讓社會保險法“活”起來

■文／本刊記者　向春華

讓社會保險法“活”起來

■文／本刊記者向春華

《社會保險法》實施5年來，復議訴訟案件雖然絕對數量仍很少，但案件的增幅較大。這反映出以《社會保險法》為核心的社會保險法律制度體系開始越來越多地發揮作用。與這一趨勢相適應，社會保險相關部門需要采取更積極的應對之道。

社保部門出庭應訴成“常態”

李曉鐘自從調任江蘇省揚州市人社局副局長兼社保中心主任后，作為醫療、工傷保險的分管負責人和經辦負責人，他的一項重要工作就是代表作為被告的人社局和社保中心出庭應訴，“當分管業務發生爭議訴至法院時，分管負責人應出庭應訴。這是根據市委市政府的要求，市人社局確定的一條工作規則，行政負責人出庭應訴已成‘常態’”。

廣州市荔灣區社會保險基金管理中心主任劉曙光對此亦深有感觸。根據當地政府規定，單位每年的第一宗行政訴訟應有行政負責人出庭應訴；當年行政訴訟案件超過5宗，行政負責人至少應出庭應訴2宗。“我們實際出庭率還高于這項規定，行政負責人出庭已經‘常態化’。”劉曙光作為一把手“踴躍”出庭還有一個不得已的原因：既懂法律又懂專業的人才匱乏，而且單位暫時還未聘請法律顧問。“訴訟結果具有示范性，牽一發而動全身，出庭應訴要求法律知識和業務知識都精通。”

2014年新修訂的《行政訴訟法》第三條規定：“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。”而在此前，行政負責人出庭應訴制度施。黨的十八屆四中全會對全面法治國作了戰略部署，強調要堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進。李曉鐘表示，行政負責人出庭應訴不僅是執行法律的具體要求，也是一項政治任務，“在法庭上說的每一句話都會被記錄，不僅對案件的處置會產生影響，也代表了社會保險行政部門和經辦機構處理事務的法治水平，代表著政府機構在對待公民、用人單位等訴求時的態度。既要維護社會保險行政、經辦機構行為的合法性、正當性，又要適應司法審查的特點和要求，對于提高行政負責人自身的法律意識、規范行政主體行為、提高行政行為合法性水平、宣傳社會保險法律政策均具有重要意義，有利于實現建設法治國家、法治政府、法治社會的戰略目標。”

多位受訪行政負責人認為，作為分管或業務領導，對行政主體的具體行政行為負有把關職責，通過出庭應訴增進法律素養，對行政主體今后具體行政行為的合法性、規范性會產生顯著作用。行政負責人出庭應訴還有利于破除“官本位”思想以及官僚作風，有利于實現親民、為民的執政理念，真正踐行“法律面前人人平等”的法治精神。亦有專家指出，隨著法治的健全，未來社保法律爭議會越來越多，社保行政負責人出庭應訴在實現“常態化”的同時，更應當注重出庭的質量和價值，應當專注于社會影響大、示范性強、對后續政策實施存在重要關聯等案件的出庭應訴。對于常規的、沒有難點的普通案件，可以依法委托相應的工作人員出庭應訴。

社保爭議數量種類逐年增多

從各地統計的數量看，《社會保險法》出臺之前以及剛剛實施時，社保機構只有零星的行政復議、行政訴訟案件發生；而在《社會保險法》實施一段時間即2012年以后，社會保險法律爭議特別是行政訴訟有較大幅度上升。以揚州市為例，從2011—2015年，揚州市人社局共發生行政復議9件、11件、14件、7件和11件；被行政復議6件、5件、7件、10件和7件；行政訴訟3件、5件、10件、15件和32件。

從爭議類型看，在《社會保險法》實施以前，主要是工傷認定爭議；在《社會保險法》實施以后，非工傷認定爭議開始產生，涉及類型廣泛。揚州市人社局2011年7月1日至2016年5月31日，收到對下級機關的復議申請58宗，其中工傷認定49宗；被上級行政機關復議39宗，其中工傷認定32宗；行政訴訟75宗，其中工傷認定65宗。廣州市社保基金管理中心2011年1月至2016年5月，發生行政訴訟案件為9宗，其中社保稽核業務2宗，養老待遇核定、發放業務2宗，社保關系轉移業務1宗，工傷生活補助標準1宗以及個人信息變更業務1宗，另有2宗因為主體不適格，經法院審查后駁回原告的起訴。廣州市荔灣區2011年至2016年發生42宗行政復議、行政訴訟案件，其中社保待遇類案件21宗，包括養老保險待遇13宗、高級職稱待遇8宗；稽核類案件16宗；辦理程序類案件5宗。

