基礎——分類意見出臺

基礎——分類意見出臺

2015年12月29日，國務院國資委、財政部、發改委聯合發布《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》（以下簡稱《分類意見》），意味著國企分類改革大幕全面展開。近年來業界討論爭議的國企功能界定與分類已經明朗化，深化國企改革的前置性問題得以解決，進一步深化國企改革的基礎已經奠定。

多年來，國企一直存在著‘身份困惑’，這種困惑源于在界定國企功能時鐵板一塊，沒有區別，沒有分類。分類看似簡單，實則有其內在邏輯，而且牽涉到一系列后續改革。

國企分兩類：商業與公益

《分類意見》明確了國企實施“二分法”：商業和公益兩大類。

《分類意見》指出，立足國有資本的戰略定位和發展目標，結合不同國有企業在經濟社會發展中的作用、現狀和需要，根據主營業務和核心業務范圍，將國有企業界定為商業類和公益類。

主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的國有企業，歸入商業類。其任務是，以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要目標，按照市場化要求實行商業化運作，依法獨立自主開展生產經營活動，實現優勝劣汰、有序進退。其目的是，以保障國家安全和國民經濟運行為目標，重點發展前瞻性戰略性產業，實現經濟效益、社會效益與安全效益的有機統一。

以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標的國有企業，納入公益類，其特點是，必要的產品或服務價格可以由政府調控。其社會化、公益性要求是，積極引入市場機制，不斷提高公共服務效率和能力。

無論是商業類或是公益類國有企業，其總體要求是，作為獨立的市場主體，經營機制必須適應市場經濟要求；作為社會主義市場經濟條件下的國有企業，必須自覺服務國家戰略，主動履行社會責任。

國有企業分為商業類和公益類，其劃分依據充分，類別功能性顯著，使國企改革方向性明朗化，操作性具體化，而且對兩種類型國企的考核和監管，其措施與辦法也具有了進行細化的可能性。

施策有區別：四個大方面

《分類意見》中，要求對商業類和公益類國企改革分別實施差異化政策，區別對待，因地制宜，因企施策，各自推進。

《分類意見》提出要從四個方面分別施策。

一是分類推進改革。商業類國企，主業處于充分競爭行業和領域的國企，原則上都要實行公司制股份制改革，股權多元化，國有資本可以絕對控股、相對控股或參股，著力推進整體上市。主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的國企，要保持國資控股。處于自然壟斷的國企，要以“政企分開、政資分開、特許經營、政府監管”為原則積極推進改革。

公益類國企，采取國有獨資形式，也可推行投資主體多元化，還可通過購買服務、特許經營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業參與經營。

二是分類促進發展。商業類國企，主業處于充分競爭行業和領域的，要支持和鼓勵發展有競爭優勢的產業，優化國有資本投向，推動國有產權流轉。主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的國企，要合理確定主業范圍，加大國有資本投入，在服務國家宏觀調控、保障國家安全和國民經濟運行等方面發揮更大作用。

公益類國有企業，要根據承擔的任務和社會發展要求，加大國有資本投入，提高公共服務的質量和效率。嚴格限定主業范圍，加強主業管理，重點在提供公共產品和服務方面作出更大貢獻。

三是分類實施監管。商業類國企，主業處于充分競爭行業和領域的，重點加強對集團公司層面監管，落實和維護董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權利，保障經理層經營自主權，積極推行職業經理人制度。

公益類國企，要把提供公共產品、公共服務的質量和效率作為重要監管內容，加大信息公開力度，接受社會監督。

四是分類定責考核。商業類國企，根據不同功能定位、目標和責任，明確效益指標要求，制定差異化考核標準。主業處于充分競爭行業和領域的，重點考核業績指標、保值增值和市場競爭力。

對公益類國企，重點考核成本控制、產品質量、服務水平、營運效率和保障能力，適當引入社會評價。

實踐已在先：全國在行動

多年來，國企一直存在著“身份困惑”，這種困惑源于在界定國企功能時鐵板一塊，沒有區別，沒有分類。

分類看似簡單，實則有其內在邏輯，而且牽涉到一系列后續改革。好在很多省市和企業先行一步，大膽進行了嘗試，并取得一定成效。

北京、甘肅、湖北、江蘇等省，采用競爭類、功能類、公共服務類的分類。廣西、黑龍江、湖南、遼寧等，除了競爭類和功能類之外，將第三類定為公益類。寧夏將國有企業分為公益類、營利類、功能類三種類型。廣東和四川則采用了“二分法”，廣東分為公共性企業和競爭性企業，四川分為功能性和競爭性。

北京市的三類分法是：一是城市公共服務類，承擔和提供公共產品或服務，如公交和熱力等保障城市運行的企業；二是特殊功能類，承擔政府在不同階段賦予的專項任務和重大項目，如市保障性住房建設投資中心；三是競爭類，這類企業以經濟效益最大化為目標，在競爭類企業中又分為戰略支撐和一般競爭兩個層級。

上海也是分三類：競爭類企業，以市場為導向，以企業經濟效益最大化為主要目標，兼顧社會效益，努力成為國際國內同行業中最具活力和影響力的企業；功能性企業，以完成戰略任務或重大專項任務為主要目標，兼顧經濟效益；公共服務類企業，以確保城市正常運行和穩定、實現社會效益為主要目標，引入社會評價。

對于一些重點行業和關鍵領域，不少省份均提出將80%的國有資本集中在這些領域。但對于何者謂重點行業和關鍵領域，在不同省份則不相同。

北京提出，到2020年，國有資本80%集中至公共服務、基建、戰略性產業、生態、民生領域。國有資本投向要遵守北京“四個中心”的功能定位，要讓國企在推動京津冀協同發展中承擔更多責任。

天津提出，到2017年底，90%的國有資本將布局到40個行業左右。除了將國有資本聚集在先進制造業、現代服務業之外，還要向“現代物流”集中。

廣東提出，省屬國有資本70%以上集中到基礎性、公共性、平臺性、資源性、引領性等重要行業和關鍵領域。浙江提出，通過3到5年的努力，國有資本在基礎設施與民生保障、戰略性新興產業、先進制造業與現代服務業等關鍵領域和優勢產業的集中度將達到90%以上。江西省的方案明確，80%左右的省屬國有資本向戰略性新興產業、高端服務業、傳統優勢產業和基礎設施與民生保障領域集中。

為國企分類不是終點，它將是深化國企改革一個嶄新的起點。