我國農村土地經營權流轉障礙因素與政策啟示

張曉娟，龐守林

(1.中央財經大學 商學院，北京 100086；2.內蒙古財經大學，呼和浩特 010070)

?

我國農村土地經營權流轉障礙因素與政策啟示

張曉娟1，2，龐守林1

(1.中央財經大學 商學院，北京 100086；2.內蒙古財經大學，呼和浩特 010070)

近年來，我國政府促進農村土地經營權流轉的努力取得了一定的成效,流轉規(guī)模逐年擴大，流轉模式趨向多樣化，但也存在流轉糾紛較多、流轉價格區(qū)域差異化明顯等問題，土地流轉推進受到阻礙。通過現(xiàn)狀分析發(fā)現(xiàn)我國農村土地經營權流轉的障礙因素為:農村社會保障機制不健全、區(qū)域經濟發(fā)展不平衡、流轉土地產權關系不明晰、流轉行為不規(guī)范、缺乏健全的農村土地經營權流轉交易市場及科學合理的定價機制。建議通過充分發(fā)揮政府的服務功能、完善農村社會保障體系、扎實推進土地確權工作、建立健全農村土地經營權流轉交易市場、構建科學合理的定價機制來推進農村土地經營權有序流轉。

農村土地經營權；流轉；現(xiàn)狀；障礙因素；政策啟示

一、引言

自20世紀80年代開始實施的家庭聯(lián)產承包責任制,確立了農戶在農業(yè)生產經營中的地位，激發(fā)了農民的生產積極性，同時也改變了中國傳統(tǒng)的農業(yè)生產和經營方式,帶動了農村經濟的發(fā)展和變革。但以家庭為單位分散進行的承包經營，造成了農村土地每戶擁有的地塊多、每個地塊面積小的利用狀況，形成了土地承包細碎化的事實。農地細碎化不但阻礙了農業(yè)機械化的進程，使土地的規(guī)模效益和集約化經營難以實現(xiàn)，而且影響了農戶收入水平的提高，造成了有限的耕地資源和勞動力資源的浪費。這種小規(guī)模、分散化的經營格局,已成為新經濟形勢下農村土地制度完善與創(chuàng)新的瓶頸障礙。在這種情況下,土地流轉就成為彌補農村土地制度缺陷、解決農村土地利用細碎化及撂荒問題、適應農村先進生產力發(fā)展要求的必然選擇，其對于提高土地利用率、促進農業(yè)結構調整和農民增收具有重要作用。我國農村土地流轉雖起步晚，但發(fā)展快，近年來一直是政策和學術界關注的熱點，目前的研究主要集中在流轉驅動力、流轉模式、農民流轉意愿、農地確權等方面。如劉向南、吳群(2010)利用經濟學收益成本分析的思路,揭示影響農戶承包地流轉動機的主要因素及其后的制度安排,并提出相應的政策建議。李治猛、張仕超(2016)從鎮(zhèn)域尺度視角研究鄉(xiāng)村耕地流轉形式、流轉去向和流轉規(guī)模的時空演變特征,并從區(qū)位狀況、經濟水平、資源稟賦、農業(yè)政策和市場5個方面剖析驅動鎮(zhèn)域水平耕地流轉時空變化的影響因素。徐鮮梅(2015)對具有代表性和特殊性的幾種土地流轉模式——“良鄉(xiāng)模式”、“新鳳模式”、“則字模式”、“梅南模式”、“東林模式”進行比較研究,并提出可供借鑒的經驗要素與政策建議。郭濤、呂杰(2010)認為研究影響農戶土地流轉意愿和行為的因素對推進農村土地經營權流轉意義重大。黎霆等(2009)、程令國等(2016)認為農地確權不僅降低了交易成本,促進了土地流轉,同時也增強了農地的產權強度,從而提高了土地資源的內在價值。由此可見,學者們已從多角度研究了農村土地流轉問題,然而，我國農村土地經營權流轉的現(xiàn)狀如何？到底哪些問題阻礙了農村土地流轉的進程？這些問題又帶來了哪些影響?該如何解決?綜觀已有文獻，理論界對此方面的研究還比較少。本文將利用2010-2015年《全國農村經營管理統(tǒng)計資料》分析我國農村土地經營權流轉現(xiàn)狀，進而對影響土地流轉的障礙因素進行深入的認識和剖析，在此基礎上提出相應政策建議。本研究將進一步豐富農村土地流轉相關文獻，進而為政府部門制定政策提供決策依據(jù)。

