PPP模式下我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)研究

顧雨帆　曹煜婷　戴嘉媛

摘 要：我國已經(jīng)進(jìn)入到老齡化社會(huì)，社會(huì)養(yǎng)老問題成為社會(huì)發(fā)展的突出重點(diǎn)。然而我國的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于需求，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)供給模式不合理、資金缺乏、服務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)低以及老年人精神生活貧乏等，是擺在政府面前亟待解決的問題。本文通過分析養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營現(xiàn)狀，系統(tǒng)性的歸納出PPP模式下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的優(yōu)勢。，同時(shí)提出PPP模式引入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)后會(huì)存在的幾個(gè)問題。當(dāng)然，PPP模式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)仍處于初級階段，政府角色定位問題還有待進(jìn)一步補(bǔ)充研究。

關(guān)鍵詞：PPP模式；養(yǎng)老；資本；政府

一、引言

面對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的種種難題，引入民間資本，發(fā)揮民間資本在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中的作用，已經(jīng)成為理論界和實(shí)踐界的共識。政府雖然表明了大力支持和鼓勵(lì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)社會(huì)化的立場，但是卻缺乏相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，再加上養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金投入大、專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)、具有很強(qiáng)的外部性、回收期長，社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)這條路，走得緩慢而艱辛。

要改變這種狀況，一種能切實(shí)保障民間資本投資收益的融資模式——PPP模式應(yīng)運(yùn)而生。即公共管理部門與私營機(jī)構(gòu)簽訂合同，形成PPP項(xiàng)目。并且作為載體形成長期合作關(guān)系。在這種合作關(guān)系下，公共管理部門為私營機(jī)構(gòu)提供政策等方面的優(yōu)惠，私營機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)資金投入與技術(shù)創(chuàng)新管理。這種PPP模能夠充分的發(fā)揮出雙方的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)發(fā)展。實(shí)行PPP模式能夠滿足老年人對養(yǎng)老要求，同時(shí)也能夠?yàn)樗綘I機(jī)構(gòu)帶來經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)展。在一定程度上緩解老齡化問題。

二、我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在的問題

（一）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)供給模式不合理

葉凡（2015）認(rèn)為，現(xiàn)階段，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展不平衡，有的地區(qū)床位供應(yīng)不足，有的地區(qū)卻有床位閑置，其根本原因是缺乏指導(dǎo)規(guī)劃。價(jià)格昂貴，規(guī)模小，服務(wù)質(zhì)量差都會(huì)導(dǎo)致床位閑置。屈志（2015）認(rèn)為，在推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐中，存在重機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，輕社區(qū)養(yǎng)老，基本忽略居家養(yǎng)老的現(xiàn)象，使得資源沒有進(jìn)行最大化利用，造成了最需養(yǎng)老的失能老人和高齡老人沒有得到相應(yīng)的服務(wù)，影響了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的有效匹配，造成公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位緊張而私人養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位閑置的困局。

（二）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資金缺乏

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投資周期長，資金需求量高，資金的缺乏致使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展受到了阻礙。鄒冰峰（2013）認(rèn)為，我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的性質(zhì)一直被定義成福利機(jī)構(gòu)，它的經(jīng)費(fèi)完全是由財(cái)政撥款支付，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)很重。而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，養(yǎng)老資金的來源渠道單一，很多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因資金周轉(zhuǎn)不足而倒閉。李俊杰（2011）認(rèn)為，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)對民間資本缺少吸引力，原因在于我國的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)帶有福利性，利潤微薄。另一方面，老年人屬于低收入人群，購買能力有限，無法購買高價(jià)格的服務(wù)。為了解決這一問題，制定有力的優(yōu)惠政策是必要的。

（三）服務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)低

王海霞（2014）認(rèn)為，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理人缺乏專業(yè)的知識和技能，管理人員效率低下，服務(wù)人員中男性護(hù)工較少，導(dǎo)致很多男性老人得不到應(yīng)有的照顧，其整體上服務(wù)隊(duì)伍專業(yè)素質(zhì)不高，影響了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量。其次，護(hù)工的收入不高，工作艱苦，工作時(shí)間長，人員的流動(dòng)性較大，這也阻礙了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

（四）老年人精神生活貧乏

鄒冰峰（2013）認(rèn)為，老人因各種原因住進(jìn)養(yǎng)老院，離開家人，環(huán)境的變換使他們感到孤獨(dú)寂寞，沮喪和無奈，精神極度空虛。老人基本不去活動(dòng)室，養(yǎng)老院組織的活動(dòng)形同虛設(shè)。

三、PPP模式下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)優(yōu)勢

（一）優(yōu)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)