揚州市社保中心副主任李紅楓分析，這與社保法以及配套系列法規、規章的頒布實施，對經辦服務合法性要求提高以及社保覆蓋面擴大有密切關系。在保護參保人權益的同時，規范了社會保險的運行依據及程序，對社保機構（包括征繳機構）從征繳、稽核到待遇的發放等各個環節的行為予以約束，法律風險也相應增加；參保人數增多也直接導致爭議數量遞增的可能性。

劉曙光表示，參保人維權意識增強也是爭議增多的重要因素。“現在，勞動者基本上都明了社會保險對個人的意義，如覺得自己的社保利益被侵害，懂得拿起法律的武器保護自己。這既是法治的發展，也是社會保險事業發展的體現，其意義應當肯定。”

業內人士認為，隨著覆蓋面的擴大、社保法律體系的進一步完善以及社會主體權利意識的提升，社會保險爭議案件將會更多地發生。一方面，社保機構應坦然面對這一趨勢，認識其發生的必然性；另一方面，也要謹慎應對，從人力培養與準備、專業素養提升、經辦行為實體與程序的規范化等諸多方或減少無效爭議的發生，避免行的浪費，這有利于更好地保護社會主體的社會保險權益，促進社會保險事業更加健康地發展。

依法行政與依法經辦

社保法律爭議日益增多的發展趨勢要求行政部門和經辦機構更加嚴格地依法行政和依法經辦，李曉鐘認為，這既是依法治國背景下的時代要求，是維護參保人員合法權益的必然要求，也是管理好社保基金、發展社保事業的基本要求。揚州市人社局自2011年7月至今，在已經結案的58宗行政訴訟案件中，56宗被維持，僅2宗被撤銷。這和嚴格貫徹依法行政和依法經辦原則是分不開的。

廣州市社保中心副主任梁智也表示，自社保法實施以來，市社保中心始終把依法行政作為重點工作來推進，加強各項業務標準合法性審核工作，不斷推進業務流程的優化，依法行政的結果就是行政行為的合法性。2011年至今，廣州市社保中心發生的9宗行政訴訟案件，全部得到維持，勝訴率百分之百。

廣州市荔灣區2011年至今發生42宗行政復議、行政訴訟案件，僅1宗敗訴。這宗敗訴案件中,社保中心之所以沒有受理當事人的補繳訴求，依據是用人單位提供了與當事人的法院調解書——“上訴人××與被上訴人×公司就雙方之間的勞動關系不再另行主張權利，不再相互提起訴爭”，并據此出具答復“關于你的社保方面訴求，已在廣州市中院達成民事調解，如有異議請你繼續循法律途徑解決”。發生訴訟后，法院從調取的雙方當事人的民事案件卷宗認定，原法庭庭審時已明確告知雙方社保問題不屬于法院審理范圍，據此判決撤銷社保中心答復。對于該案件敗訴，究其原因，一是法院調解書不明確，對于社保問題是否包括在內沒有顯示；二是社保機構在處理該補繳問題時，無法了解民事案件審理情況，也無法調取法院卷宗，“案子輸得有點憋屈”。

無論是行政負責人還是負責具體辦理復議、訴訟案件的工作人員均表示，依法處理社會保險事務還要善于引導當事人走法律程序。“即使我們的處理事實清楚，法律適用正確，但有些當事人只要其訴求沒被滿足就堅持認為自己的權益受到了損害；一些當事人對法律和社保專業知識缺乏了解，對社保法律和政策理解存在偏差，難以與我們達成一致意見；也有一些當事人確實存在生活困難等實際情況，希望我們能夠‘特事特辦’。如果按照法律程序處理，在復議機構、司法機關的居中審理下，‘真理越辯越明’，多數問題會得到理解。個別案件，法院判也就判了，即便雙方當事人不認同法院的處理結果，也是一個了結。”面對一些拒絕走法律程序的當事人的不合理訴求，專業人士認為應當堅守法律原則，不宜因為有壓力就網開一面。若違背法律規則和原則，因人辦事、循情變通，且不說極易滋生腐敗、濫用職權，即便出于正當的目的，表面上看似保護了特殊個體的利益，實質上也損害了法律的公平性和嚴格性，最終會損害法律的權威，也會給社會保險的運行和基金安全埋下隱患。