二、我國農村土地經營權流轉現(xiàn)狀

(一)從流轉規(guī)模來看，流轉面積、流轉戶數(shù)逐年增加

當前，我國農村土地經營權流轉規(guī)模呈逐年擴大趨勢，規(guī)模經營呈上升態(tài)勢。土地經營權流轉面積由2010年的1.87億畝增長為2015年的4.47億畝，流轉面積占家庭承包耕地面積的比重由2010年的14.7%提高到2015年的33.3%(見圖1)；流轉出承包耕地的農戶數(shù)由2010年的3320.9萬戶增加到2015年的6329.5萬戶，占承包耕地農戶數(shù)的比重由14.5%增加到27.5%(見圖2)。

圖1 2010-2015年農地流轉面積與占比情況

圖2 2010-2015年流轉出耕地農戶數(shù)與占比情況

數(shù)據(jù)來源：2010-2015年《全國農村經營管理統(tǒng)計資料》，下同.

(二)從流轉模式來看，呈現(xiàn)多樣化的趨勢，但仍以轉包出租為主

近年來，隨著我國農村土地經營權流轉規(guī)模的逐步加大，全國土地流轉主體得以不斷豐富，流轉模式也日益趨于多樣化，由傳統(tǒng)的出租、轉包、互換為主的流轉模式逐步轉變?yōu)檗D包、出租、互換和入股經營等多種流轉模式共存。2010年至2015年間，轉包面積由0.96億畝增加到2.1億畝，占比由51.6%下降到47%；出租面積由0.49億畝增加到1.53億畝，占比由26.4%增加到34.3%。轉包出租合計3.63億畝，占農村土地經營權流轉面積的81.3%。同期，互換、入股面積增長較快，互換面積由958.3萬畝增加到2407.2萬畝，占比由5.1%提高到5.4%；入股面積由1112萬畝增加到2716.9萬畝，占比由6%提高到6.1%。

(三)從流向主體來看，專業(yè)合作社占比較高

圖3 2010-2015年農村土地經營權流向主體變化情況

新型農業(yè)經營主體是農村土地經營權流轉的主要拉動力量。農民專業(yè)合作社法的頒布實施，為農民專業(yè)合作社的發(fā)展和規(guī)范運行提供了政策支持，農民專業(yè)合作社發(fā)展異軍突起。流轉入專業(yè)合作社的耕地面積由2010年的0.22億畝增加到2015年的0.97億畝，占比由11.9%上升到21.8%；流轉入農戶的耕地面積由2010年的1.29億畝增加到2015年的2.62億畝，占比由69.2%下降到58.6%；流轉入企業(yè)的耕地面積由2010年的0.15億畝增加到2015年的0.42億畝，占比由8.1%上升到9.5%(見圖3)。

(四)從土地產權制度建設來看，農地確權登記頒證工作穩(wěn)步推進

自2009年以來，中央提出開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作，要求建立土地承包經營權登記制度，并連續(xù)多年在中央1號文件中作出部署安排，其中2015 年的中央一號文件就明確提出推動農村土地確權的整省試點。目前，試點工作平穩(wěn)順利推進，截至2015年底，全國有2323個縣(市、區(qū))開展了試點，累計確權面積4.7億畝，占農村集體耕地面積的25.9%。其中整省試點確權承包地面積3.2億畝，占全部確權面積的68%。承包地面積不準、空間位置不明、四至不清、登記簿不全等問題正逐步得到解決。

(五)從區(qū)域發(fā)展來看，空間差異性明顯

由于地區(qū)間經濟發(fā)展水平不均衡，造成各地農村土地經營權流轉在規(guī)模、速度等方面也都存在明顯差異。截至2014 年底，家庭承包耕地流轉比重超過 35%的 8 個省市分別是:上海71． 5%、江蘇 58． 4%、北京 52． 0%、黑龍江50． 3% 、浙江 48． 0% 、安徽 41． 0% 、重慶 39． 7% 、河南37．1%(見圖4)，均為經濟發(fā)達省份或農業(yè)大省，而西部地區(qū)的陜西、甘肅、云南、寧夏的流轉比重則分別為15．6%、20．4%、17．0%、23.0%，遠遠落后于東、中部地區(qū)(見圖5)。

