黃河流域水權交易潛在風險規避路徑研究

張建斌

(內蒙古財經大學 經濟學院，內蒙古 呼和浩特 010070)

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黃河流域水權交易潛在風險規避路徑研究

張建斌

(內蒙古財經大學 經濟學院，內蒙古 呼和浩特 010070)

文章從水資源總量控制剛性約束、工農業用水收益差異、工農業用水矛盾等角度分析了黃河流域水權交易動力機制。闡釋了黃河流域水權交易中可能出現的水資源超用與水權交易并存、工業用水擠占農業水權、生態環境負外部性、變相鼓勵高污染高耗能企業發展和水權出讓地水資源收益減少等潛在交易風險。對美國、澳大利亞和智利等國水權交易風險方法路徑進行分析的基礎上，從動態調整黃河流域各省份初始水權并細化各省區水量分配、構建水銀行、初始水權分配中設置政府預留水量、保障農業水權和生態水權、逐步推進灌區配水到農業用水者協會、建立完全水權交易價格核算體系并設置水權交易環保準入門檻、完善水權交易全過程管理等角度提出有效規避黃河流域水權交易潛在風險的對策。

黃河流域；水權交易；動力機制；潛在風險

2003年以來，黃河流域的內蒙古和寧夏先后開展了水權轉換試點工作，開啟了黃河流域水權交易的序幕。2014年7月，水利部印發的《水利部關于開展水權試點工作的通知》明確，在黃河流域的寧夏、內蒙古、河南、甘肅等省份開展水權交易流轉制度在內的水權交易試點工作。2014年11月，《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》提出，要培育和規范水權交易市場，積極探索多種形式的水權交易流轉方式，允許各地通過水權交易滿足新增合理用水需求。近年來黃河流域的水權交易工作取得了進展、積累了經驗，收到了成效，但也存在潛在風險，有效規避其交易風險對于未來黃河流域水權交易順利推進至關重要。

一、黃河流域水權交易形式及水權交易發展狀況

(一)黃河水資源利用狀況

黃河水資源是我國西北地區經濟社會發展和生態環境保護的重要資源，也是西北內陸河和華北地區經濟社會發展和生態環境保護的基礎性資源。黃河流域及其臨近地區礦產資源豐富，是我國重要的經濟發展帶，分布著我國重要能源基地，工業發展對黃河水需求強烈；黃河流域及其臨近地區多為干旱和半干旱地區，人類生存和農業生產對黃河水資源需求強烈；黃河上中游地區和西北內陸地區又是生態環境脆弱區，生態修復和保護對黃河水需求強烈。有限的黃河水資源已經成為該流域及其臨近地區重要的戰略資源。

1987年國務院批準的黃河可供水量分配方案將黃河580億m3的水資源總量扣除沖沙、生態和其他損失后的370m3的耗水總量指標分配給沿黃的9省區和河北省及天津市。[1]從表1數據可以看出，黃河耗水總量已經超過“87分水”方案的黃河可供水量分配指標。現在黃河每年的水資源總量已經比往年減少了40多億立方米，約為535億m3。[2]隨著沿黃地區經濟社會快速發展，對水資源的需求不斷增加，黃河流域水資源供需矛盾會更加突出。

表1 2000-2013年黃河水資源利用情況表 單位:億m3

資料來源：2005-2013年黃河水資源公報.

黃河流域經濟社會發展對水資源的強烈需求和水資源供給有限矛盾突出是該流域開展水權交易的誘因，其水權交易是在水資源總量控制前提下，盤活水資源存量，提高水資源使用效率，促進節約集約用水的重要制度安排，是通過市場機制配置水資源的有益嘗試。

(二)黃河流域水權交易形式

2003年4月以來，經黃河水利委員會批準，先后在內蒙古和寧夏開展水權交易試點。水權交易按照不同的分類標準可以分為不同的類型，若按照水權交易的客體，水權交易分類見表2。

表2 水權交易類型

目前黃河流域進行的水權轉換是指依法取得黃河取水權的灌區農業用水通過節水改造將節余水權轉讓給工業企業。2002年我國《水法》規定：“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人，應當按照水資源有償使用制度和取水許可證制度的規定，向流域水資源管理機構或者水行政主管部門申請取水許可證，并交納水資源費，依法取得取水權”。按照該規定，將黃河水權轉換的水權定義為取水權是有法律依據的，依法取得取水權并具有了水資源使用權。這與一般意義上的水權側重水資源使用權是一致的。從這個意義上講，內蒙古的水權轉讓是真正意義上的水權交易，屬于取水權有限期限轉讓。

