現代世界各國的“法治入憲”：一個全球性的法治化浪潮

文/程燎原

現代世界各國的“法治入憲”：一個全球性的法治化浪潮

文/程燎原

20世紀中葉（二戰結束）以來的70多年，是一個高度復雜的時代：經濟高速發展、科技無孔不入、民主化不斷爆發、人權國際化以及將所有國家和地區都深度卷入其中的全球化，當然還有前所未見的種族滅絕、恐怖主義等等。而從法治上看，一個基本的態勢是出現了“全球性的法治化浪潮”。對這一浪潮的描述和研究，當然有許多不同的角度和線索。而本文只著眼于“法治入憲”一途，來探討這一浪潮，所以，這個浪潮也可以被稱為全球性的“法治入憲”浪潮，即全世界進入了在憲法上確認和宣告“法治”的時代。面對這股世界性潮流，我們可以不必運用某種規范性和嚴重排他性的法治標準去判斷、評論哪個國家是主張法治的還是反對法治的，而是透過各國憲法文本中明確表達的法治規范及其相關的憲制結構，去認識各國、各地區或各類型的法治。

判斷“法治入憲”的基本標準

何謂“法治入憲”？簡而言之，這一提法是指一國憲法明確寫入“法治”“法治國家”或“民主法治”之類的概念與術語，并進而宣告實行或尊奉法治，而并非指一國憲法（包括憲法典、憲法修正案和憲法性法律）所規定的憲制結構實際上體現了法治的原則和反映了法治的要求。“法治入憲”是立憲史與法治史上的標志性事件之一，它至少將對憲法的價值、憲制結構以及法治的思想文化及其實踐等產生重大影響，如指明一個國家法治化的方向，表達一個國家實行法治的承諾，甚至通過憲法法院的憲法訴訟活動而使其“法治規范”具有實在的法律效力。

三波全球性“法治入憲”浪潮的基本過程

現代世界的“法治入憲”浪潮，起于何時，又經過了哪些演變階段，并呈現出怎樣的不斷推高的態勢？回答這些問題，都是從歷史的縱向角度來考察“法治入憲”的全球性浪潮。“法治入憲”不是“必然”，因為一些國家的憲法并未明文表述“法治”。對于憲法的內容而言，它是一個選項、一種抉擇或者一種決斷。但它也不是什么“偶然”，因為逐漸有如此多的國家將“法治”入憲了。更恰當的說法，這可能是普遍性的走向、“趨勢”或“時代潮流”，所以本文稱之為“浪潮”，而不是“歷史規律”或“必然抉擇”。

根據世界各國的憲法文本，現代世界的“法治入憲”，起始于第二次世界大戰結束后的1946年。這一年，可以視為近70年來全球性“法治入憲”浪潮的起點。無論是從地域還是時間的分布來看，第一波的“法治入憲”已展現出普遍性與連續性的態勢。在地域上，“法治入憲”的38部憲法，出自30個國家，其中有8個亞洲國家、9個歐洲國家、4個非洲國家、7個美洲國家和2個大洋洲國家。這樣的地域分布，一方面代表了二戰后世界各國憲法的一種“法治化”走向；另一方面，“法治入憲”在各洲的分布，也一定程度上預示其具有超越性和普適性，而并非某一文明系統、某一文化傳統、某一宗教、某一社會政治制度下的特殊現象。再從時間上來觀察，這一波的“法治入憲”，也呈現出逐步增多的趨勢。如果將這30年以1960年為界分為兩個階段（每個階段15年）的話，那么，在1946年至1960年的15年中，“法治入憲”的有12部憲法；而自1961年至1976年（3月）的15年，“法治入憲”的則有26部憲法，比前一個階段增加了一倍多。更重要的是，僅在1970年至1976年（3月）的6年中，就有19部憲法確認了“法治”，從而明顯出現了一種加速且大幅增多的態勢。

