醫(yī)療糾紛人民調(diào)解的實踐模式及啟示——以湖南為例

湛歡 劉大華 吳瓊

【摘要】近年來，為緩解日趨尖銳的醫(yī)患矛盾，湖南省各地市積極進行著醫(yī)療糾紛人民調(diào)解模式的探索，主要包括“行政主導”型、“雙機制”型兩種模式。各地的醫(yī)調(diào)委在實踐中都取得了一定的成績，但調(diào)解模式的探索與完善還需在實現(xiàn)效率與公平的和諧互補以及醫(yī)調(diào)委的中立性和公正性保障方面繼續(xù)努力。

【關(guān)鍵詞】人民調(diào)解；模式

本文為2014年湖南省哲學社科基金研究項目“人民調(diào)解調(diào)處醫(yī)患沖突的作用研究”（13YBB167）研究成果。

醫(yī)療糾紛的人民調(diào)解是指在人民調(diào)解委員會主持下，以國家法律、法規(guī)、規(guī)章和社會公德規(guī)范為依據(jù)，對醫(yī)療糾紛雙方當事人進行調(diào)解、勸說，促使他們互相諒解，平等協(xié)商，自愿達成協(xié)議，消除醫(yī)療糾紛的活動。在醫(yī)療糾紛領(lǐng)域引入人民調(diào)解機制，是近年來各地人民調(diào)解機制和醫(yī)療糾紛解決機制的新舉措。

2012年10月頒布的《湖南省醫(yī)療糾紛預防與處理辦法》明確規(guī)定全省要建立醫(yī)療糾紛人民調(diào)解制度。醫(yī)療機構(gòu)所在地的人民調(diào)解委員會應(yīng)當設(shè)立專門的醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會。醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會調(diào)解醫(yī)療糾紛不得收取任何費用。隨后，長沙、郴州、益陽、邵陽、懷化等多地都相繼建立了各級醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會，同時各地也在醫(yī)調(diào)委的運行模式方面進行著探索。

一、醫(yī)療糾紛人民調(diào)解實踐模式——以湖南為例

從目前的調(diào)研情況來看，湖南省內(nèi)各地的醫(yī)療糾紛人民調(diào)解模式大致可以歸為兩大類，分別為“行政主導”型和“雙機制”型。

1.“行政主導”型

“行政主導”型模式，是指由醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會在沒有保險公司參與的情況下，全權(quán)負責案件受理、調(diào)解工作的模式。由于醫(yī)調(diào)委的工作運行及人員經(jīng)費主要來源于地方政府的財政支持，所以稱之為“行政主導”型。目前，長沙市、益陽市醫(yī)療糾紛調(diào)解委員會的運行模式就屬于這種。

以益陽市為例，益陽市醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會與2014年成立，目前已選派聘請7名專業(yè)人士作為專職調(diào)解員負責中心的日常工作，還聘請律師、基層法律服務(wù)工作者、基層司法行政人員等25人為兼職人民調(diào)解員。為增強公信力，確保醫(yī)調(diào)委調(diào)解糾紛的公平性、專業(yè)性、規(guī)范性，益陽市醫(yī)調(diào)委組建了由332名法學、醫(yī)學專家組成的專家?guī)欤撠煂σ呻y復雜糾紛提供法律咨詢，對醫(yī)療事故或過錯過失責任進行專家評議，提供醫(yī)學咨詢意見。在醫(yī)調(diào)委的經(jīng)費方面，益陽市明確要求各級將等納入財政預算。2015年市醫(yī)調(diào)委經(jīng)費經(jīng)追加達50萬。

