網絡治理觀下的政府公共服務

凡雨婷

摘 要：隨著信息技術的不斷發展，傳統的公共服務供給模式陷入服務供給的政府失靈、市場失靈、社會失靈的歷史怪圈，傳統的全能型政府越來越不能適應社會變革和發展的要求，因此必須進行政府公共服務供給模式的創新。本文基于網絡治理理論，將分析的重點放在政府、市場、社會這些不同主體的相互協作上，并闡述網絡治理給政府帶來的新問題，最后探討優化公共服務供給的方法與路徑。

關鍵詞：網絡治理；政府；公共服務

引言

十八大報告將公共服務作為社會管理的重要內容并加以闡述，如“要圍繞構建中國特色社會主義管理體系，加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系”。進入新時期，中共十八屆三中全會又將公共服務體系的建設與“創新社會治理體制”緊密聯系起來。從社會管理到社會治理的轉變不僅僅是文字表述上的改變，也預示著在今后公共服務體系構建過程中黨和政府工作理念及工作方法的創新。于是，在國家治理理論創新的背景下，網絡治理理論在公共服務領域的應用順應了國家發展的形勢和需要。近二十年來，網絡治理相關研究發展迅速，成為公共管理研究領域的熱點，在國外公共服務、危機管理等研究領域大量出現，在中國的公共服務、應急管理等研究領域也已有初步應用。

一、網絡治理理論的提出及相關概念界定

（一）網絡治理理論的提出

隨著全面深化改革的步伐日益加快，以及公民社會的不斷發展，公眾對公共服務的需求也在不斷增加，呈現出多樣化的特點。公共服務的提供因此變得復雜而難以駕馭，依靠政府單一主體來提供公共服務的傳統模式已經無法適應當前公共服務領域的新特征。于是，作為對傳統科層制和新公共管理反思與修正的網絡治理理論應運而生。網絡治理是治理理論在一般組織網絡化形態中的具體應用，其理論起源可以追溯到美國的多元主義與歐洲的統合主義，在實踐上受到第三方治理、協同政府、數字革命以及公眾需求的影響。戈德史密斯與埃格斯認為： “……政府的工作不太依賴傳統意義上的公共雇員，而是更多地依賴各種伙伴關系、協議和同盟所組成的網絡來從事并完成公共事業。我們將這種發展稱為‘網絡化治理。”

（二）相關概念

1、公共服務

公共服務研究的衍變過程是從外化到內化、單一到復合、理論到實踐的過程，國內外學者的大量理論與實證研究為其提供了豐厚的積淀和指導。以公共產品為基礎的定義，將非競爭性與非排他性作為衡量標準，強調公共服務的經濟性和效率性，但是非競爭性與非排他性的范疇難以嚴格界定，如教育、醫療等，并且公共服務的社會性、政治性原則易被忽略。以政府角色為基礎的定義，認為公共服務是政府的主要職能，忽略了社會其他參與主體（市場、社會、個人等）的地位和作用。以公共利益為基礎的定義，強調公共服務的最終目的就是維護公共利益、滿足公共需求，但對公共服務的實現方式與過程涉之甚少，而未來公共服務的供給方式與過程應是由社會網絡與社會關系共同作用實現。因此，本文探討的公共服務是指由政府、市場與社會形成的治理網絡進行供給與生產能夠滿足公眾生活、生產與發展需要的公共性產品或服務。

2、網絡治理

國內外學者對網絡治理的研究經歷了從私人領域到公共領域、治理方式到治理范式的過程。網絡治理重構了政府內外部關系框架，將企業、非政府組織、公民等社會主體納入到分析框架，認為網絡基于自愿、平等、互利原則構建，在網絡各結點的互動博弈中，通過自我協調和逐步平衡過程中，形成相對穩定的狀態。本文比較贊同戈德史密斯與埃格斯（2008）對網絡治理的定義，認為網絡治理指的是一種全新的通過公私部門合作，非營利組織、營利組織等多主體廣泛參與提供公共服務的治理模式。在這一治理模式中，可以存在一個或多個治理中心。這些治理主體在開放、平等、有序的公共環境中分擔公共責任、分享公共權力、共同管理公共服務事務，真正實現風險共擔、利益共享。