(三)黃河流域水權交易發展狀況

在水利部和黃河水利委員會的大力支持下，2003年內蒙古被水利部確為第一個黃河干流水權轉讓試點地區，開展沿黃盟市內水權轉讓工作。2006年之前內蒙古水權交易以“點對點”形式進行，采取一個企業對應一個渠道進行農業節水改造工程，將節省的農業水權轉換為工業用水。這一時期典型的水權交易有黃河水利委員會批復內蒙古鄂爾多斯市6個項目。“點對點”水權交易方式存在各企業前期工作進展不一，分別實施節水改造工程容易造成項目間水權轉讓價格差異過大等弊端。在總結“點對點”水權交易經驗基礎上，內蒙古沿黃地區提出“點對面”水權交易方式，即水權交易前期工作和工程建設由政府統一組織進行，統一水權交易的單方水價格，且綜合考慮項目的核準進度、資金到位情況、節水工程的節水量和項目的需水量等實際情況，虛擬劃分企業水權轉讓所對應的地塊或渠道。該方式有效克服了水權交易項目前期工作進展不一、水權轉讓價格差異過大等“點對點”水權交易中存在的問題。2014年7月，水利部明確內蒙古將在原有盟市內部水權交易的基礎上重點開展鄂爾多斯與巴彥淖爾等盟市之間的跨盟市水權交易。2014年1月內蒙古自治區政府批轉了《內蒙古自治區盟市間黃河干流水權轉讓試點實施意見(試行)》，決定通過對巴彥淖爾市河套灌區進行節水改造，將農業節約水量轉給鄂爾多斯和阿拉善盟等地區的沿黃工業項目。目前，黃河干流跨盟市水權轉讓節水改造一期工程已經開工建設，預計轉換水量轉讓1.2億立方米。截止2015年3月份，內蒙古已獲批復沿黃工業項目轉讓水量指標3.23億立方米，累計完成節水改造工程投資6.9億元。[3]

除內蒙古外，黃河流域的寧夏回族自治區也開展了類似的水權交易。2003年7月，寧夏提出通過灌區節水改造、節水技術推廣和產業結構調整等措施將國家分配的40億m3的黃河用水指標調節出8億m3作為工業后備水源，但僅僅通過對黃河用水指標進行重新分配難以根本解決寧夏經濟社會發展的水資源制約問題。因此黃河水利委員會建議寧夏借鑒內蒙古水權轉換實踐，開展水權轉換試點。2003年9月，寧夏水利廳向黃河水利委員會報送了開展水權轉換試點的請示并經黃河水利委員會批準執行。2003年底，寧夏水利廳灌溉管理局與寧縣靈武電廠簽訂水權轉讓協議，年轉換水量1443萬m3，轉讓期25年。2004年1月，寧夏大唐大壩第二發電有限公司和寧夏發電集團有限公司與寧夏水利廳灌溉管理局就大壩電廠三期擴建工程和馬蓮臺電廠工程簽訂水權轉讓協議，年轉換水量分別為1800萬m3和2149萬m3，轉讓期25年。在寧夏3個水權轉換試點基礎上，寧夏又先后批復了6個水權轉換項目。為推動寧夏水權轉換工作的順利開展，寧夏先后制定了《寧夏回族自治區黃河水權轉換工作實施意見》、《寧夏回族自治區黃河水權轉換資金使用管理辦法》、《寧夏回族自治區黃河水權轉換實施細則》、《寧夏回族自治區節水節約用水條例》等制度。目前，寧夏正在考慮在其南部、中部和北部建立水權交易平臺，以推動其水權交易發展。

二、黃河流域水權交易的動力機制

(一)黃河流域水資源總量控制的剛性約束

新中國成立之后，隨著黃河流域及其相關地區經濟發展對黃河水資源需求的不斷增加，黃河水資源分配問題日益引起各方重視。1954年在編制黃河流域規劃時首次對黃河流域各省區引黃水量進行了評估。1984年編制的《黃河水資源開發利用預測》中提出了沿黃各省區水量分配方案。1987年國務院頒布《關于黃河可供水量分配方案的報告》，該方案充分考慮了黃河最大可能供水量，對沿黃各省區的耗水量指標進行了分配。作為方案編制的技術支撐，有關業務部門進行了分河段水量平衡演算并提出了不同部門配水指標。

表3 87分水方案黃河可供水量分配指標 (南水北調生效前) 單位：億m3

資料來源：利部黃河水利委員會編.黃河水權轉換制度構建及實踐[M].黃河水利出版社，2008:33.

表4 87分水方案黃河流域不同河段不同部門需耗水量 單位：億m3

資料來源：利部黃河水利委員會編.黃河水權轉換制度構建及實踐[M].黃河水利出版社，2008:34.

“87黃河分水方案”明確了沿黃各省區引黃用水的權益，成為黃河水資源統一調度和管理的依據。

20世紀90年代以來，隨著黃河下游斷流問題的加劇，1998年12月原國家計委、水利部會同各相關部門和地區制定了《黃河可供水量年度分配及干流水量調度方案》頒布并實施，該方案明確了《黃河可供水量分配方案》的年內逐月分配指標。為加強黃河取水許可總量控制管理，規范建設項目取水許可申請審批，2002年黃河水利委員會制定了《黃河取水許可證總量控制管理辦法(試行)》。2006年8月國務院頒布《黃河水量調度條例》，該條例為黃河水量統一調度和統一管理提供了法律保障。《黃河水量調度條例》頒布之后，黃河水利委員會組織各省區開展取水許可證總量控制指標細化工作，以總量控制和定額管理相結合的原則將《黃河可供水量分配方案》分配給沿黃各省區的年耗水量指標細化到各盟市。

2012年1月12日，國務院發布了《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，明確提出強化用水總量控制。隨著黃河水資源供需矛盾的尖銳和黃河水資源統一調度管理體系的完善及監控手段的逐漸嚴格，以《黃河可供水量分配方案》為總量控制的水資源管理成為黃河取水的剛性約束。水資源總量控制的剛性約束要求逐步變革水資源管理模式，提高水資源使用效率，促進節約用水。黃河流域的水權交易正式在這樣的背景下出現并逐步發展的。