圖4 2014年我國各省農地流轉比重雷達圖

圖5 2014 年我國東、中、西部農地流轉比重

(六)從流轉規(guī)范化來看，流轉合同簽訂率逐步提高，土地糾紛調解仲裁成效顯著

圖6 2010-2015年農地流轉合同簽訂率與糾紛調處率

土地流轉簽了合同，辦了手續(xù)，就有了約束，便于規(guī)范。一份規(guī)范的土地承包經營權流轉合同，是農民利益不受損的保證。截至2015年底，簽訂合同的農村土地經營權流轉面積為3.05億畝，比2010年增加了1.99億畝，流轉合同簽訂率由2010年的56.7%提高到2015年的67.8%。“鄉(xiāng)村調解、縣市仲裁”的農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系已基本建立，糾紛調處率由2010年的87.1%提高到2015年的90.2%，絕大部分土地承包經營糾紛通過調解仲裁得以解決，為維護農村社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮了主渠道作用(見圖6)。

(七)從流轉價格來看，區(qū)域差異化較明顯，總體呈上漲態(tài)勢

受經濟因素制約，我國地區(qū)之間農村土地經營權流轉價格發(fā)展不平衡，經濟發(fā)達地區(qū)的流轉價格高于落后地區(qū)。據(jù)統(tǒng)計，2015年上海市土地流轉加權平均價格位居全國第一，達1294元/畝，北京次之，為1172元/畝，天津位居第三，為929元/畝，而黑龍江、內蒙古等省份則低于全國平均價格。即使是同一個省份內，由于地理位置不同，土地流轉價格差異也很大。以河北省為例，根據(jù)河北省農業(yè)廳數(shù)據(jù)，2010年平均土地流轉價格為635元/畝，2012年為666元/畝，較2010年增長4.8%，2014年為768元/畝，較2012年增長15.3%，2015年為814元/畝，較2014年增長5.9%。受地形地貌、經濟發(fā)展條件等多種因素影響，平原、山區(qū)、丘陵、壩上土地流轉價格差異較大。2015年平原地區(qū)平均流轉價格為920元/畝，山區(qū)為728元/畝，丘陵為397元/畝，壩上為245元/畝。

三、我國農村土地經營權流轉的主要障礙因素——基于現(xiàn)狀的分析

通過對我國農村土地經營權流轉現(xiàn)狀的分析可知，在一系列政策的推動下，當前的農村土地經營權流轉成效初顯。但成績面前我們也要有一種清醒的認識：農村土地流轉還存在不足，對土地流轉中存在的諸多障礙因素不能忽視。

(一)農村社會保障機制不健全，農戶思想存疑慮，流轉意愿不強

眾所周知，土地是農民安身立命之本，是農民最重要的生產資料，也是農戶生活、就業(yè)、養(yǎng)老等的安全保障線。在中國，13億人口中近9億是農民，但我國的社會保障體系還未能覆蓋所有的農村地區(qū),因此土地自然地代替或起到了社會保障功能,而且在農民心中,土地的社會保障功能甚至大于其生產功能。除了沿海經濟發(fā)達地區(qū)外，我國大部分地區(qū)農村社會養(yǎng)老保險一時難以普及，土地的養(yǎng)老保障作用尤其重要。加之一些地方對土地流轉政策宣傳不到位，農民思想認識不足，想將土地承包經營權進行流轉卻又心存疑慮：一怕土地流轉后失去生活的最低保障；二怕流轉以后出現(xiàn)四至不清的狀況；三怕流轉時間過長會與經營戶發(fā)生糾紛。農戶的各種顧慮導致其土地流轉意愿不強烈。與此同時，一部分農村基層干部對土地流轉重視度不夠，對農村土地流轉政策宣傳力度小、不到位，從而導致促進農村土地經營權流轉的政策激勵不足,農戶對相關政策法規(guī)的認知不全面，因而思想上存在疑慮和抵觸，流轉信心不足，阻礙了農村土地經營權的順暢流轉。

