、油”的產業布局，根據吉林的資源優勢，各城市陸續建成一批大中型資源型企業。擁有豐富煤炭資源的遼源市曾經煤炭產量占全國煤炭產量的1/29，煤炭業占全市工業總產值的80%以上，而今已經成為了典型的資源枯竭型城市，往日的輝煌不再；白山市一直以煤炭、林業和鐵礦石生產為主導的資源型經濟結構也導致了其形成了以資源開發和原材料輸出為特征的工業體系；通化市以醫藥、葡萄酒、機械和紡織等行業為主，通化鋼鐵公司也是我國重要的鋼鐵生產企業；白城市以發電、麻紡、造紙、水泥等產業為主導，資源型企業大多布局在平齊鐵路西側和齊阿鐵路沿線；吉林市因為擁有豐富的水、礦產和森林資源，國家將大批重污染的資源型企業布局于此。東北十年振興，雖然取得了不小的成績，但是一些早該淘汰、限制和轉型的產能，不降反升，經濟結構中傳統產業和產品，尤其是重工業仍占比重較大，資源輸出型產業依然占據半壁江山，重工業“一柱擎天”和產業結構單一的狀況沒有得到根治，“原”字號、“初”字號產品居多，結構調整和升級轉型仍在爬坡過坎。不少大中型企業，仍處于高端產業中的低端。

（三）吉林城市老工業區工業基礎雄厚，具有良好的發展前景

吉林老工業區工業基礎雄厚，而且具有較為豐富的水利、森林、礦產等資源，仍然具有廣闊的發展前景。首先，老工業區的資產存量非常大。吉林由于前期的建設積累了大量資產，很多企業雖然面臨產業轉型的考驗，但在國內仍舊是行業的龍頭老大?，F有的規模以上企業近300家，工業固定資產占全省比例高，這些企業每年創造的利潤仍十分可觀。巨大的資產存量將會成為老工業調整改造的重要推動力量；其次，老工業區的產業規模大。2012年，吉林的11個城市老工業區范圍內企業的工業總產值占全省的近30%。在調整改造完成后，老工業區企業的發展空間將更加廣闊，極大地帶動產業的發展；再次，老工業區在吉林的產業地位重要。城市老工業區中不乏一大批在能源、軍工、裝備制造和原材料等方面發揮基礎性、戰略性作用的大中型企業，有大型骨干企業作為支撐，高素質的工人隊伍作為基礎，許多產品的技術水平在國內首屈一指；最后，老工業區的科技創新仍舊有較大潛力。老工業區所在的7座城市大都分布在吉林省經濟發展水平較高的中部地區，該區域擁有高等院校約30所、國家級技術研發實驗機構10多個，擁有大量的國家級高新技術開發區和經濟技術開發區，具有研發重大技術和發展戰略性新興產業的基礎條件。另外，吉林擁有豐富的自然資源，這些都為老工業區的搬遷改造奠定了堅實的基礎。endprint

二、城市老工業區搬遷改造面臨的挑戰

當前，吉林城市老工業區搬遷改造中面臨一些突出的矛盾和問題。第一，部分城市老工業區在搬遷改造中發展定位不準確，規劃不科學，搬遷企業承接地的選擇不合理；第二，在搬遷和改造過程中，一部分污染土地的治理不夠徹底，延續粗放的土地利用方式，大拆大建勞民傷財，需要政府的規范與引導；第三，城市老工業區在搬遷改造中延續以往的城市規劃思想，內部空間布局不夠合理，限制了企業的發展和城市的擴容；第四，老工業區就業壓力大，收入水平低。吉林的城鎮居民人均可支配收入本來就處于全國的中下水平，但老工業區居民的收入水平才相當于吉林城鎮居民人均收入水平的4/5左右，解決這些困難群眾的生活問題成為老工業區轉型與更新改造的核心問題；第五，國有企業改革相對滯后，歷史遺留問題沒有得到很好的處理，給搬遷增加了難度。一些大中型國有企業雖然經過多年改革，但改革成效一直不大，一些處于停產半停產狀態的國有企業改革推進困難重重。

除此之外，吉林城市老工業區搬遷改造還面臨兩個方面的挑戰：一是企業搬遷行為本身的困境與造成的負面影響；二是產業與企業在轉型升級中面臨的嚴峻形勢。兩個方面相互依存，相互影響，形成了制約城市老工業區發展的主要障礙，具體如下：

（一）老工業區的污染企業發展面臨兩難境地

吉林城市老工業區中污染企業很多，而且很多企業規模龐大、經濟效益良好，想在短期內完全解決這些企業存在的問題有相當的難度。有相當多的企業存在搬遷難度，搬遷效果和預期有較大差異。這些企業治污手段一般都要低于國家規定標準，即使部分企業能夠達到國家標準，還是不能滿足城市居民對環境的期望。這類污染企業發展舉步維艱：一方面，如果在城區內勉強生存，必須要停掉污染工序，這不僅影響生產，而且不能從根本上解決問題，最終的解決方案還是向外圍搬遷并尋求新的發展空間；另一方面，企業雖然有搬遷的訴求，但實際難度較大，致使搬遷成為空中閣樓。第一，搬遷行為本身需要投入大量資金，除了購置和更新設備，還需要花費新征土地費用；第二，搬遷完成后，企業需要進行多年的建設才能恢復到搬遷前的生產狀況，適應新環境需要時間；第三，企業在征地時，要對很多因素進行全方位的綜合考慮，需要經過長時間的慎重挑選，市場份額在這段時間必然會受到損失。

