當前我國中小企業促進政策的缺陷與調整方向

摘要：近年來，為切實支持中小企業創新發展、轉型發展，政府從改善融資條件、完善服務體系、加大扶持力度等方面先后出臺了一系列有針對性的政策措施。但總體上看，當前我國的中小企業促進政策仍然存在政策間協調性差、扶持性資金使用效率低下、企業實際稅費負擔沉重、優惠政策落實不到位、公共服務質量不高等問題。通過進一步深化供給側結構性改革，完善中小企業發展的競爭環境、融資環境、創新環境和服務體系，是未來我國中小企業政策調整優化的主要方向。

關鍵詞：中小企業；促進政策；優化調整

中圖分類號：F43/47文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2016）10-0031-06

從產業組織形態的角度理解我國發展方式轉變，實際上就是我國經濟的長期增長從過去更多依靠大企業擴張轉向更多依靠中小微企業的大量涌現和快速成長。我國經濟增長方式轉變和產業轉型升級，主要就是廣大中小企業轉變發展方式和轉型升級的問題。鑒于此，對近年來我國的中小企業政策進行系統梳理，特別是識別出當前我國中小企業政策在思路設計和工具選擇方面存在的缺陷和不足，進而厘清未來我國中小企業政策進一步調整優化的方向，具有重要意義。

一、當前我國促進中小企業發展的主要政策措施

相對于大企業，中小企業的資源整合能力、組織管理能力、技術創新能力和市場開拓能力都更弱。中小企業成長過程中面臨的各種障礙和困境，也是我國經濟發展方式轉變的短板和瓶頸。鑒于此，近年來，政府為促進中小企業健康發展和成長，從財政支持、稅收優惠、融資激勵、公共服務和技術創新等多個方面出臺了多項政策，在推進中小企業政策體系和服務體系完善方面邁出了重要的一步。

1.中小企業融資渠道不斷拓展

在間接融資方面，進一步加大銀行類金融機構對中小企業的融資支持力度。國務院辦公廳、銀監會于2015年發布的《關于加快融資租賃業發展的指導意見》和《關于促進民營銀行發展的指導意見》指出，在落實小微貸款“三個不低于”目標基礎上，進一步豐富中小企業金融服務機構種類，在強化監管的前提下提高行政審批效率，在中小企業集中的地區積極推動具備條件的民間資本依法發起設立中小型銀行、金融租賃公司和消費金融公司等金融機構。積極引導銀行類金融機構針對不同類型、不同發展階段中小企業的特點，不斷開發特色產品，為中小企業提供量身定做的金融產品和服務，大力發展產業鏈融資等多種融資方式，積極開展抵質押貸款業務，推動辦理更多樣化的融資業務。與此同時，政府不斷加快融資擔保體系建設。國務院于2015年發布的《關于促進融資擔保行業加快發展的意見》提出，要構建穩定的國家融資擔保基金、省級再擔保機構、轄內融資擔保機構的三層組織體系，完善再擔保機制，有效分散融資擔保機構風險，發揮再擔保在中小

企業融資中的“穩定器”作用。

直接融資方面，重點推動資本市場創新發展，為企業提供更廣闊的渠道和便利條件。規范發展服務于中小企業的區域性股權市場，推動建立工商登記部門與區域性股權市場的股權登記對接機制，加快推進全國中小企業股份轉讓系統向創業板轉板試點，支持創業企業股權質押融資和票據融資。引導和鼓勵眾籌融資平臺規范發展，開展公開、小額股權眾籌融資試點，加強風險控制和規范管理。

2.科技創新扶持力度不斷加大

為進一步激發中小企業技術創新活力，提高中小企業技術創新能力，有關部門從科研投入、技術研發合作等方面為中小企業發展提供了有力的政策保障。工信部于2016年發布的《促進中小企業發展規劃（2016—2020年）》指出，要逐步增加中央財政預算支持中小企業技術創新的專項資金規模，繼續加大國家火炬計劃等專項行動計劃支持力度，擴大國家科技支撐計劃覆蓋范圍，積極發揮中小企業技術創新基金的引導作用，對自主研發投入比例達到政策要求的中小企業給予多種形式的鼓勵和補貼。

