城鄉基本公共服務均等化的財政政策研究

文/李燕凌 彭園媛

城鄉基本公共服務均等化的財政政策研究

文/李燕凌 彭園媛

2016年中央一號文件要求，加快補齊農業農村短板，促進城鄉公共資源均衡配置、城鄉要素平等交換，穩步提高城鄉基本公共服務均等化水平。深化財政政策改革從而對農村公共產品供給和公共服務進行結構性調整，具有十分重要的理論價值和現實意義。

基本公共服務是指最基礎、最核心的公共服務，它與公民的基本生存、生產、生活緊密相關，反映了公民最關心、最直接、最現實的切身利益訴求，其范圍主要涵蓋公共教育、勞動就業服務、社會保障、基本社會服務、醫療衛生、人口計生、住房保障、公共文化等領域。圍繞基本公共服務的理論研究離不開公共財政問題，主要包括：第一，基本公共服務均等化的核心功能；第二，基本公共服務均等化的現實困境；第三，城鄉基本公共服務供給模式的選擇；第四，基本公共服務均等化政策選擇。總之，財政分權客觀上會強化地方政府的城市偏向，不利于實現城鄉基本公共服務均等化。但一味強調農村發展而無視城市以及工業發展對公共服務的需求，容易促使國民經濟趨向于低增長甚至零增長。

基本公共服務城鄉差異的財政政策

科學研判中國進入改革攻堅期和深水區之后的公共財政政策，不僅要觀察國家財政支出規模變化，更重要的是要分析國家財政支出結構。

1.國家財政支出長期保持高速增長。國家財政收入與財政支出的高速增長，是城鄉基本公共服務的財政基礎。自1994年實行分稅制改革以來直至2014年止，我國國家財政支出規模一直保持兩位數的增長速度，其中有一半的年份增速保持在20%左右的高位運行。在這20年中，國家財政支出平均增長18.1%，2008年達到25.7%的最高增長速度，2014年增速陡降至8.3%，步入一個中高速的新常態階段。

2.國家財政“三農”支出所占份額基本穩定。自1994年實行分稅制改革以來，國家財政“三農”支出總額不斷提高，其在國家財政總支出中所占的比重基本保持在8%-9%，20年間平均達到8.7%。不過，當國家財政支出總額在2005年至2009年間達到一個小高潮的時候，同期的國家財政“三農”支出占國家財政總支出的比重反而下降，增速甚至處于近20年間的最低水平。國家財政“三農”支出所占份額明顯偏低。

3.地方財政承擔“三農”支出的主要責任。公共財政政策必須反映公共服務事權與財責的統一要求。自1994年實行分稅制改革以來，農村公共服務出現了嚴重的“事權”與“財責”相分離狀況，地方財政承擔了將近95%的“三農”支出，而中央財政“三農”支出比重只占財政“三農”支出總額的5%左右。自1995年以來的20年間，中央財政“三農”支出占國家財政總支出的比重平均達0.5%，而地方財政“三農”支出占國家財政總支出的比重平均卻高達8.2%。近六年來，中央財政“三農”支出占國家財政總支出的比重始終在0.4%的水平，反映出城鄉“二元結構”利益固化的財政政策特點。

4.城鄉基本公共服務差距十分明顯。以醫療衛生基本公共服務為例，隨著國民經濟迅速增長，城鄉居民對醫療衛生基本公共服務的需求日益增長。但是，城鄉居民醫療衛生基本公共服務的差距卻呈現不斷擴大的趨勢。自2003年以來，城市每千人口衛生技術人員平均擁有量為6.98人，農村每千人口衛生技術人員平均擁有量只有2.90人，城市居民是農村居民的2.41倍；城市每千人口平均擁有醫療衛生機構床位5.54張，農村每千人口平均擁有醫療衛生機構床位2.29張，城鄉居民實際擁有量之比為2.42：1；城市衛生服務機構平均住院日達12.69天，鄉鎮衛生院平均住院日達5.04天，城市是農村的2.52倍；城市居民人均每年衛生總費用為1958.78元，農村居民人均每年衛生總費用為592.21元，城鄉居民人均每年衛生總費用支出差距為3.31倍。

綜上所述，自1994年實行分稅制改革以來，國家財政收入與支出規模迅速增長，但國家財政“三農”支出所占比重并未“水漲船高”。地方承擔大量農村公共產品供給與公共服務功能，中央政府的財政支出卻主要投向了城鎮公共服務領域。由于長期形成的城鄉二元結構制度“路徑依賴”，致使中央財政“三農”支出占國家財政支出總額的比例很低，公共財政的支出重點還是難以轉向“三農”。

公共財政支出的地區差異分析

城鄉“二元結構”利益固化的財政政策，還導致與地方經濟發展水平密切相關的城鄉基本公共服務均等化程度因地而異。本文采用財政部、國家統計局的數據，分析公共財政支出的地區差異進而分析不同地區城鄉基本公共服務均等化狀況。