二、公共服務網絡治理面臨的困境

（一）相關法律法規不健全，網絡安全性有待提高

網絡社會畢竟是一個虛擬空間，不同于現實世界。其進入門檻低，能夠實現無障礙交流，并且不受圍墻、領域、國界、密碼這些傳統安保措施的限制，公域平臺全面占有，信息資源全面共享。因此，很難對網絡空間進行全面細致的管理，無政府主義在這里有了很好的市場。雖然國家為此頒布了專門的法律，如《互聯網信息服務管理辦法》、《互聯網電子公告服務管理規定》等，但仍然不夠健全和完善。再加上一些地方政府在公共服務供給上依然保留著傳統的觀念和思想，網絡治理沒有得到應有的重視，更別提與此相關的法律法規制度建設。如果網絡安全得不到切實的保證，網絡治理的運行有效性將大打折扣，也就無法真正為公民提供優質的公共服務。

（二）各治理主體職責不清，權責不對等

網絡化治理對各參與主體的要求是進行協同治理，共享公共利益，共擔社會責任。但在實際治理過程中，由于相關法律、法規的不健全，再加上治理環境的動態性和治理問題的復雜性，很難在短時間內對相應主體的具體責任給予認定，造成各治理主體的權限不清。因為權責界限的模糊，問責主客體不明確，以及各治理主體的利益訴求不同，使得在治理過程中各治理主體轉移和推卸責任現象頻發，忽視整體利益，造成整個治理過程中各主體矛盾升級。這嚴重影響了網絡化多元治理的效率，同時也大大削弱了各參與主體進行合作治理的積極性。此外，由于權力具有擴張性的特點，在實際治理過程中往往會導致權力的交叉與重合，這就必然會導致權力沖突，使治理出現混亂現象，造成治理效率低下。

（三）政府越位缺位，職能亟待厘清

首先，一些地方政府在公共服務供給中，存在思維局限，認為公共服務只有通過政府部門、國有制和集體所有制經濟體供給才能代表和維護公共利益，保證公共服務的公共性和有效性。在引入其他參與主體進入公共服務合作機制中，對其持排擠、打壓等不合作態度。其次，政府主體地位要求政府在公共服務網絡中發揮主導、協調、監管等重要作用，如果治理力度把握不當，會出現公共服務網絡中過度行政化或政府缺位、越位問題。最后，盡管網絡化治理讓政府由傳統治理模式下的唯一主體地位轉變成治理主體之一，但這并不意味著政府的公共管理職能被削弱，反而對其提出了新的要求。政府應重新審視自己在網絡治理中的角色定位，在發揮自身主導作用的同時，協同其他參與主體共同提供公共服務。

（四）監督機制不健全，績效評估體系不完善

首先，公共服務網絡的監督機制尚不健全，監督主體尚未形成合力。公共服務網絡現有的監管方法、監督制度的規范化、可操作性不足，缺乏長效和日常監管機制，各監督主體都具有監督責任但難以形成合力，整個監督體系難以發揮應有的作用。此外，監督主體與公共服務網絡內部參與主體間關系未理順，監督缺乏獨立性和中立性，大大影響了監督的有效性。其次，公共服務網絡的績效評估體系并不完善，缺乏系統的網絡評估主體和評估機制。在公共服務網絡的考核中，往往以單個參與主體的績效評估為主，評估結果缺乏科學性。由于績效考核的目標不明確，針對考核結果的處理也不明晰，事后的獎懲機制尚未建立，導致該獎勵的沒有充分獎勵，該處罰的沒有及時處罰，或者獎懲力度不夠，不能實現績效考核的激勵作用。

