社會治理視域下的

劉貽石+趙佩

摘要：社會治理兼顧主體的多元性、互動性，強調過程的發展性、延續性，倡導利益的調和性。由于農村公共文化服務長期由政府壟斷提供，造成公共文化資源利用率低下、資源配置不均衡、基礎設施落后等問題，這顯然難以滿足日益增長的農村公共文化需求。文章從社會治理角度切入，分別從供給主體、決策機制、資金投入、監督管理等方面完善農村公共文化服務供給模式。

關鍵詞：社會治理；農村公共文化服務：供給模式

農村公共文化服務體系建設是農村文化建設的重要組成部分。近些年，在國家和市政府各項政策的扶持引導下，衡陽農村地區的公共文化服務進入了一個良性發展的黃金時期。通過大力實施文化惠農工程，不斷加大對農村文化事業發展的資金投入，加強農村的文化陣地建設，改善農村的文化基礎設施，壯大農村的文化人才隊伍，衡陽各地的農村文化事業呈現出蓬勃發展勢頭，農民的文化生活也日益豐富多樣化。但與農村的文化建設相比，各級政府以及農村基層組織更關注農村的經濟發展和農民收入的提高，從而導致農村的精神文明建設遠遠滯后于物質文明建設。由于農民對文化生活的需求程度不斷加深，原有的過分強調以政府為主導的農村公共文化服務供給模式已不能滿足農民日益增長的精神文化需求。因此，必須尋找新的途徑，探索符合農民需要的農村公共文化服務供給模式，推動農村文化建設，使之與農村的經濟建設、政治建設步調一致，協調發展。

在黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》上提出了要“推進國家治理體系和治理能力現代化”以及“創新社會治理體制”的重大戰略任務，將過去的“社會管理”表述為了“社會治理”，雖然只是一字之差，但傳達的思想截然不同。客觀地看，社會治理意味著社會秩序的維護主體不再局限于政府，而需要全社會共同承擔，社會治理意味著治理過程不再是自上而下的單向度管控，而應是多元主體的平等協商與合作。從內涵上看，農村公共文化服務旨在滿足農民精神層面的需求，由政府、企業、社會團體以及個人共同參與進行的，并通過向農民普及知識、傳播文化等方式來保障農民群眾文化權益的文化產品及服務的供給活動。目前，衡陽市廣大農村地區的公共文化服務主要還是由政府壟斷提供，由此造成農村公共文化資源利用率低下、配置不均衡，同時，衡陽農村地區文化設施建設還相對滯后，區域發展不均衡現象明顯。因此，這種由政府壟斷的單一模式已經不能適應衡陽市日益變化的農村公共文化服務的供給需求，需要尋求新的供給模式，這就是在社會治理理念下，采用多中心制度的模式服務于社會公共事務管理，也就是說讓各類私人機構、個人及公共機構都共同參與到公共事務管理當中，倡導社會全體共同參與，使公共問題能夠通過公共部門與私人部門、政府與公民、國家與社會之協同合作得以解決。

一、農村公共文化服務供給模式的構成要素

所謂農村公共文化服務，其基本內涵就是在農耕環境背景下，公共社會組織或文化部門為農村所提供的精神層面的公共文化服務，而這種服務一般是商業性或公益性的知識學習類活動或休閑娛樂活動。農村公共文化服務的供給模式涉及供給的主體、供給結構、供給方式、決策機制以及籌資渠道等多個方面，其運行高效與否與各個方面的合理均衡有關，只有各個要素以及要素之間相互配合、相互協作，成為一個協調的整體，才能發揮出農村公共服務供給模式的效能。其主要構成要求包括以下幾個方面。

（一）供給主體

農村公共文化服務的供給主體主要有四類：政府、社區（村）集體、企業或私人、民間非營利性組織。在此四類供給主體當中，政府扮演著無可替代的重要角色，處于主導地位，但政府并不是唯一重要的主體，多元化的供給主體能夠盡可能的滿足多層次、多樣化的農村農民需求。政府的責任在于向農村提供市場供給無法滿足的產品及公共服務，村集體組織的責任在于向村民提供一些與生活、生產息息相關的產品及公共服務，例如修建村內的公路等，企業或私人則主要可以涵蓋一些外部性不明顯的準公共服務或產品，另外，還應該充分發揮非政府組織角色作用。

