以加快改革服務全局

賈康?程瑜

“十三五”規劃綱要（以下簡稱《綱要》）第十五章闡述了加快財稅體制改革的重點，為財稅體制改革在未來五年，面對“每向前邁一步都很難”的改革深水區，如何繼續扮演好“先行軍”角色，指明重點問題和基本要領。

確立合理有序的財力格局

1994年實施的分稅制改革，統一了稅制，明確了中央和地方收入劃分，奠定了中央財政權威，但未能正面處理政府間事權和支出責任劃分。隨著經濟社會不斷發展，政府職能逐步擴展，中央和地方事權劃分存在的問題逐漸顯露，同時收入劃分也存在一些問題，給國家治理帶來潛在風險。一是事權劃分缺乏法律規范和清晰邊界。增加了各級政府間博弈機會與談判成本，制度的可預期性、穩定性不足。二是部分事權劃分不合理，且中央事權明顯不足。應該由中央負責的事關國家利益和要素自由流動的事務，中央沒有完整統起來；一些適宜地方管理的事務沒有完全放下去，既不利于地方因地制宜發揮主動性，也導致中央部門陷入大量的微觀事務。三是稅種劃分不到位不合理，地方稅體系遲遲未能成型，對政府間財政關系合理化形成消極影響。

《綱要》提出“確立合理有序的財力格局”。一是強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執法權，適度加強中央事權。二是在明晰事權的基礎上，進一步明確中央承擔中央事權的支出責任，地方承擔地方事權的支出責任，中央和地方按規定分擔共同事權的支出責任。根據事權和支出責任，在法律法規明確規定的前提下，中央應對財力困難的地區進行一般性轉移支付，省級政府也要相應承擔均衡區域內財力差距的責任，健全省以下轉移支付制度。三是按照財權與事權相順應的原則，通過對地方稅權的界定、地方主體稅種的確立和稅種結構的優化，完善地方稅體系，并考慮在保證國家宏觀經濟政策政令暢通，不擠占中央稅、共享稅稅源，不影響周邊地區經濟利益的前提下，賦予省級政府對地方主體稅種一定的管理權限，如稅率在一定區間內的調整權或對具有區域性特征的稅源開征地方性稅種。

建立全面規范、公開透明的預算

制度

《綱要》提出建立全面規范、公開透明的預算制度，并對完善政府預算體系、實施中期財政規劃管理和建立權責發生制政府綜合財務報告制度等內容加以完善。

完善政府預算體系。我國已初步形成由一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算組成的政府預算體系框架，但預算體系還存在定位不夠清晰，分工不夠明確，沒有很好形成制度性的統籌協調機制等問題。下一步，應按照《綱要》的要求，進一步明確四本預算的收支范圍和功能定位，加大政府性基金預算、國有資本經營預算與一般公共預算的統籌力度，完善社會保險基金預算編制制度，建立定位清晰、分工明確的政府預算體系。

實施跨年度預算平衡機制和中期財政規劃管理。長期以來，我國一直實行年度預算控制方式，易導致預算軟約束，實際上隱含了順周期的財政政策方向。由于過于看重“平衡狀態”，在經濟蕭條年份，財政收入預算往往不易完成，為了不擴大財政赤字規模，完成收入預算就成了政治目標，倒逼稅務部門不得不收“過頭稅”，加劇了企業負擔。而在經濟過熱年份，財政收入預算可以超額完成，如果稅務部門收稅規模仍然追求多多益善，無異于自行提高任務基數，給第二年的任務量“挖坑”，所以財稅部門更愿意“藏富于民”，又容易加劇經濟過熱。西方發達國家普遍實行中期預算制度，待條件成熟，我國應轉為實行真正意義上的中期預算。

建立公開透明的預算制度。由于原《預算法》中沒有關于預算公開透明的規定，過去很長一段時間，我國的預算草案、決算草案都屬于國家秘密，提供給各級人大及其常委會的信息也比較簡單。2008年，國務院頒布了《政府信息公開條例》，將預算、決算、財政收支、各類專項資金的管理和使用情況等財政信息列入政府重點公開的信息范圍，我國預算公開的程度有了很大提高。可以預見，新《預算法》的實施和《綱要》要求的落實，將成為推進我國預算公開透明的新起點。

改革和完善稅費制度

未來五年，稅制改革必須按照《綱要》的部署，結合“十三五”規劃和我國經濟社會發展實際，處理好四個關系。第一，稅制改革需要與經濟體制改革形成緊密互動關系。稅制改革應積極為經濟體制改革提供配合，在推動經濟體制改革全面深化中實現稅制的優化和完善。第二，稅制改革需要與加快轉變經濟發展方式緊密結合。我國經濟發展的根本出路是加快轉變經濟發展方式，提質升級，稅制改革應在加快轉變經濟發展方式、促進科學發展方面作出應有貢獻。第三，稅制改革需要與優化分配格局、調整分配關系內洽配套。要充分運用稅收手段，配合市場公平競爭制度建設，努力優化初次分配環境，釋放市場主體“做大蛋糕”的潛力與活力。在再分配領域，則應通過“逐步提高直接稅比重”的房地產稅、個人所得稅改革，更為合理和有力地調節社會居民的收入差距，并“抽肥補瘦”地匹配財政支出方對弱勢群體的救濟補助，促進“共同富裕”進程。第四，稅制改革需要對走創新型國家之路、發揮科技第一生產力作用加以支持呼應。千千萬萬市場主體和社會成員創業、創新中的研發努力，科技第一生產力的“乘數效應”，理應得到稅收杠桿的充分支持、有效呼應。

完善財政可持續發展機制

“十三五”時期，隨著經濟發展進入新常態，財政也將進入“過緊日子”的新常態，必須探索如何進一步優化財政支出結構的改革，使財政支出各部分的比例適中、重點突出，保證財政資金的運用既符合人民群眾的長遠利益，又能滿足公共政策靈活調整的需要。對于不可持續的支出政策，則需要建立退出機制，及時調整無效和低效支出，騰退重復和錯位支出。要警惕和反對民粹主義思潮助推的脫離實際、只顧眼前、吊高公眾胃口而不可持續的錯誤傾向。

一是胸懷全局尊重客觀規律，合理界定政府職能及各級財政支出責任的范圍。要按照十八屆三中、五中全會及《綱要》的要求，充分發揮市場在資源配置領域中的決定性作用，加快政府職能轉變，積極推動政府從全能型政府向有限政府、服務型政府和法治政府的轉變，強化政府的社會管理和公共服務職能，滿足社會公共需要的要求，科學界定財政支出責任的范圍與層次。

二是瞻前顧后，統籌協調，深謀遠慮，合理安排各項支出。主要內容包括：第一，嚴格控制投資性支出與消費性支出。一方面要控制并調減投資性支出的規模，尤其是嚴格控制公共資本流向一般競爭性領域和行政事業部門的基本建設；另一方面要注意投資性支出要有保有壓。從嚴控制行政性公共消費，尤其是“三公消費”，使有限的資金用于社會發展的薄弱環節和民生支出。第二，教育、醫療衛生和社會保障等重點支出據實安排，一般不采取同財政收支增幅或生產總值掛鉤方式。第三，促進基本公共服務均等化。此外，還包括完善財政支出方式，提高財政資金使用效益；建立規范、公開、透明的財政支出管理模式；改善公共治理機制，提高財政支出的效率與效果；完善財政支出監督問責機制等方面。

（作者分別為全國政協委員、華夏新供給經濟學研究院院長，中國財政科學研究院研究員，閱讀全文請掃描二維碼）