另外，二次搬遷問題在中國城市的工業郊區化過程中也很突出，負面效應也非常明顯。主要原因主要是一些政府的規劃部門與企業目光短淺，缺乏長遠意識，搬遷到城鄉結合部的企業，由于城市迅速的擴張，企業污染和擾民等問題還會反復出現，企業不得不選擇再次搬遷。很多企業在多次搬遷中造成了巨大損失，甚至破產倒閉，這與不合理的搬遷行為有極大關系。

（二）企業搬遷行為的領導干預問題突出

當前，老工業區搬遷過程中領導干預問題比較突出，行政力量過于強大，帶來諸多弊端。首先，地方領導與企業看待問題的出發點和落腳點均有差異，對企業搬遷及其發展進行過多干預，非但不能確保企業的長遠利益，而且可能限制企業的活力；其次，領導干預主要的目的是壯大本地區工業發展的整體實力，確保經濟增長，防止企業出現“外流”現象，而這種思想不利于建立完善的市場和競爭機制，也不利于城市的長遠發展；最后，當前的搬遷規劃空間跨度有限，承接區域在城市周邊，考慮基礎設施和搬遷成本等因素，企業不可能搬遷過遠，從長遠角度看，這種策略不能徹底解決對居民區的干擾問題，為企業二次搬遷埋下隱患。

（三）分散搬遷與近域搬遷問題仍是制約企業發展的重要原因

近域搬遷的根源在于企業對城市基礎設施過于依賴，尤其是公共交通的便利程度、污水管網的建設情況等對企業搬遷行為有重大影響。這些基礎設施都是由政府部門出資建設的，企業不能單獨建設，而企業在公共設施齊全的區域布局就能更好地利用這些設施，降低生產和環保成本。因此，如果基礎設施不能滿足企業發展的需要，必然會導致企業搬遷行為出現分散化，自主擇址到成本低、設施齊全的區域，使政府對企業的管理陷入被動狀態。在走訪調研中我們也發現，許多搬遷企業分布十分分散，即使在制定了搬遷計劃的情況下，也并沒有按要求進駐開發區，自身又不能形成完整的工業區，在基礎設施、生活服務設施、排污設施等方面面臨困境。

（四）產能過剩、要素驅動產業轉型升級不可持續問題復雜艱巨

吉林城市老工業區是我國產能過剩的重災區。如何適應新常態的新要求，化解產能過剩危機是其面臨的重要挑戰，不但要考慮通過產業重組、轉型升級、環境治理等克服要素驅動產業轉型升級不可持續的詬病，而且要從深化行政體制改革、轉變經濟發展方式入手，真正使市場“活”起來，充分調動企業的積極性和主動性。

三、城市老工業區搬遷改造對策分析

經濟新常態給吉林帶來了新的機遇和挑戰，吉林城市老工業區要圍繞結構調整、體制創新、城市功能完善、環境保護和社會民生幾個方面，打出轉型升級和更新改造的組合拳。本文主要從企業搬遷行為和產業轉型升級，提升企業活力等方面提出如下對策建議，以期全面推進老工業區產業、城市、社會及環境的綜合調整升級。

（一）加大政策扶持和宏觀調控力度，降低企業的搬遷和環保成本

綜合考慮到企業現實搬遷需求，將老工業區企業搬遷納入社會經濟發展計劃和城市規劃中去。政府要加大宏觀調控力度，力爭降低企業搬遷和入駐工業園區的成本。就目前我國城市發展的方向來看，除了高新技術開發區外，其他類型的開發區都會對入駐企業進行選擇，即只有無污染或少污染的企業才能入駐，而建設中的各個城市老工業區的承接區也對入駐門檻有所要求，很多搬遷企業因為環保不達標而不能入駐。為了避免這些企業不搬遷或分散搬遷給改造和管理造成困難，政府有必要進行統一的土地規劃，必要時設立一些專門接受污染、擾民企業的工業園區，對這些區域按照國家環保要求進行整體規劃和管理。建議對開發區進行分類建設，如按照污染程度劃分為重污染和輕污染，或者按照污染類型分為空氣污染、水污染和噪聲污染等，根據不同類型的企業和環保需要，建立污染處理設施和相應的社會服務體系和基礎設施，通過建立統一的標準化廠房，讓企業接受“定制”服務，這樣既可以改變搬遷企業布局分散、不便管理的狀況，也可以減少企業的負擔，降低環保和搬遷成本。endprint