(二)黃河流域工農業用水收益差異

從資源配置經濟效率角度而言，水權交易內在驅動來源于各用水戶之間用水邊際收益的差異。只要存在用水戶邊際收益的差異就會誘發水資源調度和水權重新分配的潛在收益。[4]下面以工農業用水收益差距說明水權交易的內在動力。

圖1 用水收益與水權交易圖

通常而言工業用水收益高于農業用水。假設某地區可用水總量為AB，CD表示工業用水邊際收益，MN表示農業用水邊際收益。在缺水情況下，農業需水總量為AA1，工業需水總量為BB1，地區總需水量(AA1+BB1)>AB，地區可用水量不能滿足用水戶正常用水需求。若不存在交易成本，且假設農業用水需求優先滿足，則工業用水只能使用剩余水量A1B。在A1點上，工業用水邊際收益A1L大于農業用水收益A1K。此時農業用水總收益為A1KMA圍成的面積，工業用水總收益為A1BCL圍成的面積。若允許雙方開展水權交易，最后會在E點處于交易均衡狀態，此時要求農業減少用水量FA1，工業增加用水量FA1。交易后農業用水總收益為AMEF圍成的面積，工業用水總收益為CBEF圍成的面積，交易產生的凈收益為ELK圍成的面積。由此可見，用水戶用水邊際收益的差異是水權交易的動力來源。

以黃河流域鄂爾多斯市為例，2013年鄂爾多斯用水總量為15.9139億m3，其中農業灌溉用水8.5242億m3，占總用水量的53.56%。林牧漁畜用水量3.4743億m3，占總用水量的21.83%。工業用水量2.3964億m3，占總用水量的15.06%。城鎮公共用水0.2749億m3，占總用水量的1.73%，居民生活用水0.4843億m3，占總用水量的3.04%。生態用水0.7606億m3，占總用水量的4.78%。

表5 2013年鄂爾多斯市用水情況表 億m3

資料來源：2013年鄂爾多斯市水資源公報.

廣義農業包括農林牧副漁，因此廣義農業用水占其用水總量的75.39%。2013年鄂爾多斯國內生產總值為3656.80億元，其中第一產業90.14億元，第二產業2213.13億元(工業1971.68億元，建筑業241.45億元)，第三產業1353.53億元。第一產業中，每立方米水資源帶來的GDP為7.5元。工業領域每立方米水資源帶來的GDP為833.2元，工農業用水收益差距100多倍。工農業用水收益差距是該地區開展水權交易的動力源泉。

(三)黃河流域工農業用水結構矛盾突出

黃河流域不僅水資源供需矛盾突出，而且用水結構性矛盾明顯。一直以來，黃河水資源主要用于農業灌溉，但農業灌溉用水浪費嚴重，而工業用水難以得到滿足。農業用水浪費嚴重、工業用水短缺是黃河流域開展水權交易的現實背景。

表6 2009-2013年黃河流域分行業地表水利用統計表 單位：億m3

資料來源：2009-2013年黃河水資源公報.

以內蒙古黃河水利用情況為例，黃河是內蒙古中西部沿黃地區地表水取水的主要來源，但內蒙古黃河水資源長期以漫灌形式用于農業灌溉，以耗水量指標考察，2009-2013年，內蒙古黃河地表水近87%用于農田灌溉。

表7 2009-2013年內蒙古黃河地表水利用情況統計表 單位：億m3

資料來源：2009-2013年黃河水資源公報.

但由于灌溉設施年久失修和灌溉方式不合理等原因，內蒙古沿黃地區農業灌溉水利用效率不高，水資源浪費嚴重。河套灌區是內蒙古黃河水資源最大用戶，內蒙古分得的58.6億m3的黃河水中其中40億m3用于河套灌區。河套灌區農渠、斗渠、支渠、分干渠、干渠和總干渠渠道水利用效率分別為94.16%、92.84%、89.76%、78.92%、82.41%、和94.05%。渠系加權連乘得出河套灌區渠系水利用效率為48%，灌溉面積加權為47.77%，而發達國家農業灌溉水利用效率為70-80%的水平。

與此同時，內蒙古中西部地區工業企業用水難以得到保障。以鄂爾多斯為例，該地區是內蒙古煤化工企業最多且產業規模最大的地區，而鄂爾多斯水資源嚴重短缺，黃河作為該地區唯一過境水源，分配給鄂爾多斯的黃河用水指標僅為7億m3，農業和工業爭相競爭黃河用水指標。依據2015年2月底在建和擬建的煤化工產能計算，僅鄂爾多斯化工項目水資源缺口就高達6億m3。

表8 河套灌區渠系水利用效率情況表[5]

資料來源：楊曉.河套灌區渠系水利用效率評價與節水潛力評估[D].內蒙古農業大學，2015：53.

三、黃河流域水權交易潛在風險分析

(一)水資源超用與水權交易并存風險

水資源總量控制及初始水權的明晰界定是水權交易的前提條件。落實最嚴格水資源管理制度是建立水權制度的前提。黃河流域通過建立省(自治區、直轄市)、市、縣三級用水總量控制指標體系，明確各區域取用水總量和權益，強化水權確權登記，可以為水權交易提供基礎。但目前黃河流域的初始水權分配依然以“87”分水方案確定的指標作為總量控制基礎，這一分配方案明顯過時，且很多地區實際耗水量遠遠超出該方案規定的指標控制。

表9 2010-2013年沿黃各省區耗水量超標情況統計表 單位：億m3

資料來源：2010-2013年黃河水資源公報.

