核心——以管資本圖變

核心——以管資本圖變

以管資本為主，完善國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制，改組組建國有資本投資、運營公司是此次國有資產管理體制改革的關鍵所在。

2015年11月4日，《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》（以下簡稱《國資管理若干意見》）出臺。在此次國資管理體制改革中，不僅要推進國有資產監管機構職能轉變，還要改革國有資本授權經營體制，提高國有資本配置和運營效率，更要強化國企管理模式的創新與建設。

完善體制

《國資管理若干意見》細化了《指導意見》中關于國有資產管理體制中的政策性規定。財政部負責牽頭制定這份改革方案，同時財政部還負責成立和改組國有資本運營公司及投資公司相關方案，以及國有資本預算改革相關方案。

《國資管理若干意見》提出的主要原則是“權責明晰、突出重點、放管結合、穩妥有序”。意見提出的四項工作內容，使體制機制建立的方向更加明晰。

一是堅持政企分開、政資分開、所有權與經營權分離。依法理順政府與國有企業的出資關系。切實轉變政府職能，依法確立國有企業的市場主體地位，建立健全現代企業制度。堅持政府公共管理職能與國有資產出資人職能分開，確保國有企業依法自主經營地位，激發活力、創新力和內生動力。

二是堅持以管資本為主。按照市場經濟規則和現代企業制度要求，以資本為紐帶，以產權為基礎，重點管好國有資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全。注重通過公司法人治理結構依法行使國有股東權利。

《國資管理若干意見》提出，為保障國有資本投資、運營公司在足夠的空間和領域調整優化國有資本，積極參與國際競爭，必須具備一定規模，戶數不宜過多。

三是堅持放管結合。按照權責明確、監管高效、規范透明的要求，推進國有資產監管機構職能和監管方式轉變。該放的依法放開，切實增加企業活力，提高國有資本運營效率。該管的科學管好，嚴格防止國有資產流失、確保國有資產保值增值。

四是堅持穩步實施，協同推進。處理好改革、發展、穩定的關系，注重改革完善國有資產管理體制的系統性、協調性，以重點領域為突破口，先行試點、分步實施，統籌謀劃，協同推進相關配套改革。

改變職責

改革后，國有資產監管機構的職責勢必發生變革。

《國資管理若干意見》提出，改革后，國資監管機構堅持以管資本為主，進一步明確國有資產監管重點，按照市場經濟規則和現代企業制度要求，重點管好國有資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全。

在民生證券研究院副院長管清友看來，如果把目前的國企比作“運動員”，國資委比作“裁判員”和“教練員”的話，新一輪國資國企改革啟動后，國資委的“裁判員”職能將進一步厘清，而國有資本運營、投資公司會成為相對獨立的“教練員”。至于國企這個“運動員”，將引入市場化手段來激發其競爭活力。

與此同時，國有資本真正開始企業化運作，政府出資人就應當理直氣壯地要求資本回報。在這一基礎上，國資系統將成為合格大股東。

隨著國資監管機構職責的改變，國有資本投資、運營公司也成為新崛起的國資管理體制中重要一環。

財政部在解析《國資管理若干意見》時表示：國有資本投資、運營公司與目前的中央企業相比，其區別在于：一是國有資本投資、運營公司體量較大，將在一個較大的資本空間，通過國有資本的市場化運作，推動國有資本優化布局和結構調整。二是國有資本投資、運營公司根據國資監管機構授權，將享有部分出資人權利，主要包括：集團公司所屬企業改制重組事項，企業內部的產權無償劃轉、轉讓、置換，增資擴股及前述事項涉及的資產評估事項；通過產權交易市場對外轉讓國有產權事項；政府或國資監管機構授權的集團公司及子企業所持產權與其他中央企業之間的協議轉讓、無償劃轉事項等。國有資本投資、運營公司將以管資本的方式，依法對授權范圍內的部分中央企業履行出資人權利，從而形成政府和市場之間的“界面”和“隔離帶”。

《國資管理若干意見》提出，為保障國有資本投資、運營公司在足夠的空間和領域調整優化國有資本，積極參與國際競爭，必須具備一定規模，戶數不宜過多。

財政部解析說，為兼顧改革與發展，將按照試點先行、總結經驗、逐步推開的步驟，采取新設和改組兩種方式。從試點意義和企業典型性考慮，同時開展間接和直接授權試點。

間接授權模式下，國有資產監管機構作為政府層面出資人代表，根據授權依法對國有資本投資、運營公司履行出資人職責。國有資本投資、運營公司依據公司法等法律法規，對所出資企業依法行使股東權利。為進一步激發企業活力，國有資產監管機構可將行使的投資計劃、部分產權管理和重大事項決策等出資人權利授予國有資本投資、運營公司行使，擴大國有資本投資、運營公司的自主決策權。

