人口老齡化背景下非營利組織參與養老保障存在的問題及對策探析

陳夏瑩

摘 要：我國進入老齡化社會以來，呈現出人口基數大、發展迅速等特點，傳統的養老模式已經不能適應時代的要求。本文通過闡述我國人口老齡化的現狀以及家庭和政府養老的局限性，分析了當前非營利組織參與養老保障存在的問題，并提出幾點促進其發展的建議。

關鍵詞：人口老齡化非營利組織養老保障

一、我國人口老齡化的現狀

根據聯合國的傳統標準，一個國家或地區60歲以上的老年人口占人口總數的10%，或按照新標準，一個國家或地區65歲以上老年人口占人口總數的7%，則表明這個國家或地區處于老齡化社會中。2016年4月20日，國家統計局發布了2015年全國1%人口抽樣調查主要數據公報。公報顯示，大陸31個省、自治區、直轄市和現役軍人的人口中，60歲及以上人口為22182萬人，占16.15%，其中65歲及以上人口為14374萬人，占10.47%。同2010年第六次全國人口普查相比，60歲及以上人口比重上升2.89個百分點，65歲及以上人口比重上升1.60個百分點。我國已經進入了老齡化社會，并呈現出人口基數大、發展迅速，老齡化、高齡化、失能化和空巢化同時發生的特點，再加上“未富先老”、“未備先老”以及家庭規模的縮小，人口老齡化問題異常嚴峻。誰來養活中國的老人？如何養活中國的老人？成為政府、社會、個人所必須面對和解決的問題，探索并制定出適應新的人口環境和老年人多樣化需求的養老模式尤為必要。

二、家庭和政府養老的局限性

1、家庭養老

隨著三十多來計劃生育的全面實行以及人們生活水平的提高，人們的生育觀念逐漸轉變，加上經濟、生活等各方面的壓力，我國家庭的規模越來越小，核心家庭比重越來越高，在很多家庭中一對獨生子女肩負著照顧四位老人、撫養一個或兩個小孩的重擔。而且許多子女常年遠離父母在外打拼，很少有時間回家看望、照顧老人，這些“空巢老人”的生活質量以及心理上的需求很難得到保障。加上生活中各種消費支出也在不斷增加，光靠子女的收入已經無法滿足老年人的生理和精神需求。還有許許多多單親家庭、丁克家庭的存在，這使得傳統的“養兒防老”的家庭養老模式變得十分困難，個人和家庭養育老人的能力越來越弱，對養老中所凸顯的醫療、多樣化需求等問題的應對能力不足，家庭養老的作用不斷弱化。

2、政府養老

我國的養老保障在很大程度上一直依賴于政府，但是隨著經濟的快速發展、人口老齡化的加快和家庭養老功能的弱化，加上老年人個性化、多樣化的需求日益增強，政府養老保障體系負擔越來越重，許多老年人還未能進入到養老保障體系中，人們對政府的期望同政府的效能存在較大的差距，矛盾也日漸突出。政府管理的范圍涉及政治、經濟、文化等社會的各個方面，而其職能又有限，同時還存在政府失靈的現象。美國經濟學家伯頓·韋斯布羅德提出的政府失靈理論認為政府在提供公共物品時具有局限性，因為其提供的公共物品只是滿足中位選民的需要，而且是低效率的，需要通過合法的政治途徑、協商或談判等方式才能夠從政府部分獲得，復雜的集體行動需要耗費大量的時間。[1]這就使得政府在提供養老保障中表現出低質量、低效率、低覆蓋的現象，因此完全依靠政府來養老既增加了政府的財政負擔，也不利于效率的提高和老年人需求的滿足。

三、非營利組織參與養老保障存在的問題

非營利組織具有社會公益性和非營利性，它與政府的某些機能有替代性，特別是在維護社會公平和保障人們的基本生活權益等方面。非營利組織能夠整合大量的社會資源，提供專業化的服務，滿足服務對象個性化、多樣化的需求，是政府不可或缺的合作伙伴。非營利組織在參與養老保障中具有獨特的優勢，但目前非營利組織參與養老保障還存在著許多問題。

1、過于依賴政府，缺乏獨立性

在與政府的關系上，政府對非營利組織的行政干預過重，非營利組織對政府的依賴性過高，獨立性較差。政府對非營利組織的管理實施登記管理部門和業務主管單位雙重管理的制度，以便對其進行控制和管理，但過高的注冊門檻和復雜的審批程序在很大程度上制約了非營利組織規模的擴大和組織正常的運作，政府對非營利組織的嚴格控制和監督也削弱了非營利組織的獨立自治性，導致非營利組織在養老保障中不能很好地發揮自身獨特的作用。[2]