《促進中小企業發展規劃（2016—2020年）》還提出，要積極支持科技型中小企業加強產學研合作，與高校和科研院所共建研發機構、聯合開發項目、共同培養人才，鼓勵中小企業接收高校和科研院所及各類財政性資金支持形成的科技成果轉移，鼓勵企業與境外研究機構建立合作伙伴關系，組建產學研跨境創新協同網絡，應用高新技術及先進適用技術。《“十三五”國家科技創新規劃》則進一步強調了公共科技服務體系對中小企業創新發展的作用，包括推動建設一批專業領域技術創新服務平臺，面向科技型中小微企業提供研發設計、檢驗檢測、技術轉移、大型共用軟件、知識產權、人才培訓等服務。探索通過政府購買服務等方式，引導技術創新服務平臺建立有效運行的良好機制，為科技型中小微企業創新的不同環節、不同階段提供集成化、市場化、專業化、網絡化支撐服務。

3.公共服務體系日臻完善

隨著我國中小企業政策逐漸由結構性政策向功能性政策轉變，中小企業公共服務體系在中小企業政策中的重要性不斷提升，中小企業公共服務體系成為政府中小企業政策資源投入的主要領域。截至2015年年底，我國已經構建了涵蓋30個省市、5個計劃單列市的中小企業公共服務平臺網絡，帶動社會各類服務資源7萬多個；認定511家國家中小企業公共服務示范平臺；實施中小企業創新能力計劃和創辦小企業計劃，啟動國家小型微型企業創業創新示范基地公告工作；組織實施了中小企業銀河培訓工程和企業經營管理人才素質提升工程。

《促進中小企業發展規劃（2016—2020年）》還指出，要進一步提高中小企業服務體系的服務效率，豐富服務內容，完善服務功能。研究制定中小企業服務機構和平臺的服務規范，加強小微企業創業創新基地、中小企業公共服務平臺等載體能力建設，不斷提高服務質量和水平。發揮中小企業服務平臺網絡骨干架構作用，加強互聯互通，實現資源優勢互補，建立全國性的公共服務平臺網絡，在更大范圍和更高層次上整合資源，提高服務水平和效率。近年來，地方政府也積極通過中小企業公共服務平臺專業化、網絡化建設，集聚資源，集成服務，統籌建設區域內互聯互通、資源共享的平臺網絡，并積極促進實現跨區域和全國范圍的協同服務。地方政府和園區還積極支持第三方社會化服務機構提供小微企業“互聯網+”評估、診斷等服務，利用信息化手段大幅提升中小企業公共服務效率。endprint

4.創業政策更加精細化

近年來我國出臺的創業政策更加注重通過切實解決創業過程中面臨的體制性障礙來提升創業活力，具體包括以下幾個方面。

一是進一步放寬市場準入，降低創業門檻。國務院在2015年發布的《關于大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》中提出，優化工商注冊登記程序，提供公開公平、便捷高效的準入服務，減免注冊登記等一系列行政事業性收費對新創企業的負擔。工信部在2016年發布的《促進中小企業發展規劃（2016—2020年）》中也強調，鼓勵和支持創業者打破傳統束縛和限制，支持各類創業主體進入法律法規未明確禁入的行業和領域。

二是積極推動創業平臺建設。《促進中小企業發展規劃（2016—2020年）》提出，各地要積極創造條件，合理安排必要的場地和設施，充分利用已有的各類園區，打造中小企業創業創新基地，為創業主體獲得生產經營場所提供便利，形成線上與線下、孵化與投資相結合的開放式綜合服務載體，為中小企業創業興業提供低成本、便利化、全要素服務。同時鼓勵大企業提供新型創業平臺，開展各類創業孵化活動，形成市場主導、風險投資參與、企業孵化的創業生態，鼓勵服務機構提供創業信息、創業指導、創業培訓等專業化服務。