上述數據表明，沿黃省份中，內蒙古、陜西、河南和山東是黃河用水大省區，也是實際耗水量超出“87”分水方案的主要省區。內蒙古作為黃河流域重點水權交易地區，其交易的水資源主要是黃河用水權。但內蒙古實際黃河耗水量遠遠超出“87”分水方案確定的58.6億m3，這就導致內蒙古沿黃地區水權交易缺乏法律支撐。因此，針對黃河流域各省區用水實際和南水北調生效后各省實際水資源供給情況，適時優化黃河水資源分配方案并強化水資源總量控制，才能使黃河流域的水權交易具備相應法律和執行基礎。

(二)工業用水擠占農業水權風險

農業水權對于穩定糧食產量、保證糧食安全至關重要。黃河流域的水權交易多以工業投資農業節水工程置換農業水權。理論上講，這種水權交易的客體是農業節余水權，即將多余水權出售后不影響農業產量。但到底如何界定多余水權，在理論上和水權交易實際操作中均沒有明確說明，這就容易導致在水權交易中潛在地存在工業用水擠占農業水權問題，即使現在不存在，難以保證將來不會出現這種情形。

黃河流域乃至全國至今沒有從權屬上界定農業水權。雖然在內蒙古、寧夏和甘肅發生的工業置換農業水權過程暫時沒有沖擊農民權益，但是也沒有充分考慮農業用水的機會成本問題，若農業用水暫時不轉讓，將來轉讓，則收益有可能更高。另外從實踐層面而言，目前關于農業水權的基礎性工作非常薄弱，甚至連農業用水權的內涵都沒有形成共識。農業水權需要一系列基礎性支撐工作，如農業用水權法律支撐、確認方法、分配技術、監管制度、交易制度、評估技術等。[6]這些基礎工作的落后不利于充分保障農業水權。

我國農民水權意識薄弱，也容易出現水權“農轉非”情形。隨著工業水權需求的不斷增加，人們開始將用水問題的解決聚焦于農業用水。農業用水權是農業生產的基礎、是農民增收的重要資源。為維護國家糧食安全和農民權益，國家和農民都應該高度重視農業水權。重視農業水權不是鼓勵農業浪費水資源，而是在保障糧食安全的前提下，通過農業節水，將節余水資源適當轉移給工業部門，以提高水資源使用效率，增加社會總福利。

(三)生態環境負外部性的潛在風險

黃河流域是資源富集區，同時也是生態脆弱區和經濟較為落后地區，經濟發展和生態環境修復與保護矛盾突出。該流域最為顯著的生態問題是水土流失和土地沙化嚴重。黃河流域的內蒙古、甘肅和青海三省的土地沙化面積就占全國土地沙化面積的38%。

表10 黃河流域各省區沙化土地面積統計表 單位：萬公頃

資料來源：2015年環境統計年鑒.

如果大量水資源通過水權交易被交易到完全耗水行業，會造成地下水位下降，地下徑流減弱，對生態平衡造成破壞。例如洛杉磯在1941年以水權交易的方式獲得了從注入湖水的支流取水的權力，結果造成湖水水位下降，湖周圍生態環境破壞，棲息地動植物種類大量減少的惡果。[7]對于黃河流域而言，沿途額外水源補給少，蒸發量大，降雨量小，地下水位的降低對于生態的影響會更加嚴重。同時，水位下降會加大地下水開采成本，造成草地退化，土地荒漠化加劇。

黃河水權交易可能導致回流水負外部性。水資源具有流動性，沒有被完全利用的多余水資源會回流，并通過地下徑流或者地表徑流對水資源進行補給。回流水可以轉移沉淀，稀釋污染物，降低對生態的破壞。在生態系統中，對于回流有水量和水質要求。若水系中回流量太小，會對水系的生態產生破壞。回流對水質也有要求，若污水回流到地下水層，由于深層地下水更新速度緩慢，一旦污染便難以自身更新恢復。例如，在美國加利福尼亞州的San Joaquin河谷，曾經因為農業灌溉回流水不足導致硒聚集，并導致Kesterson 國家野生動物庇護所關閉。[8]在黃河流域水權交易中，也可能會產生回流水負效應，特別是農業水權置換的工業領域，所產生的回流水水量和水質與農業灌溉用水都會有所差別。

(四)鼓勵高污染高耗能企業發展的風險

黃河流域是我國重要的能源產業發展基地，如黃河右岸靈武境內的寧東能源工業基地主要以煤炭、電力和化工為主。地處黃河“金腰”地段的鄂爾多斯工業基地，主要包括達拉特旗、準格爾旗、鄂托克旗等地區，黃河干流自西向東流經該區域。鄂爾多斯工業基地以煤炭、化工、建材、毛紡、電力為支柱產業。按照鄂爾多斯工業基地發展思路，其一部分煤炭資源要實現就地轉化，實施西電東輸，新建火力發電已經成為該地區工業增長主要動力之一。該工業基地的達拉特旗電廠和國華準格爾發電有限公司，均有黃河水源供給。

