陜西政府產業引導基金發展對策研究

柏笑寒?郭普松

【摘 要】 本文描述了陜西省政府產業引導基金的發展現狀，分析了陜西省政府產業引導基金的發展中存在的基金結構單一，缺乏母基金大平臺;多頭管理，部門職責不清;財政資金退出渠道不暢，造成部分資金沉淀;法規制度不健全，造成實際操作困難等四個問題。提出了盡快設立和運作母基金，搭建產業發展大平臺;鼓勵設立企業重組基金，加快產業結構優化調整;市場化運作，推進供給側結構性改革;拓寬退出渠道，促進產業基金循環使用;進一步完善制度法規，促進產業引導基金健康發展等五條對策建議。

【關鍵詞】 陜西引導基金;現狀;問題;對策建議

政府產業引導基金是由政府設立并按市場化運作的政策性基金，目的在于通過搭建外部資金與本地產業發展的對接平臺，吸引更多的機構投資進駐，為本地的企業發展提供直接融資渠道，通過專業化的基金管理團隊，整合資源，推動企業重組、支持重點產業發展，提高產業競爭實力，加快產業結構優化調整和轉型升級，推動地區經濟健康可持續發展。

一、陜西政府產業引導基金發展現狀

截至2015年底，陜西省財政出資設立的基金22支，總規模167億元，主要用于支持戰略性新興產業和優勢產業發展。主要的14支在陜西省金控集團旗下運作，其中10支屬于國家級創業投資基金，其余4支為省級創業投資基金。

1、14支創業投資基金運作情況

陜西省14支創投基金有：循環經濟搞技術創業投資基金、現代能源創業投資基金、航空高技術創業投資基金、生物醫藥創業投資基金、高端裝備高技術創業投資基金、節能環保創業投資基金、新材料高技術創業投資基金、高技術服務創業投資基金、3D打印創業投資基金、新能源汽車創業投資基金、果業產業基金、畜牧業產業基金、中小企業基金、西科天使基金。14支創投基金的運作帶來了一定的經濟和社會效益。一是支持實體經濟，2015年參股基金所投資企業預計實現利潤9.6億元，新創造就業崗位5400多個，增加各類專利逾258個。二是帶動新興產業，通過建立循環經濟、現代能源、生物醫藥、節能環保、航空航天等專項創投基金，投資戰略性新興產業企業61家，完成上市5家，直接投資13.76億元，驅動產業轉型升級。三是助推中小企業，吸引了一批投資專家、中介人士參與陜西早中期企業項目的培育挖掘，投資的初創期、早中期企業占比近60%，部分優質企業進入上市沖刺階段。

2、政府產業引導基金投資企業情況

國家級創投基金投資已掛牌的新三板企業包括西安威盛電子儀器、青島思普潤水處理股份有限公司、西安馳達飛機零部件制造股份有限公司等4家省內企業和1家省外企業。

國家級創投基金投資已遞交掛牌上市材料的企業包括西安三角防務股份有公司、渭南沃泰科技有限公司、西安萬德能源等8家省內企業和6家省外企業。

國家級創投基金投資的其他企業包括四川新力光源股份有限公司、陜西陽晨牧業股份有限公司、北京鼎財科技有限公司等22家省內企業和16家省外企業。

省級果業產業投資基金投資的企業包括陜西西鳳酒股份有限公司、陜西第五村果業發展有限公司、洛川美域高生物科技有限責任公司、陜西蒼山秦茶集團有限公司等省內4家企業。

省級畜牧業產業投資基金投資的企業僅有陜西陽晨牧業股份有限公司和陜西秦寶牧業股份有限公司省內2家企業。

省級中小企業發展基金投資的企業主要包括安康市財信融資擔保有限公司、延安延昌裝備制造集團有限責任公司、陜西秦洋長生酒業有限公司等12家省內企業。

西科天使基金投資的企業主要有西安中科匯纖光電科技有限公司、西安中科華芯測控有限公司、北京中科微光醫療器械有限公司等省內34家企業和省外17家企業。

3、政府產業引導基金運作管理制度建設

在國家、省和基金管理機構層面都出臺了產業發展基金運作管理的有關制度和文件。

2015年11月12日，國家財政部印發了《政府投資基金暫行管理辦法》，主要內容包括政府投資基金的設立、運作和風險控制、終止和退出、預算管理、資產管理、監督管理等。

