PPP模式下我國養老機構建設研究

顧雨帆　曹煜婷　戴嘉媛

摘 要：我國已經進入到老齡化社會，社會養老問題成為社會發展的突出重點。然而我國的養老機構建設卻遠遠滯后于需求，養老機構服務供給模式不合理、資金缺乏、服務人員專業素質低以及老年人精神生活貧乏等，是擺在政府面前亟待解決的問題。本文通過分析養老機構的運營現狀，系統性的歸納出PPP模式下養老機構建設的優勢。，同時提出PPP模式引入養老機構后會存在的幾個問題。當然，PPP模式養老機構建設仍處于初級階段，政府角色定位問題還有待進一步補充研究。

關鍵詞：PPP模式；養老；資本；政府

一、引言

面對養老機構建設的種種難題，引入民間資本，發揮民間資本在養老機構建設中的作用，已經成為理論界和實踐界的共識。政府雖然表明了大力支持和鼓勵養老產業社會化的立場，但是卻缺乏相應的實施細則，再加上養老機構的資金投入大、專業技術性強、具有很強的外部性、回收期長，社會力量興辦養老機構這條路，走得緩慢而艱辛。

要改變這種狀況，一種能切實保障民間資本投資收益的融資模式——PPP模式應運而生。即公共管理部門與私營機構簽訂合同，形成PPP項目。并且作為載體形成長期合作關系。在這種合作關系下，公共管理部門為私營機構提供政策等方面的優惠，私營機構負責資金投入與技術創新管理。這種PPP模能夠充分的發揮出雙方的優勢，實現互補發展。實行PPP模式能夠滿足老年人對養老要求，同時也能夠為私營機構帶來經濟效益的發展。在一定程度上緩解老齡化問題。

二、我國養老機構存在的問題

（一）養老機構服務供給模式不合理

葉凡（2015）認為，現階段，我國養老機構發展不平衡，有的地區床位供應不足，有的地區卻有床位閑置，其根本原因是缺乏指導規劃。價格昂貴，規模小，服務質量差都會導致床位閑置。屈志（2015）認為，在推進養老服務的實踐中，存在重機構養老，輕社區養老，基本忽略居家養老的現象，使得資源沒有進行最大化利用，造成了最需養老的失能老人和高齡老人沒有得到相應的服務，影響了養老服務業的有效匹配，造成公立養老機構床位緊張而私人養老機構床位閑置的困局。

（二）養老機構資金缺乏

養老機構的投資周期長，資金需求量高，資金的缺乏致使養老機構的發展受到了阻礙。鄒冰峰（2013）認為，我國公辦養老機構的性質一直被定義成福利機構，它的經費完全是由財政撥款支付，政府的財政負擔很重。而民辦養老機構，養老資金的來源渠道單一，很多養老機構因資金周轉不足而倒閉。李俊杰（2011）認為，養老機構建設對民間資本缺少吸引力，原因在于我國的養老機構帶有福利性，利潤微薄。另一方面，老年人屬于低收入人群，購買能力有限，無法購買高價格的服務。為了解決這一問題，制定有力的優惠政策是必要的。

（三）服務人員專業素質低

王海霞（2014）認為，我國養老機構護理人缺乏專業的知識和技能，管理人員效率低下，服務人員中男性護工較少，導致很多男性老人得不到應有的照顧，其整體上服務隊伍專業素質不高，影響了養老機構的服務質量。其次，護工的收入不高，工作艱苦，工作時間長，人員的流動性較大，這也阻礙了養老機構的發展。

（四）老年人精神生活貧乏

鄒冰峰（2013）認為，老人因各種原因住進養老院，離開家人，環境的變換使他們感到孤獨寂寞，沮喪和無奈，精神極度空虛。老人基本不去活動室，養老院組織的活動形同虛設。

三、PPP模式下養老機構建設優勢

（一）優化養老機構服務的供給結構

私營機構參與社會發展主要是為了實現經濟效益的增長。葉凡（2015）認為，私營機構參與到養老機構的建設中能夠根據老年人的需求進行服務創新，并且根據不同層級提供更為優質的養老服務。郜凱英（2015）認為，將 PPP 模式應用于我國機構養老服務有助于優化資源配置，提高養老機構服務供給效率，從而盡量滿足老年群體日益多樣化的服務需求，抑制過度消費或過度擁擠的情況出現，逐步達到國內養老服務的供需平衡。

（二）吸引民營資本，緩解財政壓力

PPP模式中最重要功能之一就是融資，其本質在于在公共產品生產過程中引入私人資本，以解決政府財力不足的問題。李俊杰（2011）認為，在PPP模式下，對于私人部門而言，由于與公共部門結合成一種伙伴關系，能夠保證他們獲得穩定可靠的收入來源，從而降低資金風險，所以能夠吸引更多的私人企業投資公共項目。郜凱英（2015）認為，由政府主導，將社會資本引入機構養老服務領域，不但可以緩解財政在養老服務供給方面的資金壓力，同時也帶動了社會資本在該領域的投資運營，達到“雙贏”的局面。