（二）供給方式

農村文化公共服務的供給方式涉及農村公共文化服務的輸出形式，這種輸出形式主要可以分為三大類：其一，直接供給方式，主要由政府或集體提供，例如醫療、義務教育等；其二、委托供給方式，主要是政府向私人委托，例如能夠收費的公共文化服務項目。這種委托方式主要是以托管、租賃、承包等方式，由政府委托給企業或私人，企業或私人則遵照合同或政府意圖提供相應的公共文化服務。其三、政府補貼，這種方式主要是鼓勵向農村提供產品或公共服務的企業與私人，一般以稅收減免或補貼的形式開展。

（三）供給結構

農村公共文化服務的供給結構涉及公共文化供給的多個方面，包括供給的質量、數量以及城鄉間的差異水平等，反應的是供給的內容滿足需求的能力。對于農業機械、農田水利建設、農業科技、道路橋梁建設以及市場的供求關系等影響農民生活生產的公共服務，應在處在優先供給的地位：對于一些滿足少眾精神文化需求的公共服務，如歌劇舞院、豪華公共設施等，應根據實際的經濟情況，盡量少供給或不供給。

（四）籌資渠道

支撐農村公共文化服務的籌資渠道主要包括三類：其一為政府的財政資金，這也是當前最重要的資金來源，可分為預算內和預算外渠道兩種，前者主要通過稅收的方式實現，后者則是根據當地的實際情況向企業和農民自籌、統籌：其二為市場渠道，這種方式適用于可以收費的公共服務，可由企業或私人提供：其三為農村集體資金，這種資金的來源可以為農民的集資分攤，也可以為村集體的積累資產。

（五）決策機制

農村公共文化服務供給的決策機制涉及供給相關的制度與規則，主要包括如下幾個方面的內容：決策主體、決策程序、決策方法、權責分配以及相關的監督機制等等。

二、創新衡陽市農村公共文化服務供給模式的意義

農村公共文化服務供給主要包括政府供給、市場供給和社會供給三種基本模式。三者各有所長，各有所短，一種理想的模式，應該是集三者之所長、避三者之所短的復合模式，使之互相補充、互相合作、互相競爭，為農村公共文化服務提供多元供給選擇，形成有效供給。毋庸置疑，農村公共文化服務的有效供給能夠破除農民保守思想，幫助農民盡快樹立正確的思想理念，從而為衡陽市社會主義新農村的發展提供內在動力。從這一角度上看，創新衡陽市農村公共文化服務供給模式意義重大。

（一）有利于提高農村公共文化服務的工作效率

衡陽市現行的農村公共文化服務供給主要還是由政府壟斷，這種供給方式不僅經濟效率低下，而且由于缺乏有效競爭，導致政府提供的服務質量不高、內容單一，對社會效益的實現影響較大。而社會化的農村公共文化服務供給方式無論是在結構上還是在組織形態上都與政府的科層制不同，它要求在服務供給運作時能夠高效決策、靈活多樣、主體地位平等，這就打破了政府公共文化服務的壟斷地位，使得競爭機制引入到公共文化服務供給市場，也使得成本意識、效率意識等在農村公共文化服務供給中顯現。

（二）有利于提供多元化的公共文化服務供給

隨著物質文化生活的極大豐富，農民群眾在公共文化服務方面的需求也變得多元多樣。根據衡陽市某縣的一項調查顯示：新農村建設以后，該地農村居民的文化需求和消費層次明顯高于建設以前。新農村建設開展以前，農民比較熱衷于看電視、打麻將等少數幾項文化消費活動，新農村建設以后，村民們對書畫攝影、上網、旅游、演出表演、聽音樂、看書讀報等文化層次高、消費層次高的偏好率明顯增強。但在衡陽市傳統的服務供給決策中，主要采取的是自上而下的方式，無法真正聆聽用戶的聲音，從而無法提供給農民真正需要的服務。如果能夠將衡陽市農村公共文化服務的供給主體延伸至基層，委托給社區（村）集體、企業、非營利組織，甚至是私人，將更有利于滿足農民日益增長的文化需求。相較于單方的政府供給而言，社會化的供給方式更能夠全方位的滿足個性化、多元化的農村公共文化服務的需要，也能夠彌補私人部門、政府在服務供給上的短板。