第二波的“法治入憲”浪潮，其開端是1976年4月2日葡萄牙制憲會議通過的《葡萄牙共和國憲法》，截止于1988年9月22日巴西制憲會議通過的《巴西聯邦共和國憲法》。之所以將《葡萄牙共和國憲法》視作這一波“法治入憲”浪潮的起點，是因為該憲法是所謂“第三波民主化浪潮”起點之處的產物。而且，該憲法對“民主”與“法治”的宣告和表達，也成為一個重要的標志和樣板，與隨后的《西班牙王國憲法》（1978）一起，有力地推動了拉丁美洲國家的民主化與“法治入憲”。以此為開端，一個席卷全球的“法治入憲”浪潮進一步掀起大潮。其后，不少經歷民主化的國家也承襲了葡萄牙“法治入憲”的憲制結構。而1988年的《巴西聯邦共和國憲法》，正好是第三波“法治入憲”浪潮到來的前夜，所以就被確定為第二波“法治入憲”浪潮的結束點。在這一波約23年時間的“法治入憲”浪潮中，全世界共有47部憲法宣布實行法治或建立法治國家。一方面，在第一波中已經完成“法治入憲”的憲法，在第二波中繼續生效的有27部。另一方面，第二波新增加20部憲法確立了“法治”，包括亞洲3部、非洲3部、歐洲3部、美洲10部以及大洋洲1部。

從1989年開始，全球性“法治入憲”浪潮進入了波瀾壯闊的第三波。1989年，作為第三波的起點，其緣故在于，從這一年開始，大規范的民主化浪潮席卷世界：東歐各國、原蘇聯地區、原南斯拉夫地區、亞洲與拉美的一些國家以及非洲大部分國家，都被宣稱進入了“民主的時代”或者“民主昌盛時期”。在多重因素機緣巧合之下，世界性的法治化以及“法治入憲”浪潮，也隨之再次勃然大興。可以說，第三波“法治入憲”浪潮，是以前所未見的廣度與更大的規模呈現出來的。根據筆者的分析和統計，1989年至2014年共有130部新出臺的憲法（包括憲法修正案和憲法性法律）宣告和確認“法治”。其中，20世紀90年代的十年，表達“法治”的新憲法有68部；2000年至2014年，表達“法治”的新憲法有61部。如果加上在前兩波中已經“法治入憲”而又繼續生效的30部憲法，那么在整個第三波期間成為“法治入憲”的憲法，總計達到160部，包括亞洲35部、非洲59部、歐洲34部、美洲26部、大洋洲6部。此外，在世界各國確認“法治”的139部現行憲法中，1990年至2014年制定（重新制定）或修正（僅指通過修憲確認“法治”）的有110部，占現行憲法中“法治入憲”總數的79%。尤其是亞洲、非洲和歐洲，在這25年間都出現了大規模的制憲與修憲活動，“法治入憲”更是成為大多數國家的抉擇：亞洲確認“法治”的31部現行憲法中的26部、非洲確認“法治”的48部現行憲法中的45部、歐洲確認“法治”的31部現行憲法中的27部，都是在1990年至2014年期間制定或修正的。

“法治入憲”浪潮成因分析及基本框架

從以上三波特別是第三波“法治入憲”浪潮來看，在世界上大多數的憲法文本以及憲法規范中，“法治”已經成為各國共亨的基本價值或者說超越性的全球理想與全球價值觀（而不是一些人所主張的西方普適價值觀）。也就是說，有如此多的國家，雖然處于不同的人口規模、地域范圍、經濟社會發展水平（貧國與富國、發達國與發展中國家）、宗教、歷史文化、政治制度、法律傳統之下，但是都選擇和確認了法治，并明文載之于國家根本大法。如從人口規模上看，在“法治入憲”的國家中，超過1億人的國家有中國、印度尼西亞、巴西、孟加拉國和俄羅斯；10萬人以下的袖珍國家有圖瓦盧、摩納哥、多米尼克、塞舌爾和安道爾。從經濟社會發展水平來說，“法治入憲”的國家包括有發達國家和發展中國家；即使聯合國確定的最不發達國家（Least developed countries，LDCs），絕大部分也是“法治入憲”的國家，如在2014年報告的最不發達的48個國家（絕大部分都在撒哈拉沙漠以南的非洲地區）中，“法治入憲”的就有39個國家，占80%以上。再看宗教，歐洲主要是基督教各分支，美洲主要是天主教，中東、北非主要是伊斯蘭教，東南亞與南亞主要是佛教與伊斯蘭教，其他非洲和亞洲國家也有多種宗教，但“法治入憲”則不取決于某種或某些特定的宗教（這并非否定宗教對其法治文化與法治形態的巨大影響）。而所謂社會制度（資本主義與社會主義）、政治體制（君主政體、民主政體等），在“法治入憲”的問題上，也不是涇渭分明的一者接受而另者拒斥（這同樣不否定其對相應的法治文化與法治形態的強有力制約與塑造）。總而言之，當今世界，至少在各國的憲法文本以及憲法規范上，法治獲得了大多數國家的認同和空前的大勝利。