黃河流域水權轉讓的受讓方多數為能源化工企業。因此在未來水權交易中，應充分考慮受讓企業項目是否符合國家產業政策和環保標準。

表11 黃河水權轉換試點項目受讓企業基本情況

(五)水資源出讓地水資源收益減少風險

水權交易過程也是利益調整過程，黃河水權轉讓還存在水資源出讓方水資源收益減少的潛在風險，以內蒙古已經開展的水權交易為例。鄂爾多斯一期水權轉換工程年轉換水量1.3億m3，二期水權轉換工程年轉換水量0.996億m3，內蒙古黃河干流水權盟市間轉讓沈烏灌域試點工程完成后，沈烏灌域保留3.06億m3的黃河取水許可指標，指標內節水量1.44億m3，按照農業向工業轉讓不同保證率的換算，盟市間可轉讓給工業的水權指標為1.2億m3。1999年到2009年，河套灌區水價4分/ m3，2010年開始，根據國家、內蒙古自治區及灌區農業節水的要求，將水價調整為5.3分/ m3。2015年自治區發改委對鄂爾多斯市黃河杭錦旗南岸灌區國管水利工程農業水價進行了調整，將黃河杭錦旗南岸灌區國管水利工程農業供水支口價格由5.4分/ m3調整為10.4分/ m3。按照上述標準，內蒙古水權轉換導致灌區收益減少(或者機會成本)計算如下：

表12 內蒙古水權轉讓水權出讓方水資源收益減少(機會成本)估算情況表

四、國外水權交易風險防范路徑

(一)美國水權交易風險防范路徑

美國東部實行河岸權制度，水資源的再分配主要依靠法院或者水資源行政機構完成，不具備建立水權交易制度的基礎。美國西部水資源短缺且實行優先占用制度，水資源再分配主要依靠市場機制實施，水權交易相對發達。

美國西部的水權交易遵循市場經濟原則，在買賣雙方之間自愿進行。為防止水權交易潛在風險，美國對水權交易作了如下創新并對水權交易進行了限制性規定。主要表現在：1.不斷進行水權交易方式創新。如加州政府成立了水銀行。水銀行充當水權交易的中介人，水銀行以滿足重要用水需求確定了買方順序，采取統一價格和設定價格變動條款兩項措施來應對緊急情況買水需要；2.注重水權交易生態影響的審查。在美國各州對于水權交易的生態影響都要進行嚴格審查，要求水權交易要通過環境影響評價程序；3.強調水權交易不損害他人原則。美國的水權交易大多發生在優先占有權水權制度的各州，因此水權交易可能對級別較低的水權產生影響，在進行水權交易的各州都規定水權交易不得損害其他水權的行使；4.對水權交易的限制。地下水和地表水共同組成水資源系統，且二者密不可分。水權交易會由于取水時間、取水地點和用水方式的改變而對流域水量平衡產生影響并影響生態，因此在美國對水權交易設立了嚴格審查，且對跨流域水權交易進行嚴格限制，同時對跨州水權交易和跨縣水權交易也進行嚴格限制；5.緊急狀態干預原則。在美國的一些州，如佐治亞州法律明確規定，在緊急情況下，州環境保護署可以對水權內容進行修改，同時規定，若發生緊急情況，政府可以作為市場主體參與水權交易，以維護公眾利益。

(二)澳大利亞水權交易風險防范路徑

澳大利亞于1983年開始水權交易實踐。其水權交易發展經歷了探索階段、擴張及發展階段、成熟階段和向環境可持續轉化階段。[9]澳大利亞水權交易并非政府自上而下推動，而是為解決水資源供需矛盾，政府逐漸放松水權交易限制并制定水權交易規則的基礎上逐步成熟的。1994年的“水改革框架”、“2004年的國家水計劃”從法律上肯定了水權特別是長期水權也可以進行交易，這兩項改革進一步完善了水權交易規則，有力促進了澳大利亞水權交易的發展。

為保證水權交易順利進行并有效規避水權交易風險，澳大利亞從如下方面對水權交易進行完善：1.重視水權交易法律法規和相關制度的構建與完善。澳大利亞的水權交易始于20世紀80年代，但真正發展繁榮于1994年和2004年的水權改革之后。20世紀末至21世紀初的澳大利亞水權改革的重要內容之一就是制定和完善了一系列關于水權交易的法律法規，主要包括：(1)從法律角度承認水權可以交易。(2)完善水權交易規則。(3)制定了監督和管理水權交易第三方效應的相關措施。(4)開發了多種水權交易審計計量系統即水權交易平臺；2.重視水權交易方式的創新。2007年澳大利亞對水權交易制度進一步進行了改革并將水權交易的目的分解為三個層次：(1)活躍水權交易。(2)應對各種自然災害的不確定性。(3)通過政府審批將公用財物支配權轉讓給私人利用。2007年水權改革的重點是將水權進一步分解為水的使用許可、配水設施持有權和水股票三部分。該改革進一步方便了水權交易的操作并有效降低了不確定性；3.注重水權交易與可持續發展的協調。2007年澳大利亞“國家水安全規劃”實施之后，其水權市場改革開始注重可持續水權市場轉變，主要表現在：(1)政府作為環境用水和公眾利益代言人參與水權購買。(2)確定墨累—達令河流域“可持續水量分配限額”，以維持該流域的生態環境可持續發展。(3)在水權交易規則中體現可持續發展要求；4.嚴格水權交易程序。澳大利亞對水權交易程序作了嚴格規定。一般水權交易的程序包括：(1)對水權出售方的水資源的所有權、水資源可利用權、涉及的第三方利益和輸水能力進行核查。(2)對水權購買方輸水能力、相關環境標準和管理規劃的符合情況和場地使用等情況進行核查。(3)買方保證按時支付，賣方及時送水。(4)買賣雙方提供責任最低標準的文件。(5)水權交易前向水權交易買賣雙方說明水權交易相關義務及程序。(6)對獲批交易買賣雙方的用水進行測量和記錄。(7)強制水權交易價格公開并在相關網站可以查詢。