私營機(jī)構(gòu)參與社會(huì)發(fā)展主要是為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的增長。葉凡（2015）認(rèn)為，私營機(jī)構(gòu)參與到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)中能夠根據(jù)老年人的需求進(jìn)行服務(wù)創(chuàng)新，并且根據(jù)不同層級提供更為優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)。郜凱英（2015）認(rèn)為，將 PPP 模式應(yīng)用于我國機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)有助于優(yōu)化資源配置，提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)供給效率，從而盡量滿足老年群體日益多樣化的服務(wù)需求，抑制過度消費(fèi)或過度擁擠的情況出現(xiàn)，逐步達(dá)到國內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)的供需平衡。

（二）吸引民營資本，緩解財(cái)政壓力

PPP模式中最重要功能之一就是融資，其本質(zhì)在于在公共產(chǎn)品生產(chǎn)過程中引入私人資本，以解決政府財(cái)力不足的問題。李俊杰（2011）認(rèn)為，在PPP模式下，對于私人部門而言，由于與公共部門結(jié)合成一種伙伴關(guān)系，能夠保證他們獲得穩(wěn)定可靠的收入來源，從而降低資金風(fēng)險(xiǎn)，所以能夠吸引更多的私人企業(yè)投資公共項(xiàng)目。郜凱英（2015）認(rèn)為，由政府主導(dǎo)，將社會(huì)資本引入機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，不但可以緩解財(cái)政在養(yǎng)老服務(wù)供給方面的資金壓力，同時(shí)也帶動(dòng)了社會(huì)資本在該領(lǐng)域的投資運(yùn)營，達(dá)到“雙贏”的局面。

（三）公私合作經(jīng)驗(yàn)豐富

公私合作在上世紀(jì)八十年代開始就已經(jīng)迅速發(fā)展起來，這種發(fā)展趨勢為開展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP模式提供了重要的借鑒，積累了豐富的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。PPP模式在我國應(yīng)用范圍不斷的擴(kuò)大，并且已經(jīng)形成了成功案例。如深圳沙角-電廠、北京奧運(yùn)主體育場等。這些都會(huì)PPP模式更好的應(yīng)用到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中進(jìn)行了探索，為PPP模式的應(yīng)用提供了借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

（四）政策支持

2015年2月民政部、國家發(fā)改委等十部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》，其中提出：“支持采取股份制、股份合作制、PPP（政府和民間資本合作）模式建設(shè)或發(fā)展養(yǎng)老項(xiàng)目。”2015年3月《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》強(qiáng)調(diào)確立企業(yè)投資主體地位，平等對待各類投資主體，放寬放活社會(huì)投資，發(fā)揮好政府投資的引導(dǎo)作用和放大效應(yīng)，完善PPP模式。政府的鼓勵(lì)支持，無疑降低了民間資本新建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政策門檻。

（五）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

李俊杰（2011）認(rèn)為，借助于PPP，公共部門與私人部門可以共同分擔(dān)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)與運(yùn)營的風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的原則是將特定的風(fēng)險(xiǎn)交予最適合控制與管理的部門來承擔(dān)。通過風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)，一方面可以使政府部門只專注于政策制定、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管等基本職能，減輕政府直接進(jìn)行提供養(yǎng)老服務(wù)的負(fù)擔(dān)：另一方面，因?yàn)橛姓块T共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，也可以增強(qiáng)私人機(jī)構(gòu)投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的信心和積極性，吸引更多的私人投資者參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)。

四、PPP模式引入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)后的問題

（一）如何吸引私人資本的進(jìn)入

王經(jīng)綾，華龍（2014）認(rèn)為，私人資本的主要特征就是趨利性，如果沒有利潤，顯然私人資本不會(huì)進(jìn)入。而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)，尤其是政府有義務(wù)提供的“托底性”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，正常的市場化運(yùn)營，必然無利可得。如何有效吸引私人資本進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)便成為一大難題，在現(xiàn)階段也許可以通過傳統(tǒng)的招投標(biāo)方式引入到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)，建設(shè)完以后交還其他部門運(yùn)營；第二是創(chuàng)新模式，通過收租金的形式收回投資。

（二）如何解決風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問題

由于政府是養(yǎng)老產(chǎn)品的最終提供者，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的提供中，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主導(dǎo)作用，是公私合作模式成功的關(guān)鍵。我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)過程中，社會(huì)資本參與過少，社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)過大是社會(huì)資本參與率低的重要原因。如由于法律不健全，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨著政務(wù)性服務(wù)不能及時(shí)到位的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）如何尋找養(yǎng)老項(xiàng)目PPP模式切入點(diǎn)