問題是，為什么會發生上述全球性的“法治入憲”浪潮？其促成的因素是什么？如果說“法治入憲”無非就是法治的憲法化或憲法表達，那么，“法治入憲”浪潮顯然可以視為“法治化”浪潮的一種表現和象征。在此意義上，各國“法治入憲”最直接的前提，乃是這些國家對法治的認同、接納以及視法治為國家發展與治理的基本目標。假若一個國家并不準備實行法治，其憲法恐怕也就不會載入和宣告法治。我們最熟悉的一個例子，即中國1999年的“法治入憲”，其直接的起因，就是1996年至1997年對“依法治國，建設社會主義法治國家”的認知和抉擇。所以，我們要探討“法治入憲”浪潮的成因，重點是分析“法治化”浪潮及其成因。

我們知道，自“二戰”特別是20世紀70年代中后期以來，在國際社會，“法治”受到前所未有的廣泛贊美與高度追捧，從而成為一個聲譽鵲起、名氣大噪的“時髦詞語”（buzzword）。這使得現代世界開始進入“法治的時代”。這意味著，一場世界范圍內的法治化運動不可避免。特別是在一些南歐國家、中東歐、原蘇聯地區、原南斯拉夫地區、拉丁美洲、非洲以及亞洲的許多國家，伴隨著政治、社會制度的根本轉型，“法治”成為了行動口號與政治理想。可以說，世界上的各路人馬、各色人等，都在高唱法治的贊歌。無論如何，各國都想掛起法治這塊看起來光彩奪目而又受人垂青的理政治國的偉大招牌。緊隨上述普遍贊成法治而來的一個很自然的抉擇與態勢，就是許多國家在社會政治轉型過程中制定、修正的憲法，紛紛確立了“法治的民主國家”或者“法治國家”這一基本原則與發展目標。進一步需要追問的問題在于，為何各國都確認法治不可或缺？又為何會形成全球性的法治化運動？

從“法治入憲”各國的社會政治轉型與制憲史（包括修憲）的過程來觀察，任何一個國家乃至全球性的法治化運動以及“法治入憲”，不是也不可能是由單一的或少數幾個因素造成的。例如，納米比亞和東帝汶確認法治的憲法，是獨立建國的伴生物，但又并非僅僅起因于獨立建國。而當代中國的法治化進程，至少歸因于建立市場經濟、發展民主政治、實現各項人權、保障治國理政和維護長治久安等方面的需要。因此，毫無疑問，作為法治史上的一個重大事件，現代的全球性法治化運動具有多種起因。不僅如此，導致每一波“法治入憲”浪潮的原因，也是多種多樣并各不相同的。為了更真實、準確地進行解釋，對于促成全球性法治化運動或者說“法治入憲”浪潮的種種因素，可以分為內部因素與外部因素兩大方面。對這兩個方面，都不可能也無必要做到面面俱到，而只需擇取相對重要且較具普遍性與相關性的因素加以討論。而這種相關性，不僅指這些內外因素之間的相互關聯，而且指其與法治化運動之間的相互關聯。