(三)智利水權交易風險防范路徑

自1981年對《水法》進行重新修訂以來，智利已有30多年的水權交易歷史。智利政府認為市場機制可以實現水權配置和水權價格的合理化并有助于節水動機的提升，政府應該保護私有水權并減少對私有水權的干預。但2005年新修訂的智利水法強調了政府保護水權交易中的公眾利益，需要對水市場進行管理。

智利對水權交易風險防范主要體現在如下方面：1.水權初始分配注重社會公平和環境可持續性。1984 年智利水法規定個人有轉讓水權永久用水的權利。但沒有節制地分配初始水使用權的做法，很快就引發諸如水權投機、囤積和壟斷等問題。2005 年智利實施修訂了水法，新修訂的水法強調初始水權分配的公平性和環境可持續發展性； 2.減少水權交易對地區經濟的負面影響。水權交易會對地區經濟發展產生負面影響，特別是對于水權出售地區而言，水權的出售可能會導致灌溉面積或農業生產活動的減少，由此導致此相關的經濟活動總水平降低。此外，永久性水權轉讓還可能對水權出售地未來經濟持續發展形成制約。智利政府充分考慮和重視水權交易對于地區經濟發展的負面影響，并對水權交易采取評估政策；3.重視環境保護。智利的水市場改革重視對環境的保護。2005年智利水法規定，水董事會在對新水權確立時要保障地下水管理的可持續發展并要確定河流生態流量，即新的水權的確立必須考慮生態環境問題；4.充分發揮用水戶協會的作用。促進智利水權交易發展的重要保障之一就是組建了組織良好的用水者協會。智利的用水者協會負責監督水資源分配、管理水利設施、審批水權轉讓、化解水事沖突。用水者協會的發展是智利水市場活躍的重要原因。

(四)經驗借鑒

1.完善初始水權界定。國外水權制度的建立和完善中非常重視初始水權界定，如美國、澳大利亞和智利等，而初始水權的有效界定又進一步促進了水權交易的產生和發展。如果水權界定不明確，水權交易會遇到極大困難，即便勉強實行，也會引發矛盾和沖突。水資源所有權和使用權的界定是初始水權界定主要包括的內容，其中更重要的是水資源的使用權的界定，因此水權的界定需要對水權在水量、使用期限和可靠性等方面進行界定進行精確定義。[10]

2.注重水權交易的全過程管理。在水權交易程序中，涉及到了水權注冊、水權交易申請、水權交易登記、水權交易審批、水權交易合同簽訂等各個環節，每個環節應有一定的制度進行規制和約束。為保證水權交易的順利進行，政府必須對水權交易市場進行管理。事實上由于水權具有公權和私權的雙重屬性，即使在市場機制非常健全的國家，政府也會對水權交易進行必要的管理，以規范水權交易市場的交易行為，降低交易成本。國外水權交易重要內容之一就是對水權交易過程的管理，即使在承認水權私有化的智利也強調對水權交易的政府管理。

3.加強對水權交易第三方效應的規制。水權交易會對第三方產生影響，這些影響包括對其它用水權特別是優先級別較低的用水權的影響，對賣方所在地的生態環境的影響，對水質產生的影響，由于水權交易所產生的水量蒸發、滲漏對回流水產生的影響，對水資源輸出地的就業和收入產生的影響等。世界各國在水權交易中都意識到水權交易可能產生的負面影響，并對這些負面影響積極進行政府規制。

4.充分發揮用水者協會的作用。用水者協會在組織農民參與灌溉管理，提高管理決策的有效性方面有重要作用。在20世紀70年代，很多國家，都進行了灌溉管理權制度改革，其改革內容是將灌溉管理權從政府部門轉移給用水者協會，讓農民參與灌溉系統管理，以此作為政府管理灌溉系統的補充。[11]在智利，在水資源管理中非常注重用水者協會發揮的作用。智利的用水者協會在水資源分配的監督、水利設施的管理和一定條件下的水權轉讓的審批方面發揮著重要作用，同時用水者協會也為水權轉讓各方提供了協商的平臺。

5.不斷創新水權交易模式。澳大利亞、美國和智利的水權交易中都重視水權交易方式的創新，例如在美國加州出現了水銀行和電子水權市場。在澳大利亞將水權進一步分解為水的使用許可、配水設施持有權和水股票。這些水權交易方式的創新極大促進了水權交易的發展并降低了水權交易的不確定性。

五、黃河流域水權交易潛在風險防范措施

(一)動態調整黃河流域各省份初始水權并細化各省區水量分配

“87分水”方案實施了27年，黃河流域經濟格局已經發生了顯著的變化，隨著經濟社會的發展，沿黃西北各省區水資源供需矛盾日益加劇。在“87分水”方案中，當時針對寧夏和內蒙古的用水指標主要考慮農業灌溉用水。現在，內蒙古呼和浩特和寧夏銀川到之間，集中了總投資超過4000億元的煤化工產業帶，亟需水資源供應。因此對于黃河水量分配進行調整已經刻不容緩。在可供水量既定甚至減少的情況下，如何進行黃河水量調整難度較大。目前，南水北調通水在即，可以考慮將原來分配給天津和河北的水量，調劑到黃河上中游缺水地區使用。同時在陜西省可以實施“引漢濟渭”工程，補充渭河注入黃河的水量，使陜北地區能源基地置換出一部分黃河水資源，用于緩解其水資源短缺狀態。