(二) 地區(qū)間經濟發(fā)展不平衡，區(qū)位因素制約著土地流轉率與流轉價格

土地區(qū)位是土地利用的決定性影響因素。我國地域遼闊，東、中、西部地區(qū)社會經濟發(fā)展不平衡，農村所處的自然環(huán)境與區(qū)位條件對土地流轉有重要影響，不同區(qū)域經濟水平、地理環(huán)境的差異使得農村土地在流轉率、流轉價格等方面差異較大。東、中部地區(qū)社會經濟發(fā)展水平高，第二、三產業(yè)比較發(fā)達，農民非農就業(yè)渠道多，能夠主動進入城鎮(zhèn)發(fā)展，減少甚至切斷與土地的聯(lián)系，從而推動較大面積的土地流轉；相反，西部地區(qū)經濟發(fā)展長期落后，城市就業(yè)機會少，非農收入低且不穩(wěn)定，缺乏吸引農村就業(yè)人員的條件，且農村觀念老舊，農民土地依賴性強，從而土地流轉發(fā)生少，流轉水平整體落后。不僅省際間土地流轉差距大，一個省內部偏遠農村地區(qū)土地流轉也遠遠落后于城郊地區(qū)。城市近郊的農村經濟發(fā)達，交通便利，地勢平坦，城鎮(zhèn)、企業(yè)的發(fā)展對土地的高需求提升了土地價值，區(qū)位因素直接影響土地價格和轉出后的用途，對農戶轉出土地行為的影響顯著，農民土地流轉積極性高，毋庸置疑是土地流轉的黃金地；而偏遠農村經濟落后，交通不便，耕地地塊分散，分布空間廣，農業(yè)生產中基本采用的是傳統(tǒng)的農業(yè)耕作方式，耕作費時費力且效率低下，很少有農戶主動參與土地經營權流轉，難以形成規(guī)模經營。

(三) 農村土地經營權流轉中產權關系不明晰，引發(fā)大量農村土地流轉糾紛

土地的產權得以清晰界定并受到法律保障是土地流轉高效順暢的前提。然而過去20多年間，我國農地產權的特點是多元的行為主體都對農地擁有一定的權利,多元主體在農地上的權利彼此重疊和相互沖突，構成了我國農村土地產權制度中的主要矛盾。農村土地的產權殘缺和不穩(wěn)定導致土地流轉存在較高的交易成本，是中國農地制度安排的一個顯著特征。不容否認，各地農村土地流轉進程中有不少遺留問題：有的工作粗糙，合同簽訂很不規(guī)范；有的土地登記工作沒有及時跟上，導致承包地塊的權屬界限不清晰；有的沒有承包期限，沒有起始日期，沒有地塊名稱、面積；有的農戶沒有蓋章；一些地方土地經營權證書至今沒有發(fā)放到戶。隨著農村土地經營權流轉的推進，土地產權界定不清引發(fā)了一系列問題，造成大量流轉糾紛，一旦處理失當，就會激發(fā)矛盾，既影響了社會穩(wěn)定及農民權益的維護，也成為農村土地有序流轉、發(fā)展多種形式規(guī)模經營的障礙因素。這些問題不解決，土地流轉就無法快速有效地展開。

(四)流轉行為不規(guī)范，缺乏健全的農村土地經營權流轉交易市場

土地流轉中合同的簽訂與履行是相當重要的，這是因為合同是土地流轉法律化最為直接的表現(xiàn)，不簽合同或是合同履行無效，會直接侵犯農民的合法權益。但就目前來看，在農村土地流轉的過程中，有相當部分土地流轉是農戶間自發(fā)進行的，隨意性比較大,往往是通過口頭協(xié)商，未簽訂書面合同，有的即便簽訂了書面合同，內容也不完整，雙方的權責利沒有明確的約定，也未辦理登記備案手續(xù)，致使流轉行為不受法律保護。由于各種不確定因素較多，一旦出現(xiàn)履約不當?shù)膯栴}，很容易引發(fā)農戶之間的矛盾與糾紛，抑制土地流轉進程，給農村社會和諧穩(wěn)定埋下隱患。同時，由于大部分縣市流轉服務市場體系還未建立或初始建立，缺編制、缺經費、缺制度等情況較普遍，在信息收集發(fā)布、合同服務、地價評估、糾紛調處等方面功能很不健全。由于缺少健全的土地流轉交易市場，一些農民雖然心中有轉讓土地承包經營權的思路，卻由于供求雙方在信息溝通上的不流暢，以至于產生了撂荒等狀況，一旦無法盡快地健全這一市場，還是采取農民群眾自發(fā)開展的土地交換活動，必然會影響到農村土地流轉的規(guī)模以及效益，導致當?shù)赝恋亟灰椎某杀酒撸踔習绊戅r村土地資源的整體調配與利用。