內部因素涉及法治價值觀的認同與追求、制度建設、國家治理以及其歷史積累，其核心是現代民族國家價值準則和制度體系的建立與構造。無論是從傳統民族、國家轉向現代民族國家，還是獨立國家（殖民地獨立運動的國家）和新生或重建國家（原有國家解體后新建立的國家，如原蘇聯與原南斯拉夫地區各國），如何解決“國家性”、國家統一以及國家制度體系的問題，必然包括其現代制度的建立、現代治理的發展及其與“法治”或“法治國家”的相關性。簡言之，法治是現代國家形態、政治體制構造的一個關鍵部分，而非對一種基本國策與治國方略的宣告。此外，不可忽視的還在于每個國家因其社會、經濟、政治以及文化的變革過程，導致對“法治”或“法治國家”的塑造。因比，在任何一個特定的國家，都會有多重的內在因素促使其實現自身的法治。具體而論，內部因素可以用以下關鍵詞加以概括：（1）政權系統的合法統治（legal ruling of the power system）；（2）維護秩序與安寧（to maintain order and tranquility）；（3）發展（development），或者現代化（modernization）；（4）民主化（democratization）；（5）尊重和保障人權（respect and protection of human rights）；（6）實現正義（公正）（achieve justice），或者實現社會正義（achieve social justice）；（7）善治（良治、好的治理，good governance）；（8）領導者的決斷（leaders decision）。

外部因素涉及各個國家在某個階段所處的外部條件與國際環境，它要處理的核心問題在于，全球性（國際性）、區域性的力量與單一國家的行動之間的關聯性問題。外部因素，常常會影響民主化、法治化的進程（延緩或推進）和方式（改革或革命、激進化），但不一定總是一種決定性的力量。對于一國一地區民主化和法治化進程中的外部（包括地緣政治）壓力與影響，應給予客觀的把握和科學的分析，尤其不可毫無根據地估計過大過高。這種過大過高的估計，不僅往往與事實不完全相符，而且還會導致兩個方面的失誤：一方面，若一國的民主化和法治化較為成功，則容易簡單地歸功于外部力量，而忽略該國內部的建設與發展，如文化與社會政治基礎的打造、民主法治制度的改善、社會政治沖突的調適和政治人與法律人的種種努力；另一方面，若一國的民主化和法治化失敗了，或者遭遇嚴重的挫傷，則又容易簡單地歸咎于外部力量，而忽視對其內部復雜的社會政治以及法律等因素進行真切的探討，以及對其轉型與改革的戰略、路徑和策略進行合理的評估。外部因素的關鍵詞是：（1）聯合國的倡議（United Nations initiative）；（2）國際性組織的推廣（promotion of International organization）；（3）區域性的驅動（regional drive）；（3）殖民化的遺產（decolonization heritage）；（4）外部的干預（external intervention）；（5）滾雪球效應（the effects of snow balling），或者全球化效應（The effects of globalization）。

上述這個成因分析的基本框架，只是概括出分析為何出現全球性“法治化運動”及其“法治入憲”浪潮這一問題的基本因素，并非意味著每一個特定國家的法治化及其“法治入憲”都由這些內外因素所啟動和推進。事實上，每一種因素都只能解釋部分國家的法治化及其“法治入憲”問題。在這一前提之下，對這個分析框架的運用，必須注意以下幾點：第一，無論是其內部因素，還是其外部因素，都不是單一地而是綜合性地發揮其作用。第二，其內部因素與外部因素常常交織在同一歷史過程之中，因此，對每一個國家或同一地區的多個國家“法治化”的分析，必須把握其內外因素的相互制約和相互推動。第三，不同的因素在不同歷史階段所起的作用也各有差異，如推動早期法治化與其后的法治鞏固，其條件和力量必定有所不同。第四，在不同的國家，各種內外因素所起的作用也會不同。對于一些國家來說，內部的民主化是更重要的因素；而對有些國家來講，外部壓力可能是關鍵性的。因此，分析框架中所列的種種因素，對各個國家的法治化運動，有強相關性，也有弱相關性。第五，在任何一個特定的國家，影響法治化的因素，一方面包括一些普遍性的因素，即許多國家的法治化都受其影響的因素，另一方面也必定有該國特有的某些因素。只有這兩個方面的相互結合，才決定了該國法治化進程的方向和過程。

（作者系重慶大學法學院教授；摘自《現代法學》2016年第4期）