我國新型城鎮化過程中的融資問題及建議

◎文/馬慶強

我國新型城鎮化過程中的融資問題及建議

◎文/馬慶強

2014年3月，國務院發布《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，提出我國新型城鎮化建設的目標和不斷擴大融資渠道的要求。目前，我國在新型城鎮化建設中，存在著資金缺口大、投資主體和融資方式單一、融資渠道不暢等問題。本文從我國新型城鎮化的特點及融資需求出發，分析了新型城鎮化融資中存在的典型問題，結合國外城鎮化融資經驗，對完善新型城鎮化融資體系提出了建議。

新型城鎮化；融資模式；資金需求；政府項目

一、我國新型城鎮化的特點及融資需求

（一）新型城鎮化的特點

新型城鎮化是指在人口轉移的城鎮化基礎上，堅持以人為本，以現代產業為動力，以統籌兼顧為原則，以構建和諧社會為方向，以全面、協調、可持續發展為基本要求，實現科學發展、集約高效、功能完善、環境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉一體的城鎮化。新型城鎮化與傳統意義的城鎮化相比，存在四個方面的不同：一是產業發展與城市發展相結合，強調城市轉型升級與產業轉型升級同步；二是城市個性與城市發展相結合，強調城市風貌提升與城市個性塑造并重；三是全面統籌協調與城市發展相結合，強調經濟、社會、文化、生態發展水平和基礎設施現代化水平同步提升；四是人與城相結合，突出土地城鎮化和人口城鎮化協調融合。

（二）新型城鎮化融資需求

截至2013年末，我國常住人口平均城鎮化率已達到53.73%，與世界平均水平基本持平。按照我國的發展規劃，到2020年，要實現常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。據統計，每轉移一個農村剩余勞動力平均需要城鎮建設資金近六萬元。國家開發銀行預計，未來3年我國城鎮化投融資需求量將達25萬億元1。而目前我國城鎮化建設的主要資金來源依然是財政資金，融資渠道狹窄，龐大的資金需求，凸顯了城鎮化發展的資金約束。從資金需求類型看，新型城鎮化建設的資金需求可以分為基礎設施、公用事業和公共服務設施三大類別（詳見表1）。

1.基礎設施建設資金需求。主要特點有：一是資金需求量大。城市道路、橋梁、水電管網等設施建設的一次性投資較大，單靠財政撥款和銀行信貸難以解決。二是建設周期長，與一般商業貸款無法匹配。城市基礎設施建設屬于公共物品，其盈利模式往往受到政府的制約，因而投資回收期較長，很難吸引金融資本投入。三是經濟收益較低，有些項目本身根本沒有收益。

2.公用事業建設資金需求。主要特點有：一是資金需求量大而生產生活必不可少，需要政府組織提供。二是具有一定的收益性，可以通過適當收費的方式收回部分投資。三是競爭性差，價格具有一定的壟斷性。

3.公共服務建設資金需求。公共服務設施特點是：具有廣泛的服務性特征，是人類生存和發展的基礎條件，也是衡量城鎮化水平高低的重要指標，一般不針對特定群體，面向全體市民。

表1　新型城鎮化資金需求項目

二、我國新型城鎮化融資存在的問題

（一）金融機構逐利性和新型城鎮化建設的社會性存在矛盾

我國各地新型城鎮化建設的資金基本模式為，由政府出資成立若干項目公司，具體負責特定小城鎮項目的投融資、建設開發、土地整理和運營，并在農村城市化過程中承擔起土地征收、拆遷補償及安置等有關工作。項目公司的股東或控股股東大多為政府平臺性質的投資公司。政府撥付20%左右資本金，項目公司通過銀行貸款途徑獲得項目建設的六成以上資金，其余依靠項目公司通過信托、債券、借款等方式融資，銀行貸款利率大都在基準利率上浮20%左右。由此可以看出，我國新型城鎮化建設對商業銀行貸款依賴程度高。問題是銀行信貸資金具有期限短、利率高、易受宏觀經濟形勢影響的特點，在經濟下行期間對房地產行業貸款較為謹慎，且銀行貸款審核周期長，貸款用途受到嚴格限制，信貸資金使用缺乏靈活性。而新型城鎮化項目初期以基礎設施建設、公共設施建設為主，房地產開發特征明顯，社會性強，需要金額大、周期長、成本低的金融產品與之對應。因而，新型城鎮化建設的社會性與商業銀行追求盈利的經營宗旨存在矛盾，現行以銀行間接融資為主的模式難以滿足新型城鎮化建設資金需求。