三是進一步加強財政資金對創業關鍵環節的引導和扶持。國務院辦公廳2015年發布的《關于發展眾創空間推進大眾創新創業的指導意見》和《關于大力支持小型微型企業創業興業的實施意見》提出，要逐年加大中小企業發展專項資金支持力度，重點支持中小企業創業基地和公共服務平臺建設，推進中小企業創業興業項目發展，積極引導地方、創業投資機構及其他社會資金投資于初創期科技型中小企業。進一步完善科技企業孵化器稅收政策，對符合規定條件的眾創空間采用科技企業孵化器稅收政策。進一步落實創新創業獎勵和補助政策，鼓勵有條件的地方綜合運用無償資助、業務獎勵等方式，對眾創空間的辦公用房、用水、用能、網絡等軟硬件設施給予補助。①

二、我國中小企業政策仍然存在的不足

盡管近年來政府不斷加大中小企業政策扶持力度，但整體上看，我國中小企業的發展績效仍然不能盡如人意，中小企業政策仍然不能有效支撐中小企業轉型升級。據統計，歐美企業平均生存年限是12.5年，日本企業平均為30年。而根據國家工商總局的調查，我國中小企業的平均壽命僅為8年左右。在2000年以來新設立的企業中，僅有約半數的企業能存活8年以上。中小企業政策間協調性差、扶持性資金使用效率低下、企業實際稅費負擔沉重、優惠政策落實不到位、公共服務質量不高等問題突出。

1.政策之間協調性不夠

由于部門之間、中央和地方之間的中小企業政策協調機制尚未建立起來，我國中小企業政策體系在以下方面仍有待進一步改善。

一是政策連續性不強。金融危機以來、特別是“十二五”后期，我國經濟增長速度明顯回落，穩增長與調結構的矛盾日益突出。面對經濟下行的壓力，中小企業政策在制定和實施過程中，出現了“輕公共服務、重資金扶持”和“有政策、無落實”的問題。地方政府更多地將政策資源導向大企業，很多惠及中小企業發展的政策措施沒有落實到位。

二是政策缺乏統籌規劃和系統性安排。盡管2008年國家機構改革一定程度上理順了部門職責關系，但在中小企業管理體制方面仍遺留不少問題。工信部、工商行政管理總局、國稅總局、國家科技部等各大部委分別對中小企業、三資企業、個體私營企業、民營科技企業實行歸口管理，政出多門。由于各級各類管理主體之間權責義務不明確，一方面出現了項目資金種類雜多、交叉重復的問題，另一方面也出現了專項資金分散化多頭管理、使用效率低下的問題。以中小企業專項資金為例，因為財政專項資金實行多頭管理，各級各部門資金安排比較分散，所以專項資金的預算編制存在諸多不規范，增加了有關部門對專項資金的監督難度，引起監管效率下降等一系列問題。更重要的是，由于現行政策體系未對專項資金的整個運用流程建立完善的績效評價和監督機制，也缺乏對財政扶持資金的后續跟蹤和評估，使得資金的發放和使用處于無人監管的狀態，資金使用的實際效果大打折扣。

2.扶持性資金使用效率不高

中小企業扶持資金使用效率低下，主要表現在兩個方面。

一是盡管財政對中小企業的扶持性資金支持規模不斷擴大，但由于財政扶持政策覆蓋面太廣，涉及行業和領域過多，分散到不同中小企業項目的資金規模小，難以形成撬動和杠桿效應。目前財政政策扶持中小企業的主要方式是財政貼息和無償資助，但由于我國財政資金實施的是層層撥付機制，實際到達中小企業的財政資金很少，難以滿足中小企業的實際需求。

二是財政扶持政策執行不到位。地方政府出于做大經濟總量的考慮，中小企業政策在落實過程中存在扭曲。例如，地方為提高財政收入、解決就業，更傾向于扶持生產型企業，而忽視科技型企業；更傾向于扶持中型企業，而忽視小微型企業。在地方采購項目中，由于采購方通常都要求企業提供履約保證金，實際上對中小企業、特別是小微企業形成了壁壘和較高的費用負擔。此外，由于各級財政專項資金分散在不同銀行的不同賬戶，資金結算不暢，占用時間較長，也降低了資金使用效率。