在優化黃河水量分配的基礎上，應該強化水資源定量管理，細化各省區水量分配方案。黃河流域目前雖然在省級和地市級初始水權分配方面取得了積極進展，但目前在縣級以下的初始水權分配工作進展緩慢。因此，應該盡快制定縣級行政區域用水總量控制指標，依據灌溉用水定額，逐步把總量控制指標細化到農村集體經濟組織、農民用水合作組織和農戶等用水主體。在區域內農業用水滿足的前提下，推行節水量跨行業、跨區域轉讓，建立政府水權收儲單位和灌區管理單位回購水權機制。

(二)積極推進黃河流域水銀行的構建

水權短期租賃和長期轉讓都是水市場的低級形式，類似于普通市商品的現貨交易。水資源具有復雜的社會屬性和自然屬性，決定了這種較為初級的市場形式具有較高的交易成本，制約了水權流轉。水權交易發展的關鍵是降低使用市場方式的成本，這既需要技術基礎設施，如輸供水網絡、調度系統、計量設施，也需要制度跟進，如分水方案、市場規則、用水者協會等。

水銀行是有效降低水權交易成本的市場形式，相當于一個虛擬水庫，其作用類似于金融銀行，吸收存款、發放貸款，優化資源配置。水資源流動性強、波動性大，供給和需求之間有很大的時空差距，使用一對一的現貨交易成本較高，建立水銀行可以大大降低交易成本。在國外水市場的實踐中，水銀行是一種較為普遍的形式。如加州政府建立了水銀行，作為買主收購用戶節余水量，調節水資源供求平衡。水銀行的建立要以明晰的水權為前提，我國水權明晰程度較低，鮮有水銀行案例出現。

黃河流域87分水方案之后，沿黃各省份的水權排他性有了基本依據。在這種背景下，黃河管理部門提出水銀行試點，河南、山東供水指標若用不完可以存入小浪底水庫水銀行，需要時申請使用，也可以進行交易轉讓。事實上，黃河水利委員會可以統一調度黃河干流大型水庫，若可以進一步完善取水監控體系，黃河可以建立全流域水銀行。通過水銀行方式，實現水量指標在各省之前的流轉，不但潛力巨大，而且對于節約水資源，促進水資源高效利用，有效化解黃河流域水資源超用與水權交易并存風險。

(三)初始水權分配中設置政府預留水量

水資源開發利用和保護中，需要政府作為公共利益代表發揮維護公眾利益職責。在工業化、城鎮化和產業化過程中，由不可預見因素和緊急狀態下不可避免地會出現水資源非常規需求，需要政府在水權初始分配時預留適當水量，以備應急之需。政府作為公眾利益代表，必須承擔和履行保護生態環境的職責，也應承擔規避水權初始分配風險和調節水權市場健康發展等管理職責，上述職責履行也需要政府預留適當水量進行調節。

隨著黃河流域工業化、城鎮化和產業化進程的加快，極端干旱或連續干旱等導致的供水緊張對經濟社會發展的影響日益顯著。同時在經濟社會轉型期由于各種極端事件和意外事故導致的污染突發事件也時有發生，對供水構成巨大挑戰，需要政府預留水量來緩解和應付這些緊急事件所形成的供水緊張。

目前關于政府預留水量的標準沒有統一規定，各地應根據具體情況自行設定，一般認為應控制在區域可供分配水資源總量的5%。明確政府預留水量后，同時應對預留水量使用規則、使用程序和管理辦法進行明確，以提高政府預留水量使用透明度，避免“公權力”使用不當滋生腐敗問題。

(四)保證農業水權和生態水權

黃河流域既是能源基地，也是糧食生產基地。河套灌區是我國最重要灌區之一，是黃河用水大戶，也是黃河流域水權交易試點地區。黃河水源是河套灌區灌溉水源，內蒙古58.6億m3的黃河耗水量，河套灌區分得其中的40.0 m3。保障灌區農業用水安全是未來黃河流域水權分配和水權交易中必須優先考慮的因素，落實農業用水紅線是保障農業用水安全的制度保障。水權初始分配保障糧食安全用水權益的有效方法就是對農業灌溉用水量進行相對固化，一般而言，固化率應當按照現狀年農業灌溉用水量的85%計算。農業灌溉用水固化率主要取決于可以發證灌溉面積和現狀有效灌溉面積兩個因素。農業用水固化量是為保證農業階段性灌溉基本用水而設定的上限量，同時也是一個動態的量。在水量分配方案有限期限內，可以依照農業節水情況進行相應調整。

黃河流域，特別是黃河中上游是我國生態脆弱區，環境惡劣，生態保護、建設和修復任務繁重。在黃河流域水權制度構建和水權交易中應當充分考慮各地的生態用水需求，合理界定生態水權。生態水權界定是保障生態用水、監測評價生態保護的前提。[10]生態水權界定要綜合考慮生態需水特征和生態耗水特征進行。在水資源嚴重短缺和經濟利益的驅動下，生態水權要守住底線。近年來，黃河流域河套灌區向烏梁素海注水的實踐就是重視生態水權的體現。政府保障生態用水需求除了要通過初始水權界定予以保證外，政府作為水權需求的一方通過政府采購來保證也是一種有效途徑。由于環境的公益性，對生態用水的采購除了地方政府出資之外，中央財政也可設立專項資金予以支持。