2、缺乏相關法律法規的支持

非營利組織的專業化、規范化發展需要相關的法律法規的支持，但現今我國關于非營利組織的相關法律法規建設還很不完善。各類社團登記管理條例主要停留在對非營利組織的登記和監督管理上，過于籠統，缺少專門的法律法規和細化的條文對非營利組織的內部運作和實際的操作提供支持，同時政府給予的優惠政策也不足，這就制約了非營利組織的持續性發展，也不能給予相關者有效的保障。

3、資源不足，發展滯后

我國專門從事養老保障的非營利組織機構數量少、規模小，資源也不足。在資金方面，非營利組織開展活動和服務的經費有限，在很大程度上依賴于政府有限的財政資助；在人才方面，非營利組織普遍缺乏專業的、優秀的人才，人員流動頻繁，志愿服務不足，領導團隊能力欠缺；在組織建設方面，組織基礎設施落后，管理不規范，職責不清，缺乏必要的協調、決策、監督、激勵等機制。這一系列資源的匱乏導致了非營利組織發展的滯后，難以提供周到的養老保障服務以滿足老年人的生理和精神需求。

4、缺乏社會公信力，動員力度不夠

政府對非營利組織抱有一種限制的態度，非營利組織與政府、市場和媒體也缺乏必要的溝通和交流，難以整合多方力量激勵全社會共同參與。社會公眾對非營利組織的信任度也不高，尤其是近年來一些非營利組織的信息公開不及時、不透明，出現貪污腐敗等不良現象，嚴重削弱了非營利組織的社會公信力，大大減少了社會人士的慈善捐款和活動參與。

四、發展非營利組織參與養老保障的對策

1、國家政策的支持

各級政府應加強與非營利組織的合作，加大對非營利組織參與養老保障的扶持力度，建立和完善社會養老保障服務體系，制定一系列促進養老保障的優惠政策以及非營利組織參與養老保障的規范制度，細化服務的內容和模式，為非營利組織參與養老提供可操作的制度支持，促進非營利組織養老的長久發展，以不斷滿足老年人不斷增長的物質文化生活需要。

2、加強非營利組織參與養老保障的能力建設

非營利組織要完善自身的管理，提升參與養老保障的專業化服務水平，要規范自身的運作，完善運營的模式，加強監督與評估，形成組織獨特的優勢。要加強養老服務人才隊伍建設，定期對組織成員進行專業技術的培訓，不斷提高服務人員的水平和素質。通過規范化、透明化的管理和運作提高社會公信度，促進養老保障服務的進步和發展。

3、加大宣傳力度，動員全社會共同參與

非營利組織的公共服務能力與它的資源動員能力有關，有效整合和利用各類資源，轉化為組織的實際行動力量，是非營利組織提供養老保障服務的重要內容。非營利組織要加強與媒體的聯系和互動，加大宣傳力度，鼓勵和動員全社會成員關心、支持非營利組織養老機構的發展，讓更多的機構和人員參加到養老服務中來，形成尊老愛老的良好風尚和互幫互助的的社會氛圍。

4、改變政府的管理模式，推進政非合作

羅伯特·帕特南指出，信任、規范和網絡等社會資本可以通過促進合作行動而提高社會效益。[3]推進政府與非營利組織之間的合作，有利于整合社會資源，提高養老保障的效益。

在政非合作的過程中，政府的職能應由“劃槳”變為“掌舵”，通過完善養老保障相關的法律法規，規范養老保障的運作模式和服務內容，給予財政收入和優惠政策的支持等為非營利組織參與養老保障提供良好的環境，而非營利組織則應整合各方資源，提升自身的能力，提供專業化的服務。兩者相互合作，各司其職，從而提高養老保障的服務效率和水平，滿足老年人的多樣化需求。

[參考文獻]

[1]姜耀輝.城鄉統籌養老服務中的非營利組織參與研究[D].湖南：中南大學，2012

[2]曾鯤.論非營利組織的雙重管理體制[J].行政論壇，2004（5）：25-26

[3]劉奕伶、李月鳳.對非營利組織參與居家養老服務的思考[J].福建教育學院學報，2014（1）：33-36

（作者單位：華南農業大學公共管理學院，廣東 廣州 510642）