依法行政、依法經辦離不開執行人員的努力和奉獻。經辦力量和經辦經費不足，是基層社保機構普遍反映的問題。無論是工傷認定還是社保稽核，均需要第一時間到現場調查，否則就可能面臨法律風險。在取消公車后，相較于辦公室工作人員，工傷認定、稽核部門工作人員拿著相同的車補，誰還愿意多出現場？在參保人員急劇增多，經辦業務量大幅增加的背景下，是否能夠按照科學的標準配置工作人員？未來《社會保險法》更好地實施，繞不開人員這道檻。

社保法體系需要更完善

謹慎應對社保爭議，社會保險法律體系自身的完備性是非常重要的，這是保障依法行政、依法經辦的基本前提。良好而完備的法，可以避免或減少爭議的發生，否則不僅難以避免法律爭議的發生，甚至會“刺激”爭議的發生。

揚州市所屬的高郵市人社局黨組書記王宏旭坦承，《社會保險法》的出臺和實施意義重大，但也存在過于原則、操作性不強的問題，再加上配套體系建設沒有跟上，導致現實中一些問題的解決無法可依。比如說，《社會保險法》第十七條規定“參加基本養老保險的個人，因病或者非因工死亡的，其遺屬可以領取喪葬補助金和撫恤金”，但未規定具體的領取對象、領取條件、領取標準，又沒有配套政策規定，無法操作。特別是一些通過政策性補繳進入養老保險統籌的人員，在繳費不久后病亡，其遺屬無法領取撫恤金，從而產生矛盾。

作為社會保險法律體系內核的社會保險頂層設計的不足以及與現實的脫節，也導致實踐中的諸多問題。王宏旭介紹說，高郵是羽絨制造之鄉，最多時達600家服裝加工企業，6萬從業人員，但相當多是小微企業甚至手工作坊，少者幾人，多者十幾、幾十人，要全部參加五險，幾乎沒有可能。隨著勞動者法律意識的提高，離職就可能向社保部門投訴。投訴就必須查處，但不少業主一沒資金，二沒固定資產，無法履行法律責任。查處無果，個人不滿意，人社部門也很被動，“問題本質在于，這些小微企業的保障義務是否必須和規模以上企業相同，能否允許保障模式的多樣性”。

廣州市荔灣區社保中心頗為困惑的一個問題就是，用人單位沒有為勞動者參加社會保險的爭議超過兩年時效，社保機構應不應該處理？對此廣東省內就有兩種做法，深圳市對超過兩年的均不受理，其他地方不受兩年限經辦機構的角度考慮，超過兩年的爭議，時間越長，認定越困難。而有的企業也以超過兩年為由，不服稽核整改，并提起訴訟，給經辦機構造成工作困難。

司法和行政的制約與平衡

《社會保險法》作為社會保險的基本法，其功能的真正實現不僅體現在對社會保險相關部門、個人、用人單位等社會主體的規范和約束，更重要的是司法的適用和實現。只有在司法機關普遍了解、掌握和準確適用之后，《社會保險法》才真正成為一部適用于全社會的法。司法與行政的制約與平衡，對于實現社會保險法治具有重要意義。

一方面，行政權力自身存在擴張的傾向，需要接受司法的審查與制約，這是現代法治的基本內涵，社會保險工作人員的法律修養仍有待提高，司法的介入和制約，有利于推進社會保險的法治化進程。

另一方面，司法機關及其工作人員對社會保險專業知識也比較缺乏，而僅僅依靠法律專業知識是無法正當合理地裁判社會保險爭議的。我國司法等機關不夠獨立、容易遭受社會壓力而在法律上無限度讓步的現象時有發生，不僅損害法律尊嚴，也對社會保險事業的發展造成不利影響。例如在工傷認定中，有的交通管理部門居然認定某只狗（無主狗）的主人承擔交通事故的主要責任，以便受傷者不承擔主要責任而可以申請工傷認定。

社會保險行政主體如何與司法機關形成共識，在法治的框架下實施社會保險行政行為、規范社會保險行政行為，是社會保險法治進程中的永恒話題，地方也對此進行了有益嘗試。例如，揚州市人社局經常與法院系統進行座談，研討爭議問題，以取得法院理解并形成共識，但分歧仍然存在。廣州市社保中心反映，他們曾多次接到全國各地部分法院的協助執行函，要求協助劃扣參保人的養老金甚至個人賬戶款項到法院的指定賬戶，社保中心根據及時足額發放養老金的規定，建議法院到職工養老待遇開戶銀行劃扣，但法院拒絕接受。在更高層級展開行政與司法的溝通，并形成全國統一的執法尺度，仍需長期不懈的努力。■