（三）公私合作經驗豐富

公私合作在上世紀八十年代開始就已經迅速發展起來，這種發展趨勢為開展養老機構PPP模式提供了重要的借鑒，積累了豐富的發展經驗。PPP模式在我國應用范圍不斷的擴大，并且已經形成了成功案例。如深圳沙角-電廠、北京奧運主體育場等。這些都會PPP模式更好的應用到養老機構建設中進行了探索，為PPP模式的應用提供了借鑒的經驗。

（四）政策支持

2015年2月民政部、國家發改委等十部委聯合發布《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》，其中提出：“支持采取股份制、股份合作制、PPP（政府和民間資本合作）模式建設或發展養老項目?！?015年3月《關于深化投融資體制改革的意見》強調確立企業投資主體地位，平等對待各類投資主體，放寬放活社會投資，發揮好政府投資的引導作用和放大效應，完善PPP模式。政府的鼓勵支持，無疑降低了民間資本新建養老機構的政策門檻。

（五）風險分擔

李俊杰（2011）認為，借助于PPP，公共部門與私人部門可以共同分擔養老機構建設與運營的風險。風險分擔的原則是將特定的風險交予最適合控制與管理的部門來承擔。通過風險的分擔，一方面可以使政府部門只專注于政策制定、服務質量監管等基本職能，減輕政府直接進行提供養老服務的負擔：另一方面，因為有政府部門共同承擔風險，也可以增強私人機構投資養老機構的信心和積極性，吸引更多的私人投資者參與養老機構建設。

四、PPP模式引入養老機構后的問題

（一）如何吸引私人資本的進入

王經綾，華龍（2014）認為，私人資本的主要特征就是趨利性，如果沒有利潤，顯然私人資本不會進入。而養老機構的建設，尤其是政府有義務提供的“托底性”養老機構，正常的市場化運營，必然無利可得。如何有效吸引私人資本進入養老機構便成為一大難題，在現階段也許可以通過傳統的招投標方式引入到養老機構的建設，建設完以后交還其他部門運營；第二是創新模式，通過收租金的形式收回投資。

（二）如何解決風險分擔問題

由于政府是養老產品的最終提供者，在養老機構的提供中，應當承擔主導作用，是公私合作模式成功的關鍵。我國養老機構建設過程中，社會資本參與過少，社會資本承擔的風險過大是社會資本參與率低的重要原因。如由于法律不健全，民辦養老機構面臨著政務性服務不能及時到位的風險。

（三）如何尋找養老項目PPP模式切入點

馬麗萍（2015）認為，作為一種融資手段，PPP模式在我國基礎設施建設領域運作項目相對較多，與基礎設施建設領域相比，養老項目引入PEP模式，情況相對復雜，項目切入點難找。就養老項目的合作模式而言，與現已出臺的PPP系列文件中推薦的PPP具體模式，在概念體系上存在著較大差異。如何從這些復雜多樣的設施形態和合作模式中找到與PPP模式銜接的切入點，就成了養老項目實施PPP模式的難點之一。

（四）如何建立PPP項目更深入的“契約精神”

開展PPP項目，更為復雜的是項目簽約后，在項目管理規范上涉及的方方面面。其中包括從項目儲備、伙伴選擇到合同管理、績效評價、退出機制等幾個方面的管理規范，而這是決定一個PPP項目能否成功的關鍵。在思考如何運用PPP模式時，對于政府和企業雙方來講，都意味著新的挑戰和更深入的“契約精神”，與PPP模式呼聲日高的現實相比，PPP法律、法規并沒有做好準備，這也成為國內PPP項目運作面臨的一項挑戰。

五、政府角色定位

目前我國PPP模式在養老機構服務方面的建設還處于初級階段。PPP模式操作養老項目尚無案例可循。此前在養老服務領域，PPP模式嘗試較多的是政府購買服務、養老機構公建民營的做法。從PPP模式鼓勵社會資本參與提供公共產品和公共服務，減輕政府公共財政舉債壓力來看，PPP模式是否意味著地方政府可以將融資難和債務問題寄托于此？對此，財政部金融司司長孫曉霞公開表示：“地方政府在運用PPP開展項目建設時，不能簡單地把思想局限在緩解債務壓力上，把推廣PPP當作又一次‘甩包袱，搞‘新瓶裝舊酒，而是要以此為契機，切實轉變政府職能，把精力放到營造良好的、公平透明的政策環境上，把更多的注意力放到加強監管、確保社會福利最大化上?！?/p>

PPP不僅是一種融資手段，更重要的是一種理念和思路的轉變。國務院發展研究中心產業經濟研究部主任錢平凡指出：“從過去的政府深度參與項目，到放手市場，競爭機制可以更好地發揮作用。政府要適應角色轉變，避免過于強勢而擋住民間資本的進入?！币虼?，分析PPP模式下政府在養老方面存在的“缺位”或“越位”的狀況，探索“適位”基準，是目前亟需解決的問題。

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此論文為“大學生創新訓練計劃項目”資助項目，項目編號201511287011Z

（作者單位：南京審計大學，江蘇 南京 211815）