（二）保障企業經濟利益，為搬遷企業提供更多土地補償

從老工業區企業搬遷的現實看，資金短缺是困擾企業搬遷的最大障礙，它造成了企業搬遷的進退兩難，許多企業搬遷上馬遲緩與持續時間過長等問題也直接與之相關。因此，政府要要力爭為企業提供更為堅實的經濟保障。對于搬遷企業而言，要讓企業得到更多的土地補償金，以法律或規定的形式對土地補償金的分配方式及比例進行嚴格管理，保障企業的合法利益。在政府方面，要妥善處理土地出讓金的分配問題，應當從地區和全市經濟發展的全局出發，將資金投入到工業發展上來，政府要從城區土地功能的“退二進三”所獲得的出讓金中拿出更多的份額調劑城市工業的發展。針對企業搬遷的資金不足問題，可以鼓勵搬遷企業發行企業債券、企業資產重組，支持銀行優先貸款等形式來解決。

（三）對老工業區的整體功能進行適時優化，布局力求合理

考慮城市用地功能的相容性，原有工業用地的分類不應僅局限于以污染度作為指標的一、二、三類，可以存在新型的工業用地分類。因而可以適量增加都市工業用地，但同時也不能對此進行極端發展，應根據各地區的比較優勢和產業基礎發展可持續性的都市產業功能，既要發展創意產業和現代服務業，更要跳出現有產業的限制，主動占領產業價值鏈的高端，發展占用資源少、產業帶動強的高端產業。

（四）因地制宜選擇接續產業，實施多元化產業發展戰略

現有規劃中各城市對老工業區的騰退區域基本都選擇了“退二進三”的發展模式，這既符合我國城鎮化的發展方向，也符合城市發展的規律。但是，相似的發展模式也容易產生過度競爭，導致老工業區第三產業多而不強的局面。因此，發展接續產業也要因地制宜，優先發展有一定競爭優勢、發展前景大的產業。實施城市老工業區產業轉型的具體行動計劃，除了要重點發展主導產業外，還要積極發展一些支柱產業，實施吸納就業的重點工程。重點發展一批再就業項目，走產業多元化發展道路，發揮規模經濟和集聚經濟效應。加快發展旅游、養老、健康等產業和電子商務等新興業態，培育消費新熱點。同時，加大中央預算內投資對老工業區的支持力度，建設接續替代的集聚區和產業園區。

（五）深化國有企業改革，激活國有企業發展動力

根據《國家支持東北振興若干重大政策舉措的意見》的精神，深化國有企業改革和創新國有資產管理體制，對老工業區的國有企業進行系統化的改革，支持企業建立改革試點，爭取中央的政策支持。對于國有企業，要按照中央統一部署，結合各城市的特點，研究央企與地方協同發展政策，組建跨區域的國有資本投資和運營公司，對經營狀況不佳的企業進行重組或退出，增強央企的生存和適應能力。同時，要積極整合企業資源，通過股權多元化的方式將資源投入到戰略性產業和新興領域，支持央企和地方共建產業園區，用股權轉讓收益支付改革成本；對于地方國有企業，要進行分類改革，設立專項資金用以支付改革成本，充分利用資本市場進行融資，通過國有資產的證券化和本土化。

（六）開展老工業區產學研改革試驗，推進城市可持續發展

老工業區轉型和改造歸根到底要靠科技創新支撐長期發展，要促進產學研的結合，打破制約發展的體制障礙，打通產學研之間的連接通道。因此，在轉型過程中要建立一種綜合性的發展機制，老工業區轉型和空間重構設計較多的部門，如規劃部門、環保部門、土地部門、房產部門、城建部門、計委、經委、銀行等，需要各部門之間相互協調，共同決策。一方面，要充分重視專家、學者的作用，最好能開展專題研究，進行深入調查；另一方面，由市政府牽頭，召開涉及部門之間的協調會，研制切實合理的搬遷方案。只有這樣，才能形成良性發展機制，推進吉林城市老工業區轉型升級。

[參考文獻]

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[2] 馮建.轉型期中國城市內部空間重構[M].北京：科學出版社，2006.

[3] 國家發展改革委.支持東北振興若干重大政策舉措的意見.

Abstract：Jilin province is the cradle of China's heavy industry development. There are many large and medium-sized enterprises in the province ， and worthy of the name of the old industrial base， in the period of planned economy on China's economic development plays an important role， for the city of jilin province has made a significant contribution to the social development. With the rapid development of economic society， urban old industrial zone of the inherent contradictions appeared constantly， because of the expansion of city， is located in the edge of the city area in the past the old industrial area， evolution of the urban core is an urgent need to whole transferring and function transformation. This paper discusses the jilin old industrial city transformation and the urgency and necessity of updating， through analysis the present situation of the old industrial area， analyzes the challenges in the transformation and upgrading， and puts forward Suggestions and countermeasures for the government macroeconomic regulation and control.

Keywords：Urban old industrial Area； Jilin province； Transformation； Reform

（收稿日期：2016-08-19 責任編輯：廖令鵬）endprint