(五)逐步推進黃河流域灌區配水到農業用水者協會

灌區配水到用水者協會是水量分配細化的一項終端工作，從我國水權制度建設的大系統來看，只有將水量細化的工作由區域推進的行業、到灌區乃至到灌區內，總量控制與定額管理的用水管理制度才具有可操作性和整體有機性。農業是黃河用水的最重要主體，灌區又是農業用水的主要集中地，同時也是水量分配和細化工作的難點。為推進黃河流域水權交易，保障糧食用水，保障農民權益，逐步推進灌區配水到戶工作勢在必行。配水到每一個農戶的管理成本太高，配水到農業用水者協會是配水到戶的最理想狀態，協會以下的配水管理，可以由協會協商自行管理。

灌區配水到用水者協會工作主要有以下四方面內容：(1)全灌區許可水量的分配。從區域水量分配方案中分離出全灌區的分水總量控制指標。(2)灌區內的行業配水。將灌區分水總量指標分配給生活用水、生態用水和生產用水。(3)灌區內行業配水到戶。行業配水到戶的重點是工業和農業，工業配水到戶相對容易，可以和企業的取水許可證制度相銜接。由于受到渠系水位邊界條件、農作物種植結構和行政區域分塊管理等因素的影響，農業灌溉配水到戶工作的難度相對較大。(4)基于灌區配水到戶方案編制年度和季度用水計劃和管理規程。

(六)建立完全水權交易價格核算體系并設置水權交易環保準入門檻

黃河流域完全水權交易價格核算的基本要求是在考慮節水工程建設成本的基礎上，充分考慮節水工程更新改造費用、農業風險補償費用、環境負外部性費用和灌區收益補償費用。在黃河流域水權交易的實踐操作中，水權轉換費用只計算了節水工程的建設費、維修費以及農業灌溉風險補償費用，沒有計算節水工程的更新改造費用。建議對節水工程更新改造費用要做出明確規定。應考慮建立水權交易生態損害評估機制，以明確水權交易中的生態補償標準。鑒于國家產業政策和環保政策的要求，黃河流域水權交易還應根據不同行業的用水和排水特性，設置水權交易環保標準，對不符合國家產業中策和環保標準的企業禁止其開展水權交易。考慮在水權交易價格中施加不同的環境污染調整系數，使水權交易價格中體現生態補償因素。水權交易價格中考慮生態補償因素思路就是在水權交易基準價格的基礎上對不同行業環境污染等級進行劃分，并據此確定不同行業的環境污染調整系數。灌區將水權置換給工業企業，會導致灌區管理部門收益減少，在水權交易價格核算中應對灌區管理部門收益減少進行必要補償。

(七)完善水權交易的全過程管理

水權交易即水資源使用權的交易，目前黃河流域的水權交易主要為取水權的交易。水權交易不是最終目的，其最終目的是利用市場機制實現水資源優化合理配置。由于與市場行為有關，所以必須有配套的政策法規予以保障。具體而言，需要制定關于水權交易方面的管理法規規范水權交易行為。如對水權交易的條件、審批程序、權益和責任轉移以及對水權交易與其他市場行為關系的規定，包括不同類別水權的范圍、轉讓條件和轉讓程序、內容、方式、期限、水權計量、水權交易規則、交易價格和審批部門等方面的規定。需要建立水權轉讓協商制度、保護利益相關者合理述求。需要建立水權交易第三方利益補償制度，明確水權交易對周邊地區、其他用水戶及環境造成的影響進行評估和補償的具體辦法。實行水權交易公告制度，公告制度要規定公告的時間、水量水質、期限、公告方式和轉讓條件等內容。

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[責任編輯：安 錦]

Research on the Dynamic Mechanism of Water Rights Trading Risk Prevention in the Yellow River Basin

ZHANG Jian-bin

(School of Econornics,Inner Mongolia University of Finance and Economics,Inner Mongolia,Huhhot 010070，China)

The water rights trading mechanism in Yellow River basin is analyzed from following perspectives: the total amount control of water resources must be constrained; when the water is used by the industry and agriculture,there will be differences in revenue; it will produce contradictions when industry and agriculture uses water,and so on.The paper also discusses the potential risks of water rights trading in the Yellow River Basin.Super use of water resources and water rights trading are coexistent.Industrial water occupies agricultural water rights.Ecological environment presents negative externalities.Some high pollution and high energy consuming enterprises are encouraged in disguised.Water resource revenue is decreasing in the place of water rights transfer.All these conditions are likely to occur in the Yellow River Basin.Finally,based on the path analysis of water rights trading risk methods in the United States,Australia and Chile,the paper puts forward the countermeasures to effectively avoid the potential risks of water rights trading in the Yellow River Basin.They include: we need to dynamically adjust the initial water rights and refine the allocation of water of every province in the Yellow River Basin.We need to construct the water bank.We set up government reserve water in the initial water right allocation.We need to protect agricultural water rights and ecological water rights.We need to allocate the water rights to WUO in the irrigation area.We need to establish a complete water rights trading price calculation system and set the threshold of water rights trading.We need to manage all aspects of water rights trading.

Yellow River basin；water rights trading；dynamic mechanism；potential risk

2016-05-21

國家社會科學基金項目(12XJY013)；內蒙古青年科技骨干支持計劃(NJYT-14-B15)

張建斌(1978-)，男，內蒙古卓資縣人，內蒙古財經大學經濟學院教授，博士，主要從事公共政策與政府規制研究.

F426.91

A

2095-5863(2016)05-0025-13