(五)缺乏科學、合理的定價機制，農戶權益受損

完善的定價機制是土地合理流轉以實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的重要手段。土地經營權的流轉需要一個合理的價格，以保障農民的合法權益，價格清晰，流轉才能順暢。對于農地流轉，其市場機制最重要的一環(huán)就是定價機制，一個科學合理的定價機制既是我國農村土地經營權有序流轉的前提，又是其順利流轉的關鍵。目前，我國土地流轉價格評估正處于探索起步階段，農村土地經營權流轉價格評估的理論方法和實踐經驗都還比較缺乏，可供參考的評估案例也比較少，這在一定程度上制約了農村土地流轉定價機制的科學構建。從現(xiàn)實情況來看，由于流轉雙方信息不對稱，農地流轉處于分散、無序的狀態(tài)，流轉價格常常帶有隨意性和盲目性，大多是以流轉雙方自行協(xié)商流轉價格為主，導致現(xiàn)實中我國農村土地經營權的流轉價格普遍偏低，這與我國農地資源的稀缺性不相匹配，也在一定程度上影響了農村土地經營權流轉的良性發(fā)展。

四、政策啟示

我國的農村土地經營權流轉正在逐步規(guī)范、有序地發(fā)展，但仍存在諸多障礙因素,導致我國農地流轉不順暢。根據(jù)前文對我國農村土地經營權流轉現(xiàn)狀以及障礙因素的分析，本文進一步就完善我國農村土地經營權流轉制度提出如下政策建議：

(一) 充分發(fā)揮政府的引導服務功能，強化土地流轉監(jiān)督管理工作

農村土地經營權流轉涉及多方面利益主體，過程較為復雜，需要政府的大力支持與積極引導。土地流轉過程中，由于農村社會的相對封閉性，農民整體素質偏低，對土地流轉程序、相關法律法規(guī)的了解以及信息接受程度等都不全面，政府應充分發(fā)揮其服務功能，構建規(guī)范的管理服務系統(tǒng)，以更加有效地推進農村土地經營權順暢流轉。首先，政府應承擔信息提供者角色，建立縣、鄉(xiāng)、村三級服務體系，根據(jù)農村土地流轉各方需要，結合本地區(qū)實際進一步加強農村土地經營權流轉信息平臺建設，不斷健全與完善流轉信息平臺功能，認真利用好、管理好、維護好農村土地經營權流轉信息平臺，為土地流轉供需雙方搭建信息溝通的橋梁；其次，政府應承擔宣傳者角色，加大力度宣傳農地流轉政策，提高農民的土地商品意識，讓農民意識到農地承包經營權具有一定的價值和價格，可以作為商品來買賣，消除農戶的疑慮和顧忌,調動農民土地流轉積極性；再次，政府還應承擔協(xié)調者角色，擔負起調解糾紛的職能，積極探索開展土地承包經營權糾紛仲裁工作，通過健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)村調解、縣仲裁、司法保障的農村土地流轉糾紛調處組織，及時解決土地流轉過程中產生的矛盾糾紛，切實維護農戶合法權益，為土地流轉工作創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

目前我國的農村土地經營權流轉中往往會出現(xiàn)政府監(jiān)管不力之狀況，監(jiān)管空白將造成諸多問題，應加強監(jiān)管。如果沒有資金監(jiān)管，可能會出現(xiàn)土地經營權流轉后農民回收地租難、工商資本跑路的問題。另外，沒有交易平臺的監(jiān)管，可能會出現(xiàn)虛假交易、虛假權證以及騙取金融貸款等問題。少數(shù)基層干部為政績或貪圖某些利益，采取強制方式逼迫基層群眾流轉自家的土地，以求實現(xiàn)其不可告人之目的。為避免農村土地經營權流轉出現(xiàn)不公開、不透明或侵犯農民權益等問題，我國各級政府應當依據(jù)市場經濟的自愿與公平等原則來監(jiān)控土地流轉工作，及時掌握農村土地流轉動態(tài)，加強流轉過程中的合同簽訂、鑒證、備案以及土地用途的管理，確保土地流轉不會變成“圈地圈錢”，企業(yè)拿到流轉的土地之后不是做“非農”、“非糧”生產的事業(yè)，維護廣大農民群眾的利益，確保土地經營權流轉規(guī)范有序健康進行。