直接授權是指政府將出資人職責直接授予國有資本投資、運營公司，再由國有資本投資、運營公司對所出資企業行使出資人職責。在直接授權模式下，國有資本投資、運營公司將享有完整的出資人權利，既縮短了出資人和企業之間的委托代理鏈條，還可以避免間接授權模式下國資監管機構和國有資本投資、運營公司之間可能產生的權利分享、權責不清等問題。國有資本投資、運營公司的自主經營權將得到充分保障，真正成為政府和市場之間的“界面”和“隔離帶”。

試點啟示

2014年7月，國家開發投資公司和中糧集團成為國有資本投資公司首批試點企業。經過一年的醞釀，兩家公司的試點改革方案已經形成并提交。據稱，試點公司的改革方案都已經獲得通過。

國投公司試點改革的目標，是將國投公司改組為國有資本投資公司，成為國家授權經營國有資本的公司制企業。為此，國投公司將進一步優化業務結構，推動形成基礎產業、金融及服務業、前瞻性戰略性產業、國際業務四大戰略業務單元；按照“小總部、大產業”的原則，重新梳理總部的職能，加強監督，重塑總部組織架構；建立市場化運營機制，進一步激發活力。

國家開發投資公司的具體方案是實業為主、產融結合。經過20年的探索與實踐，國投逐步形成了“股權投資-股權管理-股權經營”和“資產經營與資本經營相結合”的獨特運作模式，即資本投入獲得股權、股權管理提升企業價值、股權轉讓或股權經營分紅獲得收益，從而實現國有資產的保值增值。

曾有數據表明，目前國投每投1元錢可引領聚集各類社會資本3.2元，領域涉及電力、煤炭、運輸等實業投資，以及金融業務和資產經營。國有資本杠桿作用得到充分發揮。目前國投控股的三級企業中，80%的項目都是投資主體多元化的企業，占集團總資產的88%。

作為另一家國有資本投資公司試點企業，中糧將未來改革方向確定為深耕全產業鏈戰略，打造國際化經營網絡。

中糧集團通過資本騰挪的方式來進行國有資本的運營。近幾年，中糧集團一直在推進建立現代企業制度，開展董事會試點，探索投資公司式的管理，重組中谷、華糧，收購尼德拉和來寶農業等。

中糧集團下一步的計劃是，以混合所有制為配置資源的主要手段，在下屬企業引入其他所有制的產業資本、社會集合資本、私募股權等戰略投資者，加快實現國有資本投資公司試點愿景。在內部形成若干專業化經營、獨立上市的業務板塊，未來主要通過資本手段進行資源配置。圍繞核心主業，按產業鏈不同環節、不同細分行業、不同區域分別組建若干業務板塊，力求在各自領域建立行業領先地位。

國有資本真正開始企業化運作，政府出資人就應當理直氣壯地要求資本回報。

中糧集團表示，作為國有資本投資公司試點企業，將以資本為紐帶，圍繞主業加快產業整合升級，提高行業水平，建立控制力和影響力。按照市場化要求，以控股公司架構對下屬業務板塊進行管理，充分發揮董事會的作用，建立職業經理人制度，增強各業務板塊的活力和競爭力。

滬魯探索

除了在央企層面改組國有資本投資公司以外，目前地方也已經開始加快改組組建國有資本投資、運營公司。較早發布國企改革意見的上海，也在此方面進行了探索。

“和資本有關的、和出資人有關的，才是我們要加強的監管。”上海市委書記韓正說。在上海確定的兩大國有資本流動平臺中，上海國盛集團側重于以非金融投資為主，上海國際集團則是戰略控制型的以金融投資為主的綜合投資集團。這兩大國資流動平臺在2014年開始真正運營。2015年2月17日，上汽集團按照上海國資國企改革的整體部署，將第三大股東上汽工業的全部持股劃轉給上海國際集團，目的是推動國有資本運營平臺開展實質性運營。

山東的操作更具代表性。山東率先啟動國有資本投資、運營公司地方版試點，首批試點魯信集團和山東省國有資產投資控股公司已經改建完畢，魯信為資本投資公司，山東國投為資本運營公司。

山東國投董事長李廣慶認為，國有資本投資公司更著眼于一個產業鏈的整合與運作，然后把資本運作和實業的產業運作結合起來。國有資本運營公司站在價值這個角度，運營模式叫做股權投資、股權管理，最后是股權經營，就是通過股權來實現企業的價值。

山東已啟動兗礦集團、山東能源、山東高速、山東黃金、華魯集團等第二批5戶企業試點，加上齊魯交通集團、土地儲備開發集團等四大功能性平臺，山東組建的國有資本投融資、運營平臺目前已經有11個。

從實際操作層面來講，無論是成立國有資本投資公司還是運營公司，都需要進一步梳理國有資本，其運作周期較長。有學者表示，這項改革思路將有望在2017年最終完成。