1.縣域經濟發展水平綜合指數及其分類。根據2012年全國及各省（市、區）財政轉移支付的數據，綜合考慮人均地方公共財政收入以及農民人均收入超1萬元的縣（市）所占比重（%）、國家扶貧開放工作重點縣（市）個數所占比重（%）的情況，我們采用德爾菲法調查部分專家后模擬的權重可計算各省（市、區）的經濟發展水平綜合指數，再根據計算所得的綜合指數將各省（市、區）區分為地方經濟發達、較發達、一般和落后等四個等次進行排序。

2.地區間公共服務均等化影響因素分析。從一般性轉移支付和專項轉移支付與縣域經濟發展水平綜合指數的關系比較中，對人均財政轉移支付總額、人均中央政府財政轉移支付和人均縣級財政轉移支付的地區分布進行分析，從而判斷地區間公共服務均等化的影響因素及其影響程度。根據分類計算結果不難發現：

（1）地區間公共服務均等化差異受財政轉移支付結構性失衡制約。我國財政支出中專項性財政轉移支付規模明顯偏大。在實行分稅制改革以來的31年間，專項性財政轉移支付規模平均占到全部財政轉移支付規模的46.9%，一般性財政轉移支付規模只占到53.1 %。專項性財政轉移支付規模偏大，是導致地區間公共服務失衡的主要原因之一。

（2）省本級財政轉移支付功能偏弱導致地區間公共服務差異擴大。從全國及各省（市、區）財政轉移支付實際情況來看，在全部財政轉移支付中，省本級財政轉移支付和市（州）本級財政轉移支付占財政轉移支付總額的比重嚴重偏低，中央和縣（市）級財政轉移支付占財政轉移支付總額的比重過高，形成“兩頭大、中間小”的縱向分布不均衡結構，難以發揮省本級財政在地區性農村公共產品供給中的調控功能。

（3）縣域經濟發展水平落后地區并未獲得較多的公共服務財政轉移支付。河南、廣西、云南、貴州、甘肅五省（區）的經濟發展水平綜合指數都在0以下，遠低于其他省（市、區）。但是，除甘肅省外其余四省（區）的各級財政一般性轉移支付和專項轉移支付人均水平都沒有達到各省（市、區）的最高水平。河南、云南兩省的全國財政一般性轉移支付和中央財政一般性轉移支付的人均水平，廣西的縣級財政一般性和專項轉移支付人均水平、全國財政和中央財政的專項轉移支付人均水平，都排在全國各省（市、區）較低的水平。貴州省的各項財政轉移支付人均水平也剛剛達到全國各省（市、區）的平均水平而已。

（4）中央財政轉移支付與地方經濟發展水平存在負相關關系。在8個人均中央財政轉移支付高于全國平均水平的省份中，除內蒙古自治區外，其余7個省份的縣域經濟發展水平綜合指數都低于全國平均水平，且人均地方公共財政收入也低于全國平均水平。北京、上海和天津三市的經濟發展水平綜合指數在2.0以上，居全國各省（市、區）經濟最發達地區的水平，但人均中央財政專項轉移支付水平卻遠低于全國平均水平。

城鄉基本公共服務均等化的財政政策選擇

我國現行財政體制的主要矛盾是地方財政事權與財力不匹配，主要問題是地區間公共服務水平差距較大，關鍵原因是分稅制改革沒有到位。應從四個方面加強財政政策調整：

1.國家財政應加快擴大“三農”支出所占份額。要以縮小城鄉基本公共服務差距為目標改善財政支出結構，“十三五”期間，國家財政“三農”支出占國家財政總支出的比重要突破10%并保持持續增長態勢。

2.明確地方財政承擔“三農”支出的責任。要加快政府職能轉變改革步伐，明晰中央與地方政府的責任與事權。要通過深化改革以增強經濟活力，確保地方財政收入穩步健康增長，確保基本公共服務均等化財政支撐到位。要為激發市場主體參與農村基本公共服務活力創造良好的發展環境，為社會資本進入城鄉基本公共服務領域提供渠道和環境。

3.規范財政轉移支付以縮小基本公共服務地區間差距。要擴大財政支出對農村基本公共服務的支持，通過調節一般性轉移支付來彌補中央出臺增支政策形成的地方財力缺口，擴大縣鄉政府農村公共產品供給財政支出。要減縮專項轉移支付規模，完善一般性轉移支付增長機制，從根本上建立擴大農村基本公共服務供給的財政支持機制。

4.加快推進新型城鎮化與同步推進城鄉一體化建設。切實落實新型城鎮化戰略目標，迅速打破長期存在的城鄉二元體制消極影響，按照“同目標、同規劃，統籌資金、統籌建設”的原則，全面推進城鄉基本公共服務均等化。要加快完善城鄉統一協調的基本公共服務制度，全面深化農村綜合改革，實現農村公益事業發展機制、農村公共服務供給體制創新。

作者單位：（湖南農業大學公共管理與法學學院；摘自《財經理論與實踐》2016年第3期）