3.稅費負擔仍然較沉重

在要素成本不斷上漲的同時，中小企業的稅費負擔也長期居高不下。

一是稅費負擔比較繁重。雖然政府針對中小企業出臺的稅收優惠政策力度不斷擴大，但真正符合減免政策的中小企業數量較少，優惠幅度有限。現行稅收體系下名目繁多的稅費，尤其是行政事業性收費，仍是當前中小企業發展的一個沉重負擔。整體上看，2015年以來國家對中小企業實施的各項稅費優惠政策對減輕中小企業稅費負擔效果并不顯著，諸如水資源費、勞動保險費等在內的收費金額高的費種并未減少。

二是稅收優惠方式不能有效支撐中小企業創新發展。目前我國稅收政策中對中小企業的優惠方式主要是以減免為主的稅額優惠，而國際通行的優惠措施是以加速折舊、費用抵扣和投資抵免為主的稅基優惠。相比而言，稅基優惠更符合創新型中小企業初創階段高技術研發投入、低利潤的現實狀況，更能發揮政府支持中小企業創新的激勵作用。endprint

三是許多針對中小企業的稅收優惠政策無法落地。目前針對中小企業的稅收優惠政策廣泛分布于不同部委的不同產業政策中，稅務部門缺乏相應的配套細則，加之企業申請稅收優惠時的復雜程序和繁重的材料報送負擔，使得許多稅收優惠政策難以落到實處。

4.專門性金融機構發展滯后

既有的中小企業金融政策更多是在既有金融體系內通過發展新的金融產品來拓展中小企業的融資渠道，專門的中小企業金融機構發展仍然滯后。

一是中小企業融資渠道單一，過度依賴銀行。2015年，我國小微企業來自銀行類金融機構的融資占總體融資的比例在60%以上，西部地區更是高達90%。但銀行貸款審批要求嚴，融資門檻高，中小企業在資金、人才技術、信息等方面都存在劣勢，而地方政府出于經濟增長的考慮，通常都會將融資支持和稅收優惠導向大企業，進一步惡化了中小企業的融資條件。此外，我國資本市場建立時間短，發育不健全，進入門檻高，發行市場采取核準上市，大大制約了中小企業的直接融資渠道。②

二是缺乏針對中小企業特點的專門性金融機構和融資支持政策。中小企業處于企業初創成長期，風險相對較大，盈利能力較弱，且缺乏抵押擔保能力，不適合從審批程序復雜、風險管控程度高的國有大型銀行貸款。但由于嚴格的準入條件和隱形壁壘，我國中小金融機構發展嚴重不足。2015年銀監會發布的《關于促進民營銀行發展指導意見的通知》仍然要求民營銀行須具備3年持續盈利及凈資產比重30%以上等準入條件，嚴苛的準入條件阻礙了中小企業金融機構的發展。

5.公共服務質量不高

目前我國中小企業公共服務機構普遍存在服務機構服務水平不高或者公益性不強的矛盾。以產業集群中中小企業共性技術服務機構為例，目前我國產業集群普遍采用優勢企業供給型或研發機構合作型的共性技術供給方式，這兩種模式雖然符合我國產業集群市場結構相對分散、多數企業技術研發水平落后的現狀，因而具有經濟學上的合理性，但同時也導致嚴重的問題：在優勢企業供給模式下，優勢企業的項目選擇更有利于企業自身收益，而不是集群社會收益的最大化，共性技術研發過程缺乏集群中小企業的充分交流和互動，共性技術供給和中小企業服務需求錯配的問題突出；在合作型的共性技術研發模式下，由于缺乏技術投資的連續性和制度的持續性，中小企業也很難得到持續的共性技術服務，產業集群創新能力的培育和提升受到制約。因此，無論從共性技術創新還是從共性技術擴散的角度看，目前國內普遍采用的優勢企業供給型和研發機構合作型共性技術供給模式都存在嚴重缺陷。目前國家和地方層面建設的各類共性技術服務機構與國外通行的中小企業服務機構的治理結構和運營模式還存在較大差距，在服務質量和公益性方面還存在很大的提升空間。