（二）項目公司自我平衡要求與項目收益權的缺乏存在矛盾

為減少財政負擔，一些地方新型城鎮化建設采取項目自我平衡的方式。農民以其宅基地換取小城鎮住宅，原有的宅基地一部分復耕，一部分出讓供市場開發，從而實現耕地占補平衡和小城鎮建設資金收支平衡，基本無其它收益來源。這種方式的項目收入來源單一，對土地出讓金依賴程度高，離主城區較近的新型城鎮化項目，土地出讓較好，而離主城區較遠，本地或周邊地區不具備產業園區、用地需求、交通便捷等前提條件的項目，土地出讓收益不高。而其它可產生收益的經營性和準經營項目建成后，也缺乏收益的處置權利。當土地無法順利出讓或出讓資金不足以彌補建設支出時，為保障城鎮化項目的順利完成，只能由政府出資補貼。

（三）直接融資工具潛力巨大與實際使用率不高現象并存

直接融資尤其是債務融資具有資金量大、成本低、期限長的特點，能夠滿足新型城鎮化建設需求，但目前新型城鎮化建設中仍以間接融資為主，直接融資比重較低，BOT、BT等國外較好的項目融資方式未進行有效探索2。

（四）投資主體多元化需求與民間投資和收益保障機制不健全現象并存

從國外城鎮化發展經驗來看，城鎮化建設需要財政資金、民間資本、社會資本、境外資本的廣泛參與。但目前我國新型城鎮化建設未從體制和機制上明確社會資本進入方式，缺少保護投資人收益和利益的制度，更缺乏支持新型城鎮化建設外部激勵和風險補償的長效機制。這導致兩個結果，一是民營資本、社會資本、境外資本缺少進入渠道；二是社會資本的權益因無法保障不敢進入，新型城鎮化建設主體只能由平臺公司承擔。

三、我國新型城鎮化融資的政策建議

從國際經驗看，城鎮化建設資金來源都經歷過政府投資到私人投資再到公私合作的演化。單純的政府投資或是私人投資都存在不足。建議我國新型城鎮化要在立足現狀、借鑒國際上通行做法基礎上，采取“四位一體”的融資總體思路，即政府增加融資成本補助、完善民間資本投資收益保障機制、拓寬投資主體范圍、擴大地方政府債券發行試點范圍。

（一）政府出臺具體的融資成本補助政策

由于缺乏具體的金融支持政策，金融機構出于風險控制和盈利考慮一般放貸較為謹慎。新型城鎮化建設公共性和公益性強，建議效仿支持棚戶區、城中村改造做法，出臺一定的金融支持政策，對金融機構發放的新型城鎮化建設貸款，在貸款成本、擔保方式等方面給予一定的支持，減輕融資壓力。

（二）完善民間投資保障機制，建立民間資本進入城鎮化建設的通道

我國新型城鎮化建設要利用民間資本，不能僅靠政府力量。要放寬市場準入，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。一是要建立一套清晰透明、運作規范的制度體系，約束政府行為，兼顧各方利益，為民營資本參與新型城鎮化建設創造有利的政策環境。二是賦予項目公司更多收益權利，增加項目公司收入來源，向民間資本提供具有投資收益的項目。三是發揮財政資金的引導功能，采用財政補助、信貸貼息、稅收優惠、簡化審批流程等多種方式，提高民間投資者的積極性。四是建立民營資本投資收益的保障機制，增強民營投資者信心。