（三）有利于在財政上緩解政府壓力

公共文化服務的供給需要以充足的資金保障作為支撐，缺乏有效的資金投入和基本經費保障，農村公共文化服務體系建設就無從談起。從目前的情況來看，衡陽市財政過去用于農村公共文化服務的財政支出比例很低，雖然近些年市政府已經在努力加大對農村公共文化服務的財政投入，但依然存在著較大的資金缺口，而縣、鄉二級的財政支出更是有限，遠不能適應形勢發展的要求。究其原因，主要在于農村公共文化服務的財政來源基本上是依靠政府投入，而政府出于多方考慮，只能對農村公共文化服務進行有限度地投入。再加上農村日益增長的公共文化服務需求，使這個缺口越來越大，政府財政已經難以滿足當下的需要。通過創新衡陽市農村公共文化服務供給模式，整合社會資源，充分利用社會資金，使得政府財政與社會資金都能夠服務于公共文化服務當中，不僅能夠使得服務成本降低，還能夠彌補政府財力不足的缺口。

（四）有利于加快農村社會民主化進程

在衡陽市農村地區的現代化發展過程當中，我們需要政治上的穩定，但沒有民主的政治穩定是十分脆弱的。因為農村現代化發展的一個無法回避的結果就是社會自主性的不斷增強。經濟主體多樣化的發展造成利益分化，促使農民需要通過更多的政治參與來表達自己的政治意愿和維護自己的利益。因此，加快衡陽市農村的社會民主化進程，將會在很大程度上促進農村經濟社會的發展。在推進衡陽市農村公共文化服務社會化供給的進程中，政府的壟斷力逐漸減少，政府原有的權力逐漸外放，這也是一種權力回歸社會的現象。農村公共文化服務供給的社會化能夠促進農民與政府間的交流與溝通，提升衡陽市農村社會民主化進程。

三、衡陽市農村公共文化服務供給模式的構建路徑

考慮到衡陽市農村公共文化服務供給的重要性作用，建議在滿足農民文化需求的基礎上，分別從供給主體、決策機制、資金投入、監督管理等方面完善農村公共文化服務供給模式。具體來說，應當做好如下幾點工作。

（一）推進衡陽市農村公共服務供給主體的多元化參與

目前，隨著衡陽市經濟的不斷攀升，農民的需求也呈現出更加多樣化的態勢。過去僅僅依靠政府提供公共文化服務的模式已經過于落后，跟不上農村社會發展的步伐。在現行的市場經濟條件下，政府的主要作用是組織和宏觀調控，在市場競爭機制下，要實現資源的優化配置，進而確保衡陽市農村公共服務供給渠道多元化，首先應對政府職能進行優化，以保證在農村公共服務職責明確。一定要將責任落實到具體的部門和個人，避免互相推諉，權責不明晰現象的發生。政府對于農村公共服務來說，作用非常關鍵，必須充分發揮其宏觀調控性和權威性，使得農村公共服務的主體得到法律條文的制約，并在此基礎上為農民提供切實的利益和服務。除此之外，政府還要細化農村公共服務，并且將基礎公共服務作為根本出發點，而其他的將由市場或者社會組織來調解和供給。其次要在政府的調控下，市場和社會要突出各自的優點為社會提供更多的公共服務。政府還可以提供更多的福利來使得更多的公司和個人投入到農村公共服務中來，使其在做公益事業的同時，也能夠獲得一定的經濟利潤，這樣的合作共贏會使得公共服務走上一個新的臺階。最后，政府應當加大組織力度，一旦出現了資金緊張、政策制約等情況，便能夠在一定的范圍內給予適當地政策傾斜和扶持。同時，政府還可以進一步加大宣傳教育，制造正確的輿論導向，以防止有人假借做慈善的目的來干非法的勾當。