為確保醫(yī)療糾紛人民調(diào)解組織依法、規(guī)范運行，2015年益陽市人民政府審議通過《益陽市醫(yī)療糾紛預防與處理試行辦法》，同時，確立了醫(yī)療糾紛治理聯(lián)動機制。一旦發(fā)生糾紛，衛(wèi)生行政主管部門、公安機關(guān)應(yīng)及時趕赴現(xiàn)場，與醫(yī)方一道做好醫(yī)患雙方穩(wěn)控工作，醫(yī)調(diào)中心工作人員必須第一時間趕赴現(xiàn)場調(diào)查取證，及時疏導，引導當事人轉(zhuǎn)入市醫(yī)調(diào)中心接受調(diào)解，患方所在地人民政府必須及時派出相關(guān)人員參與處置，患方所在村支委負責人必須到現(xiàn)場做好解釋工作，勸導當事人進入醫(yī)調(diào)中心接受調(diào)解。此外，益陽市確立醫(yī)療糾紛人民調(diào)解機制。規(guī)定醫(yī)療糾紛發(fā)生后，原則上應(yīng)當?shù)结t(yī)調(diào)中心進行調(diào)處。賠償金額在1萬元以下的，可由醫(yī)療機構(gòu)與患方協(xié)商解決，賠償金額在10萬元以上的，應(yīng)當依據(jù)醫(yī)療事故技術(shù)鑒定或醫(yī)調(diào)中心組織專家評定的意見進行調(diào)解。自益陽市醫(yī)調(diào)委成立以來，接受案件80余件，超過90%的糾紛已調(diào)解成功，訴求金額1300余萬，最終賠付金額390余萬。

2.“雙機制”型

所謂“雙機制”型模式，是指醫(yī)療糾紛人民調(diào)解機制和醫(yī)療責任理賠處置機制相結(jié)合的一種調(diào)處醫(yī)療糾紛的模式。目前，湖南省采取這種模式的包括郴州、邵陽、懷化等地。

以郴州為例，郴州市于2010年9月成立了專門的醫(yī)療糾紛人民調(diào)解中心，運行經(jīng)費納入政府財政預算。為提高化解醫(yī)療風險能力，郴州市在全省市州中率先推行醫(yī)療責任保險。2012年，市衛(wèi)生局委托保險經(jīng)紀公司組織專家進行保險條款的設(shè)計后，向二十余家財產(chǎn)險公司發(fā)出了競爭性談判，最終確定4家保險公司組成共保體，為郴州市內(nèi)的醫(yī)療機構(gòu)提供醫(yī)療風險保障。目前，醫(yī)療責任保險的覆蓋率在二級及以上醫(yī)院達到了95%，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院實現(xiàn)全覆蓋，診所和村衛(wèi)生室的覆蓋率也達到60%。2015年全年郴州市參加醫(yī)責險統(tǒng)保項目的醫(yī)療機構(gòu)達到1907家。

在郴州模式中，醫(yī)調(diào)中心和保險經(jīng)紀公司負責組建的郴州市醫(yī)療責任保險賠償處理中心（以下簡稱“賠處中心”），全程參與醫(yī)調(diào)中心或其他人民調(diào)解組織的醫(yī)療糾紛調(diào)解工作，并負責醫(yī)療責任保險的理賠工作。對事實清楚，法律責任明確，屬于保險責任范圍的醫(yī)療糾紛，醫(yī)患雙方和解金額（即保險賠償金額）在1萬元（含）以下的案件，依據(jù)保險合同授權(quán)，醫(yī)療機構(gòu)可以在授權(quán)權(quán)限內(nèi)與患者簽署和解賠償協(xié)議。醫(yī)患雙方和解金額在2萬元（含）以下的案件醫(yī)調(diào)中心的人民調(diào)解員可以在授權(quán)權(quán)限內(nèi)自主主導醫(yī)患雙方達成和解賠償（補償）協(xié)議。賠處中心接到調(diào)解協(xié)議等材料后向保險公司出具保險賠款支付通知單，最后由保險公司支付保險賠款。估計賠償超過2萬元的保險事故賠償案件應(yīng)提請賠處中心召開醫(yī)療責任保險賠案評鑒委員會，根據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)進行定性、定責、定損并做出賠償決定；調(diào)解員根據(jù)賠償決定進行調(diào)解。醫(yī)療糾紛當事人簽署調(diào)解協(xié)議，承保的保險公司根據(jù)評鑒會意見、賠償決定、調(diào)解協(xié)議及其他證明材料按照保險合同的約定支付保險賠償金。2015年郴州醫(yī)調(diào)委接受報案315起，已調(diào)解結(jié)案241起，調(diào)解賠付總金額達到995.69萬元。