三、進一步促進我國中小企業發展的思路與措施

針對新時期我國中小企業創新發展的現實需求，未來我國中小企業政策調整優化的基本思路是：一方面，積極借鑒發達工業國家實踐證明已基本成熟的政策設計和工具，替代我國具有相同政策目標的中小企業政策。如針對中小型科技企業的扶持政策，目前我國仍實行一次性的補貼政策，而美國、日本等國家普遍采用全生命周期扶持和服務的SBIR政策。另一方面，根據我國自身的國情和產業發展需求，探索性地在少數領域推出創新性的中小企業政策，或者對國外相對還不成熟的中小企業政策加以適應性的改進。

1.完善中小企業信用體系

企業信用體系已經成為中小企業融資難、融資貴、不規范競爭的根源，加強企業信用體系建設應當成為未來促進中小企業創新發展的重中之重。建議建設國家金融信用信息基礎數據庫，推動企業外部信用評級發展，強化信用識別機制。建議在國務院層面盡快設立相應的監督管理機構，促進、協調相關政府管理部門、銀行、公共基礎設施企業、電子商務企業等各類機構，加快建立我國企業信用體系，讓分散在銀行、政府機構等的信息通過信用體系集中起來為企業融資服務。具體措施為：一是建立完善的信用記錄數據庫，通過構建統一的企業家個人信息、企業家信用卡信息、企業貸款信息、繳稅繳費信息以及電子商務交易、水電費等信息，完善中小企業信用記錄數據庫；二是鼓勵、支持各類資本投資經營征信機構發展，通過市場化競爭的方式提供信用咨詢、代理方面的服務；三是加速制定《社會信用信息法》，為商業化的社會征信機構開展企業和個人信用信息的搜集、保存、評級、服務等業務提供基本的法律依據，改變目前社會信用體系缺乏法律保障的狀況；四是建立個人信用和企業信用的互通、傳導機制，使信用懲戒不但能夠作用于企業本身，還能通過個人和企業信用的掛鉤對企業實際控制人產生約束，降低中小企業的違約風險。

2.拓寬中小企業融資渠道

加快發展多層次的資本市場，適當降低創業板等市場的上市融資門檻，完善中小企業上市育成機制，規范私募股權投資基金。加快發展公司債、私募債等固定收益類產品。特別地，基于中小企業集群融資理論發展的集合債券、集合票據、集合信托等創新型直接債務融資為我國勞動密集型中小企業解決融資難問題開辟了一條路徑。從我國目前已發行的集合債券來看，該創新型工具通過“統一組織、分別申請、分別負債、統一擔保、集合發行”的方式為企業融資，與傳統債務工具相比具有降低籌資成本、分散投資風險、增強信用等級等優勢；對于地方政府來說，通過推薦產業政策重點支持的中小企業，有利于引導資金流向，促進區域內中小企業轉型和發展。③

大力發展小額貸款公司等中小金融機構。目前小額貸款公司在解決中小企業融資方面具有效率高、放款快的特點，對于企業解決短期資金周轉問題具有重要作用。然而，與此同時，由于小貸公司存在借款成本高、期限短的問題，因而對于解決中小企業轉型融資的貢獻不大。要破解上述難題，需要在解決小額貸款公司身份問題的前提下，提供公平的市場競爭環境，并采取積極探索建立小貸行業協會、引入外部投資者和第三方評級機構、建立小貸保證保險制度、發展小貸同業拆借和再融資中心等方式，進一步拓展小貸公司的業務范圍。④endprint

3.提升中小企業技術服務水平

建議在國家和省（直轄市）兩個層面分別設立工業技術研究機構，提供“高質量”的中小企業共性技術服務。依托海外高層次人才設立中國工業技術研究院，作為我國中小企業共性技術供給的重要機構。同時鼓勵各省根據本地的產業優勢和科技資源基礎多種形式地建設本地區的工業技術研究院，作為本地區中小企業共性技術供給的主體。借鑒國際成熟的共性技術研究機構的普遍規則，中國工業技術研究院采取“公私合作”的運營模式，運營經費大約三分之一來自于國家財政，三分之一來自于各級政府的競爭性采購，三分之一來自于市場。在治理機制方面，由技術專家、政府官員、企業家代表和學者共同組成專業委員會作為最高決策機構。研究院的機構設置按照產業發展需求設置，研究人員的考評以社會貢獻為主，以此保證研究院研究成果的應用服務功能。國家可以考慮設立配套的引導資金，引導研究院為中小企業、前沿技術和落后地區等具有較強社會外部性的領域投入。