(二)完善和健全農村社會保障體系,弱化農戶對土地的依賴性

農村土地不但能為農戶帶來經濟收益，而且肩負著一種生活保障的重任，這種保障功能束縛著農地的流轉。因此，必須通過進一步完善農村社會保障制度,弱化農村土地的社會保障功能,降低農民對土地的心理依賴,為流轉土地經營權的農戶解除后顧之憂。需要中央、地方兩級政府相互配合，建立起覆蓋全部農村地區(qū)的能滿足公民最基本需要的社會保障體制。在此基礎上,地方政府應根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況,進一步建立和完善符合自身區(qū)域經濟與社會發(fā)展條件的社會保障制度。具體而言，一要全面實施和完善農村居民最低生活保障制度,逐步實現(xiàn)農村低保人口的全覆蓋和低保金不斷遞增，確保特殊人群對土地流轉的積極性;二要積極探索建立靈活多樣的養(yǎng)老保障制度，完善相關配套措施,推進農村富余勞動力轉移;三要大力推行新型農村合作醫(yī)療制度，建立高水平、多層次、多渠道的籌資機制。應按照“十三五”規(guī)劃的要求，盡可能加快農民工市民化進程，使其享受城鎮(zhèn)職工的社會保障待遇以及城鎮(zhèn)居民的基本公共服務待遇。擴大就業(yè)崗位，創(chuàng)造更多的非農就業(yè)機會，鼓勵農民積極創(chuàng)業(yè)，只有在找到能獲取更高收益并較為穩(wěn)定的非農就業(yè)崗位時，農戶對土地的依賴性才會降低，其土地流轉滿意度也相應提高。

(三)扎實推進土地確權登記頒證工作，完善農地產權制度

農地確權是對農地產權進行保護的一種正式制度，是土地產權明晰的第一步。明晰的產權關系和產權各項權能主體權利義務范圍的明確界定是實現(xiàn)農村土地經營權流轉的必要前提。農村集體土地確權登記頒證是新時期加快農村改革發(fā)展的重要基礎性工作，從長遠來看，土地確權在保障農民財產權益方面起著關鍵性作用，既有利于流轉雙方形成長期的收益預期，也有利于解決土地流轉糾紛。清晰穩(wěn)定的產權有助于農地的流轉和集中，減少土地流轉過程中的不確定性風險，并促進農地資源的優(yōu)化配置，對促進農業(yè)發(fā)展、農民增收及加速土地流轉方面起著舉足輕重的作用。我國計劃在2018年之前完成土地確權，但在之前的試點過程中發(fā)現(xiàn)土地確權問題處理難度大，很多地方政府無法有效推進，建議在具體工作推進中，首先應加強宣傳，尤其是對普通農民的宣傳，增進農民對相關政策的理解，減少糾紛和阻力，便于確權順利開展；其次，從土地確權設計的利益與糾紛矛盾出發(fā)，完善土地確權政策制度體系，切實加強對執(zhí)行人員的業(yè)務培訓，提高其應對和處理土地糾紛的能力；第三，及時總結前期試點地區(qū)開展土地確權的經驗與教訓，從已經產生的問題著手，抓好各個環(huán)節(jié)的完善補充。