二、湖南醫(yī)療糾紛人民調(diào)解實踐模式的啟示

1.醫(yī)調(diào)模式的探索應(yīng)趨向效率與公平的和諧互補

醫(yī)療糾紛人民調(diào)解模式的探索對各地政府而言，都是一次社會管理方面的創(chuàng)新嘗試。是否選擇人民調(diào)解模式，選擇何種調(diào)解模式，這都需要政府進行一番價值考量。“效率優(yōu)先、兼顧公平”在很長一段時間里用來解決社會發(fā)展進程中面臨的緊迫問題，并在強大的政策慣性下被用來解決其它社會問題。考察目前湖南省的幾種人民調(diào)解模式，就不難發(fā)現(xiàn)這一點。比如，益陽為代表的“行政主導”型模式，無論是醫(yī)療糾紛治理聯(lián)動機制還是人民調(diào)解的所涉金額劃定，都體現(xiàn)了一個目的——高效解決糾紛。實踐中，不少患方因不愿走司法程序，適當調(diào)整了賠償訴求金額，最終醫(yī)療糾紛得以快速解決。但醫(yī)患糾紛不同于其他糾紛，于醫(yī)患雙方，糾紛的解決關(guān)系到切身利益，不求從中獲利，但求公平對待。益陽模式雖體現(xiàn)了高效，但不排除這種高效的實現(xiàn)，是部分患方選擇妥協(xié)的結(jié)果。從長遠看，這種模式很可能導致患者在利益權(quán)衡之下，放棄這種維權(quán)方式，而選擇對自己而言能實現(xiàn)利益最大化的、甚至是非法的途徑。可見，由于醫(yī)療糾紛的特殊性，人民調(diào)解模式在效率與公平的價值取向方面必須慎重思量。不能單一進行線性選擇，而必須考慮二者的和諧互補。以郴州為代表的“雙機制”型模式，因為引入了強制醫(yī)責險統(tǒng)保制度，將醫(yī)療風險轉(zhuǎn)移到了保險機構(gòu)，并加上第三方保險經(jīng)紀公司的參與，很大程度上降低了患方的不安全感。在實現(xiàn)效率與公平的和諧互補方面上，有著重要的借鑒的意義。目前，益陽市也在計劃引入強制醫(yī)責險統(tǒng)保制度，逐步完善醫(yī)療糾紛的人民調(diào)劑模式。

2.醫(yī)調(diào)模式的完善需要保障醫(yī)調(diào)委的中立性和公正性

不管是何種模式的醫(yī)療糾紛人民調(diào)解機制，都主張“醫(yī)調(diào)委”的獨立第三方地位。但實踐中，這種“獨立性”常常遭到質(zhì)疑。首先，雖然醫(yī)調(diào)委與政府機關(guān)沒有隸屬關(guān)系，當?shù)厮痉ㄐ姓C關(guān)只是負責指導醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作，但實際工作中，這種“指導”有時卻變成了“干涉”。例如就曾有政府官員要求醫(yī)調(diào)委調(diào)解過程中多賠錢的情況。在少數(shù)地區(qū)，醫(yī)調(diào)委的負責人甚至都是由當?shù)厮痉C關(guān)領(lǐng)導兼任的，如此設(shè)置使醫(yī)調(diào)委在公眾心中的公信力有所降低。其次，盡管部分地區(qū)在處理醫(yī)療糾紛方面設(shè)立了醫(yī)調(diào)委和賠處中心，但存在著一套人馬兩塊牌子的情況，例如郴州和邵陽。雖然這可能是出于經(jīng)費或運行方面的考慮，這些人員也只是由保險經(jīng)紀公司聘請，與保險公司沒有關(guān)系，但對于患方而言，難免因為“裁判員和運動員是一家”的想法，從而對調(diào)解的公正性產(chǎn)生質(zhì)疑。可見，醫(yī)調(diào)委的中立性和公正性的實現(xiàn)還需要實踐者依靠更大智慧加以思慮。只有這樣，醫(yī)療糾紛人民調(diào)解制度才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

作者簡介：湛歡，湖南中醫(yī)藥大學助教，法學碩士；通訊作者：劉大華，湖南中醫(yī)藥大學副教授，醫(yī)學碩士；吳瓊，湖南中醫(yī)藥大學助教，醫(yī)學碩士。