三、公共服務網絡治理的優化路徑

（一）健全相關法律法規，優化網絡安全環境

加強法律法規建設，優化網絡安全環境，是解決網絡治理問題的重要任務。首先，我國目前關于網絡治理方面的法律法規還相當欠缺，應盡快起草相關的法規條例。隨著我國社會轉型及社會主義市場經濟體制的發展、民主政治范圍的擴大，社會民眾對于公開透明的政府呼聲越來越高，政府有必要加快法律法規制定的步伐，出臺一部基本法意義的網絡法，進一步指導和規范網絡部門法立法工作，逐步完善我國網絡法律法規。其次，政府有關部門一定要按照相關規定嚴格執行、依法行政，對在網絡上違法犯罪的行為進行依法處置。此外，要讓輿論監督發揮應有功效。社會公眾應運用新媒體，對偏離或違背社會正常運行規則的行為有權做出批評，監視網絡上違法犯罪的行為，并對網絡治理的效果進行中肯的評價。

（二）明確各治理主體職責，協同合作

首先，政府在提供公共服務過程中，應通過授權和分權，大力培育、發展市場和社會組織的力量，充分發揮營利組織提供差異性公共服務及非營利組織提供有針對性的公益服務的特點，充實公共服務供給體系的力量。其次，在發揮政府主導作用的同時，明確其他治理主體的權利和職責。市場主體應在充分發揮市場效率的前提下，明確公共服務供給中的責任和義務，將公共利益的實現和公眾滿意度作為重要目標。社會主體應增強其自立性，放開對社會組織的管制和控制，促進其自我完善和發展。最后，加強政府、社會、公眾的三方互動，實現多元主體共同治理。政府、社會、公眾共同治理模式有利于民主政治的發展，彌補政府能力的不足，實現義務共擔、利益共享，提高政府的治理能力，并激發各治理主體積極性。

（三）厘定政府功能，創建協同政府

首先，政府應轉變傳統觀念，主動參與到網絡化治理過程中。實行網絡問政，建立電子政府，強化服務功能，建立網絡新聞發言人制度，深入推進傳統媒體與新興媒體融合，努力拓寬主流媒體發聲渠道，使網絡成為治國理政的新平臺。其次，由“全能政府”轉變至“有限政府”。一方面是政府使用權力的有限性。政府及其工作人員要摒棄“官本位”思想，保證公共權力的合法使用。從真正意義上做到把部分權力轉移給市場或企業等非政府組織，并將各自承擔的責任具體化。另一方面是政府職能的有限性。隨著經濟全球化的發展，社會問題變得越來越復雜，單靠政府一方已經不能滿足人們日益增長的需求，社會需要更多的參與方進行公共事務的管理和公共服務的提供。政府應集中精力，加強自身能力建設，提高公共服務質量，更好的為人民服務。

（四）健全監督機制，完善績效評估體系

首先，建立事前、事中、事后的全過程監管體系。對整個公共服務網絡的組織、運作、管理和服務等重大事項實行全面監管，確保整個工作流程全覆蓋，尤其對重要事項、重點區域進行著重監督。建立多元主體參與的監管機制，充分發揮社會監督的重要作用，實現全民參與監管過程。其次，建立過程與結果全面考核的績效評估體系，既注重網絡的運行，也注重服務的結果。在公共服務網絡的績效考核中，應建立一套完整的績效考核指標體系，并且引入第三方專業化評估主體，增加績效考核的效度和信度。此外，應充分重視公眾參與和公眾意見，對公眾意見進行及時相應的回復，增加公眾滿意度在績效考核指標體系中的比重。最后，充分重視公共服務網絡績效考核的結果，根據結果采取對應的獎懲性措施，將其反饋到服務網絡未來的運行和管理中。

結語

作為一種全新的治理模式，網絡治理理論提出了一個探索公共服務供給過程中各行動者之間關系的新途徑。在我國，很多地方政府為了提高公共服務質量，主動進行公共服務供給方式創新，在自覺不自覺中運用了網絡治理的理念和方法，并形成了各具特色的實踐模式。因此，進一步加強對政府網絡治理的研究，既能從現有模式中總結經驗，提煉規律，進而為深入推進網絡治理實踐發展提供理論指導和方向指引，更能為社會管理創新和服務型政府建設探求理論支撐和實現路徑。網絡治理在公共服務領域的廣泛應用，也體現了理論與實際相結合的價值取向，是和諧社會時代社會治理的一個實踐方向。

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（作者單位：安徽大學管理學院，安徽 合肥 230039）