（二）完善農村公共文化服務供給的科學決策

文化服務供給的決策合理與否，將對農村公共文化供給服務的供給目標、市場效果產生重大影響。長久以來，衡陽市農村公共文化服務的供給決策都是從上至下的，并不是先征集農民意見后再進行決策，而是直接由政府決策農村公共文化服務供給的數量、內容、形式等，農民只有被動的接受，沒有主動選擇的可能。這種單方面做決定的制度，毫無民主性可言，也完全沒有考慮到農民的實際情況，使公共文化服務供給很容易出現供應不足，或者是過量供應的情況。因此，政府在做決策的時侯，一定要充分調動起農民的主動性，發揮農民的主體作用。首先，要加強農民的民主意識、參與意識和主動性。農民在我國占據了大部分，但是由于收入低、文化素質低，從而大部分位于社會的底層，很多時侯總是被動的接受，不懂得維護自己的合法權益，只是一味的服從和隱忍。而造成這一切的根源，就是農民受到傳統思想的禁錮無法擺脫。民主意識低下給農村公共文化服務供給帶來了不小的障礙。從這一角度上分析，只有創建有效的決策體系，幫助農民意識覺醒，懂得維護自己的合法權益，主動參與到活動中去，才能夠爭取到說話和表達自己意見的權益，才能夠使政府在做決策的時侯更加貼近民意，更加符合農民的實際需求。其次，創建農民參與農村公共文化服務的有效途徑，使農民能夠暢所欲言，表達自己的訴求。現實中，農民是比較脆弱的，他們缺乏去主動表達自己愿望和訴求的機會，而且也很少有人愿意傾聽他們的心聲。因此，當下最為重要的就是如何搭建有效的溝通平臺和協同供給平臺，讓農民主動參與到決策中來，真正實現自己的訴求。

（三）加強農村公共文化服務供給的資金保障

衡陽市農村公共文化服務協同供給模式離不開充足的資金支持，這也是農村公共文化服務持續開展的保障。鑒于此，我們必須構建有效的協同供給模式來確保資金的充足，唯有這樣，才能夠使公共文化服務發揮它應有的作用。第一，政府必須加強資金扶持，在城鄉資金投入上盡量縮小差距。長期以來，衡陽市為了發展經濟，提升群眾的生活質量，采取了重工輕農，重城輕鄉的政策，農村的建設和發展嚴重滯后。正是這種落后性才導致農民的切身利益無法得到有效保障。要克服農村公共文化服務資金不足的難題，政府就必須出面，利用各種政策和措施幫助農業復興，從而使城鄉發展趨于平衡，以此來促進社會的和諧發展。第二，政府不僅要加大資金扶持力度，而且還要進一步吸引外資，尋找各種資金支持源。因為，僅靠政府的財政支持是遠遠不能夠振興和發展農村公共文化服務事業的。政府必須在宏觀調控的基礎上，促使更多的企業和個人投入到農村公共文化服務事業上，進而為其發展籌措更多的資金，吸引更多的人才。此外，對于資金投入的企業和個人而言，不僅僅是資金支持，同時政府還要創造更多的條件幫助參與的企業和個人獲得一定的經濟利益，這樣才能夠使農村公共文化服務事業再上一個臺階。

（四）優化農村公共文化服務供給的監督管理

不可否認，良性的農村公共文化服務供給離不開強有力的監督管理。整個供給系統運行能否有序、供給是否有效、供給目標是否完成等都與監督管理的效率息息相關。在農村公共文化服務供給過程中，由于監督力度不足會出現很多問題，例如公共文化服務供給的資金截留問題等。在農村公共文化服務供給過程中，由于信息不對稱，農民并不知曉供給的數量和內容，因此這種不透明的方式就留下了隱患風險。現實表明，加強協同供給的監督管理力度是協同供給模式下提升供給方式的必要手段。加強協同供給的監督管理可從如下兩個方面著手：其一，在政府內部加強自我監督管理，確保農村公共文化服務的供給能夠持續有效地開展。監督管理的法律法規是防范農村公共文化服務中官員腐敗、尋租行為重要手段，建立起完善的問責機制，使得涉事的官員能夠在角色服務方面自我監督與約束。其二，發揮政府主導作用，緊密聯系其他供給主體，建立全民參與的民主監督管理機制。在農村公共文化服務供給過程中，需要密切監督的不僅僅是政府主體，還應包括其他的盈利組織及非盈利組織，鼓勵廣大的農民群眾參與到監督當中，形成政府、社會、市場、大眾等多元協同的監督管理機制。作為對農村公共文化服務供給最有發言權的農民群體，應重視農民在公共服務供給過程中的監督主體作用。另外，媒體監督、社會輿論監督也是新型的重要監督方式，這對于規范農村公共文化服務各類供給主體行為，提升農村公共服務供給效率同樣具有重大的實踐意義。