（三）拓寬投資主體范圍，實現收益類項目融資的多元化

將建設項目分為經營性、準經營性、公益性三類，通過引入資產證券化、新型項目融資模式、保險資金、產業資本和工業資本，使多種投資主體進入有收益的經營類和準經營類項目。英法20世紀70年代以來，就將BT、BOT等多種合作方式廣泛地擴展到高速公路、供電、通信、有線電視、供暖、垃圾處理、污水處理、停車場甚至監獄等領域。

1.加大資產證券化和新型項目融資產品的開發力度。資產證券化將缺乏流動性但未來現金流穩定的資產，打包成標準的證券在資本市場上發售，能夠最大限度地利用現有資源，吸收龐大社會資金。資產證券化已成為國外融資的重要工具，美國2012年末存量余額為9.8萬億美元4，規模僅次于國債。鑒于此，可將污水處理、供水、供氣、供熱、大型寫字樓租賃業務、產業園區收費服務平臺等優質資產，通過資產證券化方式進行融資。另外，積極探索BT、BOT、PPP等新型項目融資模式，增加多元化的融資渠道。

2.加大保險資金引進力度。保險資金具有金額大、投資期長、對投資收益穩定性要求高的特點，能夠與新型城鎮化建設投資特點較好契合。截至2013年11月底，我國保險資金投資173個基礎設施項目的金額合計5522億元，在吸引保險資金方面有較大空間。要通過加大項目推介力度，創建良好投資收益保障機制，吸引更多保險資金。

3.因地制宜發揮本地資源優勢。一些經濟發達省份，設立了較多的開發區、保稅區、高新區等經濟功能區，工業資本和產業資本豐富，既積累了豐富的項目規劃建設和招商運營經驗，又匯聚了一批科技水平高、資金實力強的優質企業。這些地區可以吸引優質企業投資或參與新型城鎮化規劃、開發與建設，鼓勵功能區內企業到小城鎮投資興辦工業產業園區、農業科技園區，大力提升小城鎮產業，利用產業資本引導驅動技術、人才向新型城鎮化建設領域流動。

（四）進一步擴大地方政府債券自發自還試點，建立規范合理的地方政府舉債融資機制

市政債券以政府稅收等一般財政收入或項目收益為償債來源，既可以在較大程度上幫助地方政府籌集資金、緩解新型城鎮化建設過程中的資金困難，也可減少政府隱性負債。2014年國務院已批準上海、江西、寧夏、深圳等10個地區試點地方政府債券自發自還。2015年1月1日起實施的新預算法，賦予了地方政府發行債券融資的權利，地方政府債券發行進入了“自發自還”的新階段。下一步，可在逐步完善信用評級、發行審核機制，規范券商、銀行、經紀人和交易商行為基礎上，支持地方政府發行專門的新型城鎮化建設債券，使更多地區可以通過債券籌集建設資金。

注釋：

1《李揚：城鎮化融資的三種方式》，21世紀經濟報道，2013年12月19日第006版。

2 BOT與BT是公私合營的一種形式，BOT是指建設-經營-移交形式的融資方式，BT是指建設-移交的項目融資方式。

3數據來源國家審計局，《全國政府性債務審計結果》，2013年12月30日

4張云，《構建城鎮化多元融資模式》，《中國金融》2014年第1期。

［1］中國銀監會合作部課題組.金融支持新型城鎮化的模式研究［J］.金融監管研究，2014，（04）：1-10.

［2］中國金融40人論壇課題組.土地制度改革與新型城鎮化［J］.金融研究，2013，（05）：114-124.

［3］李潤平.我國土地制度改革與城鎮化融資機制的歷史變遷及展望——三十年歷史進程回顧［J］.農村金融研究，2014，（05）：37-43.

［4］吳偉，丁承，龍飛.城鎮化融資問題的投行視角［J］.新金融，2014，（02）：16-22.

責任編輯：方學敏

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1006－1255－（2016）09－0043-04

馬慶強（1980—），中國人民銀行天津分行。郵編：300222