(四)建立健全農村土地經營權流轉交易市場，為流轉雙方提供服務平臺

農村土地經營權流轉交易市場是依照市場規(guī)律，為交易雙方提供服務的平臺，主要功能是促進土地經營權交易，主要提供簽訂服務協(xié)議、流轉信息發(fā)布公示、價格形成、流轉合同及交易鑒證、授權抵押登記等服務。近年來，隨著土地經營權流轉規(guī)模的不斷擴大，已經有超過三分之一的承包土地流轉出去，每年新增流轉面積4000多萬畝，涉及數(shù)以百萬計的承包農戶。因此，建立健全安全、有序的土地經營權流轉交易市場，對維護廣大農民群眾和新型經營主體合法權益，促進適度規(guī)模經營有序發(fā)展意義重大。截至2015年底，我國已有1231 個縣(市)、17826 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地流轉服務中心，覆蓋了全國約43%的縣級行政區(qū)劃單位。但從實踐來看，各地土地流轉交易市場發(fā)展并不均衡，有的運行時間較長，交易也比較規(guī)范；有的剛剛起步，需要逐步建立健全相應制度。具體實踐中，可借鑒一些地方正在試點的農村資產交易中心機制，將土地承包經營權流轉業(yè)務納入規(guī)范交易體系，通過金融、評估、結算、擔保和支付保障等中介服務程序，讓農民的土地使用權權益公開公平公正地交易、兌現(xiàn)并增值。流轉市場要做好信息公示和發(fā)布，流轉合同訂立應參照土地經營權流轉交易合同示范文本，交易雙方可以獲得交易市場提供的流轉交易鑒證，合同到期后流入方在同等條件下可優(yōu)先續(xù)約，交易市場在交易完成后還應該提供信息查詢、檔案管理和糾紛調處等服務。同時，為保障農村土地經營權流轉公開、公平、規(guī)范運行，市場應該自覺接受社會公眾的監(jiān)督和依法接受有關部門的管理。

(五)加強價格評估指導，構建科學、合理的定價機制

現(xiàn)行的土地流轉政策中，土地流轉價格用“有償”來概括，但在具體執(zhí)行中，由于沒有操作細節(jié)，難免出現(xiàn)不規(guī)范情況，需要政府出臺指導性方案。政府在對農村土地經營權流轉價格進行指導與管理時，應注意以下方面：一是通過提高農村居民的社會保障水平，降低附著在農地上的保障功能，為建立規(guī)范的農地經營權流轉交易市場及提高農地的規(guī)模化經營水平奠定基礎；二要充分考慮不同農地之間的差異及不同農戶之間的個體差異，提高農地經營權流轉定價的靈活性和多樣性；三要從多方面來考慮土地流轉價格的影響因素，而且不應忽視區(qū)位因素對流轉價格帶來的重要影響。政府指導價既能保護土地流出者的合法權益，又能規(guī)范流轉市場，形成良性競爭格局。在制定指導價的同時，還應積極構建科學、合理的土地流轉定價機制。首先，要建立健全承包地評估制度，對流轉土地分等定級，為將來合理確定農地流轉價格提供理論依據(jù)；其次，建立完善流轉土地資產評估機構，積極引入第三方土地評估機構對流轉交易價格進行評估；第三，建立全國統(tǒng)一的流轉土地價格動態(tài)監(jiān)測體系，加強對流轉價格的動態(tài)監(jiān)測，實時掌握土地流轉價格的變動及趨勢；第四，土地流轉期限超過5年的，應建立價格調整機制，切實保障農民利益。

五、結語

作為一種稀缺性的經濟資源，土地資源的配置也應存在帕累托最優(yōu)。農村土地流轉就是為了實現(xiàn)這種帕累托最優(yōu)，通過土地在不同使用者之間的流轉，使稀缺性的土地資源得到高效率的利用。土地流轉是農業(yè)發(fā)展的客觀要求,對于充分利用土地資源,轉移農村剩余勞動力,調整農業(yè)產業(yè)結構和增加農民收入具有極其重要的作用。目前，我國農地土地經營權流轉仍處于初級階段,盡管在國家政策引導下，農村土地流轉速度明顯加快，流轉模式和對象日趨多樣化，但流轉過程中仍存在不少障礙因素，阻礙了農村土地經營權的順暢流轉。因此十分有必要加強對農村土地流轉障礙因素的研究，這不僅是一個理論問題，更是一個事關解決中國“三農”問題的重大現(xiàn)實問題。土地流轉的順利推進僅靠政府單方面的努力是不足以實現(xiàn)的，只有充分調動廣大農民的積極性，轉變其思想觀念，使其積極配合政府的各項政策調控，才能更順暢有序地推進土地流轉制度的實施。

[1] 劉向南，吳群.農村承包地流轉：動力機制與制度安排[J].中國土地科學,2010，(6):4-8.