2015年12月26日，陜西省人民政府辦公廳印發了《陜西省產業發展基金管理辦法》，主要內容包括：成立和運作母基金、基金管理、投資子基金的原則和要求、直接投資股權項目的要求、投資退出、監管獎懲等。

2015年，陜西金控集團制定了《陜西金融控股集團有限公司參股基金暫行管理辦法》，主要內容包括：管理機構、基金的募集與設立、基金管理、基金清算等。同年10月29日，陜西科技控股集團制定的《關于陜西省科技成果轉化引導基金投資決策管理暫行辦法》，主要涉及陜西省科技成果轉化引導基金的組織機構、日常管理、子基金組建方案、初次論證、盡職調查、協議簽訂、派出代表、基金運行報告等。

二、陜西省政府產業引導基金發展存在的問題

陜西省政府產業引導基金發展中存在著基金結構單一，缺乏母基金大平臺;多頭管理，部門職責不清;財政資金退出渠道不暢，造成部分資金沉淀;法規制度不健全，造成實際操作困難等問題。

1、基金結構單一，缺乏母基金大平臺

從目前運作的22支基金來看，大部分屬于創業投資基金，處于項目的早、中期，缺乏企業重組和傳統產業改造升級類型的基金。由于基金結構單一，主要是支持戰略性新興產業發展，而對于實施企業重組，推動資源整合，企業集團化發展，提高陜西省產業競爭實力作用有限;22支基金類似于產業發展的子基金，規模較小、較分散，且各自為戰，缺乏統一的發展平臺，難以吸引和撬動社會大資本進駐，助推陜西省產業結構的快速優化調整。

2、多頭管理，部門職責不清

從陜西省產業發展基金監管的過程來看，涉及部門較多，但是主管部門不明確，部門之間職責邊際不清，同時由于涉及監管的財政廳、發改委、科技廳、文化廳、旅游局等部門之間各自具有不同的利益和考慮，為了維護自身的利益，各個部門出臺了不同角度的政策指導，形成了“政出多門、指導不一”的問題。

3、財政資金退出渠道不暢，造成部分資金沉淀

目前已在新三板上市的西安威盛電子儀器有限公司、青島思普潤水處理股份有限公司、西安馳達飛機零部件制造股份有限公司等企業，政府股權遲遲未能退出，退出渠道不暢，造成資金的沉淀，不能很好地支持新的重點企業發展。

4、法規制度不健全，造成實際操作困難

目前，盡管陜西省出臺了《產業發展基金管理辦法》、《陜西金融控股集團有限公司參股基金暫行管理辦法》等一系列關于產業發展基金的制度法規，但在全省層面上的產業發展基金制度建設還是粗線條的，缺乏發展“大基金”的思路，缺乏可操作性的運作辦法，需要盡快出臺《陜西省產業引導基金管理實施細則》。

三、陜西省政府產業引導基金發展的對策建議

針對陜西省政府產業引導基金發展中存在的問題，提出以下對策建議：

1、盡快設立和運作母基金，搭建產業發展大平臺

借鑒發達省份的先進經驗，結合陜西省實際，建議省上盡快由省政府出資設立母基金—陜西省產業發展母基金或陜西股權投資基金，為外部資金提供與本地產業對接的平臺。面向全國公開選擇基金管理人（GP），到陜西省設立子基金，以讓利和獎勵機制吸引更多基金進駐。募集資金到達之后，母基金管理機構全部交給GP來進行管理操作，不干涉。子基金的募、投、管、退全權由股權投資機構市場化、專業化運作，母基金管理機構只監督子基金投向，但不干預子基金具體投資業務和投資項目確定。政府相關部門負責建立健全行業投資項目備選庫，母基金管理機構整合各方資源建立綜合性、開放式項目信息平臺，為參股子基金提供項目信息查詢和對接等增值服務。