4.完善中小企業公共服務體系

充分借鑒成熟市場經濟國家中小企業科技服務體系建設的經驗，針對目前我國中小企業科技服務體系存在的問題，重點圍繞以下四個方面完善我國的中小企業公共服務體系。一是結合“新工業革命”背景下中小企業科技創新的現實需求，大力發展事業性的、公私合作的、商業性的大數據、工程數據庫和高性能運算服務機構。二是鼓勵高校和科研院所向廣大中小企業開放基本的研究實驗設施，同時鼓勵各類科技服務平臺建立跨地區的服務機制。三是大力建設國家、省、市三級綜合性科技服務機構。四是在中小企業服務隊伍的建設中，充分調動退休企業家、研發人員、工程師等專業人員的內在積極性，鼓勵其以全職、兼職或志愿者的形式參與到各類服務活動中來，提高我國中小企業科技服務的隊伍素質和公共服務質量。

5.提高中小企業生產制造能力

大部分中小企業在產業鏈中主要承擔生產制造，而不是研發創新功能，因此提高中小企業的生產制造水平對于廣大中小企業生產效率的提升至關重要。目前由工信部管理的企業技術改造資金，由于政策標的主要指向生產性投資，其作用局限于激勵企業進行既有生產設備的改進、新型生產設備的引進和廠房擴建，沒有形成激勵企業進行工藝能力提升的作用。建議在技改政策方面，借鑒日本“技術咨詢師”和澳大利亞“管理顧問”的做法，培育、認證專門的具備豐富的生產管理經驗和現代工藝知識的專家隊伍，為中小企業提供質量管理、現場管理、流程優化等方面的咨詢與培訓，從生產工藝而不是生產裝備的層面切實提高企業制造水平。

6.制定中小企業退出援助政策

對于無法適應環境或者希望退出市場的中小企業，制定退出援助政策，幫助他們平穩退出市場。企業自愿退出市場在發達國家是普遍存在的，并且政府專門制定了相應的退出援助政策，幫助企業平穩過渡。僅僅幫助企業進入市場或創業仍然是不夠的，還要滿足中小企業和創業企業退出市場的政策需求。建議學習日本、德國的做法，完善風險資本的投資和退出機制，培養“小而專”的中小企業，提高產品質量，提升中小企業的競爭力。尤其是在產能過剩的情況下，政策上對過剩產能退出的援助顯得尤為重要。例如，對風險投資采取風險預警援助方式，規定專業機構免費為中小企業提供管理咨詢服務；設立產業退出援助基金，讓過剩產能的中小企業有動力退出，緩解產能過剩問題。

7.營造知識產權友好的創新環境

加強知識產權保護和知識產權訴訟服務，切實有效治理高技術產業中的壟斷行為和不正當競爭行為，營造良好的中小企業競爭環境。目前制約我國中小企業充分利用知識產權保護科技成果、獲得技術創新收益的因素，既有知識產權執法不力的問題，更有中小企業知識產權訴訟成本過高的問題。基于此，建議國家和各級政府設立中小企業法律事務公共服務機構，為廣大中小企業提供知識產權方面的“基本”法律服務，切實降低廣大中小企業的知識產權維權成本，從根本上解決中小企業的知識產權保護問題。嚴厲打擊捆綁和搭售、信息公開不充分、忠誠折扣、限制性定價等企業壟斷行為，嚴厲打擊流氓軟件、不實廣告等不正當競爭活動，規范各類平臺型企業的競爭行為，為高技術創業和中小企業市場競爭創造良好的商業生態環境。

注釋

①財政部財政科學研究所課題組：《我國中小企業發展支持政策研究》，《經濟研究參考》2015年第8期。②林毅夫：《林毅夫：分類解決中小企業融資》，《中國房地產業》2014年第4期。③黃陽華、羅仲偉：《我國勞動密集型中小企業轉型升級融資支持研究——最優金融結構的視角》，《經濟管理》2014年第11期。④江鴻、賀俊：《“十三五”期間促進中小企業創新發展的政策思路與措施》，《學習與探索》2015年第6期。

參考文獻

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