[2] 李治猛，張仕超.鎮(zhèn)域水平鄉(xiāng)村耕地流轉的時空分異及其驅動機制[J].中國農學通報,2016，(20):183-198.

[3] 徐鮮梅.農村土地流轉模式比較研究[J].農村經濟，2015，(2)：24-30.

[4] 郭濤,呂杰.農村土地流轉影響因素研究——基于普蘭店市 177 戶農戶土地流轉行為現(xiàn)狀的分析[J].農業(yè)經濟，2010，(12)：72-73.

[5] 黎霆，趙陽，辛賢.當前農地流轉的基本特征及影響因素分析[J].中國農村經濟，2009，(10):4-11.

[6] 程令國,張曄,劉志彪.農地確權促進了中國農村土地的流轉嗎?[J].管理世界,2016，(1):88-98.

[7] 張曉娟.農村土地經營權流轉價值評估:綜述與展望[J].貴州財經大學學報，2016，(4)：103-110.

[8] 李俊高,李俊松.新一輪的農村土地流轉:理論爭論、實踐困境與機制創(chuàng)新[J].農村經濟,2016，(1):39-43.

[9] 趙峰,黃壽海.農村土地承包經營權流轉碎片化及其整體性治理[J].宏觀經濟研究,2016，(1):13-19.

[10] 陳志平.社會主義市場經濟體制下土地產權制度改革研究[J].財經理論研究，2013，(3)：1-7.

[11] 包宗順，徐志明，高珊等.農村土地流轉的區(qū)域差異與影響因素——以江蘇省為例[J] .中國農村經濟,2009,(4):23-30.

[12] 朱天龍，呂君.土地利用變化及生態(tài)系統(tǒng)服務價值響應[J].財經理論研究,2014，(2)：28-33.

[13] 孫育新，邢玉升.中國農村耕地保護的新制度經濟學研究[J].中國農學通報,2016,(20):199-204.

[14] 趙國玲.農戶農地流轉意愿的影響因素分析——以內蒙古地區(qū)為例[J].財經理論研究,2015，(1):43-49.

[15] 雷錕，閻建忠，何威風.基于農戶尺度的山區(qū)耕地撂荒影響因素分析[J].西南大學學報(自然科學版),2016,(7):149-157.

[16] 林海英，李文龍，安錦.產業(yè)轉移視角下西部地區(qū)農業(yè)用地集約利用研究[J].財經理論研究,2014，(5):75-82.

[17] 欒紹香.農村土地流轉的合理化及創(chuàng)新路徑探究[J].商業(yè)經濟研究,2015，(36):113-114.

[責任編輯：安 錦]

Obstacle Factors Analysis on Rural Land Management Right's Circulation in China and the Policy Enlightenment

ZHANG Xiao-juan1,2,PANG Shou-lin1

(1.Business School,Central University of Finance and Economics,Beijing 100086，China; 2.Inner Mongolia University of Finance and Economics，Hohhot 010070，China)

In recent years,our government has achieved some success on promoting the circulation of rural land management right.But there are still many problems such as disputes increase and different regional price,which hindered the development of land circulation.This paper analyzes the current situation,finds the obstacle factors are: the social security mechanism is unsound,the regional economic development is imbalance,the land property rights are unclear,the land circulation behavior is not standardized,a sound property rights trading market and pricing mechanism are lacked.For promoting the progress of rural land management rights' circulation,the main policy suggestions are put forward: exerting the service function of the government，improve the rural social security system,promote the progress of land right confirmation,perfect the land market and build a scientific and reasonable pricing mechanism.

rural land management right; circulation; current situation; obstacles; policy suggestions

2016-05-06

2016年國家自然科學基金青年科學基金項目(71503250)；2015年農業(yè)財政項目(2015-5-50)

張曉娟(1976-)，女(滿族)，內蒙古赤峰人，中央財經大學商學院博士研究生，內蒙古財經大學學報編輯部副編審，從事技術經濟及管理研究；龐守林(1965-)，男，內蒙古赤峰人，中央財經大學商學院教授,博士生導師，從事技術經濟及管理研究.

F301

A

2095-5863(2016)05-0052-07