2、鼓勵設立企業重組基金，加快產業結構優化調整

產業發展基金是推動產業結構調整和升級、實現企業改制重組的有效金融手段。陜西省積極鼓勵投資機構設立企業重組子基金，充分發揮其“集合資金、專家理財、組合投資、市場運作”的優勢，通過資本聚合功能，有效匯聚和科學組合國有資本、民營資本和境外資本，在一定程度上滿足國有企業改制重組的資金需求，大力發展混合所有制經濟。同時，產業基金通過專業投資管理機構運作，運用產融結合的模式，積極開展企業價值鏈重塑，推動產業橫向擴張和縱向延伸，加快產業整合和結構調整。股權投資基金完全可以按照國家產業政策和經濟結構調整方向，通過資本杠桿平臺開展市場化運作，幫助實現產業結構調整的目標。

3、市場化運作，推進供給側結構性改革

通過產業發展基金的市場化運作，解決陜西生產業發展資金短缺問題，通過母基金大平臺，吸引社會大資本參與形成產業引導基金，通過放大效應（5至6倍），帶動更大量的資金投到實體企業。參股的子基金對實體企業投資，采取股權投資的直接投資方式，不用支付利息，相應地幫助企業“去杠桿”，降低資產負債率，降低企業債務融資成本。通過企業資產重組、資源整合，淘汰落后產能和過剩產能，“去產能、去庫存”，加快冶金、建材、紡織等傳統產業改造步伐，提升產業技術、質量和品牌水平。通過產業引導基金的定向扶持功能，大力發展關鍵技術、核心技術，以工業機器人、無人駕駛飛機、精密機床設備等優勢高端裝備制造業為突破口，加快在生產方式上向智能化、數字化、精細化轉變。推動新一代移動通信、下一代互聯網核心設備和智能終端的研發及產業化，促進物聯網、云計算的研發和示范應用。大力發展航空航天、新能源、新材料、生物技術和新醫藥、軟件和服務外包等戰略性新興產業，邁向價值鏈高端，彌補陜西省產業發展短板。如此，發揮產業發展基金促進“三去、一降、一補”的作用，助推陜西加快供給側結構性改革。

4、拓寬退出渠道，促進產業基金循環使用

產業發展基金是對于某一產業和企業的特定時期和階段進行投資，而最終的目的是在企業發展成熟后實現退出，再進入到其他的新興領域，這樣才能真正提升產業發展基金資金的運作效率、發揮促進產業結構調整和優化，推動新興產業發展的作用。所以，產業發展基金的退出機制對于產業發展基金的可持續健康發展是尤為關鍵的環節。產業發展基金到期后需要從項目中退出，退出的途徑包括IPO、股份回購、協議轉讓等途徑。所以，陜西省應積極發展股份回購和協議轉讓等其它退出方式，拓寬產業發展基金股權退出渠道，促進產業發展基金良性循環使用。

5、進一步完善制度法規，促進產業引導基金健康發展

產業引導基金的制度法規建設應該遵循的原則，一是要減少產業引導基金發展過程中的交易成本和障礙，促進其健康合理發展;二是應保護產業引導基金發展過程中各個利益相關方的權益。各個利益相關方是指產業引導基金的資金所有者、管理者、被投資者和監管者等各個方面。陜西應盡快出臺《政府產業引導基金管理實施細則》，就母基金的來源、規模、籌資方式、運作模式，子基金征集、簽約、注冊、注資、讓利、退出途徑、監管、績效考核等作出明確可量化操作的規定。

【參考文獻】

[1] 陜西金融控股集團有限公司.2016陜西基金白皮書.

[2] 陜西科技控股集團有限責任公司.陜西省科技成果轉化引導基金2016年上半年度工作開展情況的匯報.

[3] 陜西科技控股集團有限責任公司.陜西省科技成果轉化引導基金2015年度運行情況報告.

【作者簡介】

柏笑寒，陜西西安人，河北農業大學文管學院助教，主要從事產業經濟學和國際經濟學研究.

郭普松，陜西戶縣人，陜西省社會科學院副研究員，主要從事制度經濟學和產業集群研究.