馬麗萍（2015）認(rèn)為，作為一種融資手段，PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域運(yùn)作項(xiàng)目相對較多，與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域相比，養(yǎng)老項(xiàng)目引入PEP模式，情況相對復(fù)雜，項(xiàng)目切入點(diǎn)難找。就養(yǎng)老項(xiàng)目的合作模式而言，與現(xiàn)已出臺的PPP系列文件中推薦的PPP具體模式，在概念體系上存在著較大差異。如何從這些復(fù)雜多樣的設(shè)施形態(tài)和合作模式中找到與PPP模式銜接的切入點(diǎn)，就成了養(yǎng)老項(xiàng)目實(shí)施PPP模式的難點(diǎn)之一。

（四）如何建立PPP項(xiàng)目更深入的“契約精神”

開展PPP項(xiàng)目，更為復(fù)雜的是項(xiàng)目簽約后，在項(xiàng)目管理規(guī)范上涉及的方方面面。其中包括從項(xiàng)目儲(chǔ)備、伙伴選擇到合同管理、績效評價(jià)、退出機(jī)制等幾個(gè)方面的管理規(guī)范，而這是決定一個(gè)PPP項(xiàng)目能否成功的關(guān)鍵。在思考如何運(yùn)用PPP模式時(shí)，對于政府和企業(yè)雙方來講，都意味著新的挑戰(zhàn)和更深入的“契約精神”，與PPP模式呼聲日高的現(xiàn)實(shí)相比，PPP法律、法規(guī)并沒有做好準(zhǔn)備，這也成為國內(nèi)PPP項(xiàng)目運(yùn)作面臨的一項(xiàng)挑戰(zhàn)。

五、政府角色定位

目前我國PPP模式在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)方面的建設(shè)還處于初級階段。PPP模式操作養(yǎng)老項(xiàng)目尚無案例可循。此前在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，PPP模式嘗試較多的是政府購買服務(wù)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營的做法。從PPP模式鼓勵(lì)社會(huì)資本參與提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，減輕政府公共財(cái)政舉債壓力來看，PPP模式是否意味著地方政府可以將融資難和債務(wù)問題寄托于此？對此，財(cái)政部金融司司長孫曉霞公開表示：“地方政府在運(yùn)用PPP開展項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，不能簡單地把思想局限在緩解債務(wù)壓力上，把推廣PPP當(dāng)作又一次‘甩包袱，搞‘新瓶裝舊酒，而是要以此為契機(jī)，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，把精力放到營造良好的、公平透明的政策環(huán)境上，把更多的注意力放到加強(qiáng)監(jiān)管、確保社會(huì)福利最大化上。”

PPP不僅是一種融資手段，更重要的是一種理念和思路的轉(zhuǎn)變。國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部主任錢平凡指出：“從過去的政府深度參與項(xiàng)目，到放手市場，競爭機(jī)制可以更好地發(fā)揮作用。政府要適應(yīng)角色轉(zhuǎn)變，避免過于強(qiáng)勢而擋住民間資本的進(jìn)入。”因此，分析PPP模式下政府在養(yǎng)老方面存在的“缺位”或“越位”的狀況，探索“適位”基準(zhǔn)，是目前亟需解決的問題。

[參考文獻(xiàn)]

[1]葉凡.PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的必要性與應(yīng)用條件探討[J].財(cái)經(jīng)界，2015，（32）：81-82.

[2]屈志.PPP模式在養(yǎng)老項(xiàng)目建設(shè)中的應(yīng)用探討[J].吉林工商學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，（31）：6.

[3]]鄒冰峰.我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的問題與對策——基于南京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的調(diào)查[D].南京：南京工業(yè)大學(xué)碩士論文，2013.

[4]]李俊杰.基于PPP的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營模式研究[D].南京：東南大學(xué)碩士論文，2011.

[5]王海霞.PPP模式應(yīng)用于我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的研究[D].財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所碩士論文，2014.

[6]馬麗萍.養(yǎng)老PPP模式：撥開云霧見朗空（上）[J].中國社會(huì)工作，2015（23）：33-34.

[7]王暉.PPP模式在云南省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中的應(yīng)用探索[J].科技視界，2014（36）：78-93.

[8]王經(jīng)綾，華龍.PPP機(jī)制應(yīng)用于我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的必要性研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2014（52）：56-59.

[9]郜凱英.我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)用PPP模式建設(shè)與管理研究[J].價(jià)格理論與實(shí)踐，2015（10）：120-122.

[10]馬麗萍.養(yǎng)老PPP模式：撥開云霧見朗空（下）[J].中國社會(huì)工作，2015（23）：35-36.

[11]謝潤潔.城市養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化過程中區(qū)級政府角色定位分析[D].上海師范大學(xué)，2014.

[12]胡桂祥.基于PPP模式的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)研究[D].東南大學(xué)，2011.

此論文為“大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目”資助項(xiàng)目，項(xiàng)目編號201511287011Z

（作者單位：南京審計(jì)大學(xué)，江蘇 南京 211815）