農村基本公共體育服務:困境與對策

彭國華

(東莞理工學院城市學院，廣東 東莞　523419)

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農村基本公共體育服務:困境與對策

彭國華

(東莞理工學院城市學院，廣東 東莞523419)

發展農村基本公共體育服務既是發展新型城鎮化的題中之義，也是實施全民健身國家戰略的重大任務，又是推進健康中國建設的必然要求。該文以農村基本公共體育服務為研究對象，運用文獻資料法、邏輯分析法等研究方法，就目前發展農村基本公共體育服務的困境與對策等問題進行了研究，指出：服務數量不足、服務方式單一、服務決策缺乏民主、服務制度建設滯后是發展農村基本公共體育服務的困境；推動城鄉基本公共體育服務協調發展、拓寬農村基本公共體育服務方式、完善農村基本公共體育服務決策機制、健全農村基本公共體育服務政策法規是發展農村基本公共體育服務的對策。

農村基本公共體育服務；困境；對策

1　發展農村基本公共體育服務的重要性

1.1發展農村基本公共體育服務是發展新型城鎮化的題中之義

推進新型城鎮化，對于解決“三農”問題、推動區域協調發展、促進社會全面進步以及全面建成小康社會等具有重大的現實意義。在理念上，新型城鎮化堅持以人為本，一切圍繞為人服務，這里的“人”包括在城里生活的人與在農村生活的人；在路徑上，新型城鎮化強調城鎮化和新農村建設的“雙輪驅動”，注重城鄉的協調、均衡、全面發展，尤其是重視新農村建設。因為即使到2030 年中國城鎮化率達到70%，仍有5 億人生活在農村。體育作為社會文化的重要組成部分，它在促進農村“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”[1]等建設社會主義新農村方面具有重大的意義與價值。因此，在發展新型城鎮化時，同樣要重視農村體育的發展。《新型城鎮化規劃(2014-2020)》規定：“要推進城鄉基本公共服務均等化，加強鄉鎮綜合文化站等農村公共文化和體育設施建設。”無疑，發展農村基本公共體育服務已經成為新型城鎮化推進的著力點。

1.2發展農村基本公共體育服務是實施全民健身國家戰略的重大任務

2014年國務院辦公廳出臺的《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》中提出了要求“將全民健身上升為國家戰略”的重要指示。短短16個字，既體現了黨和國家進一步對體育價值、意義、內涵的深刻認識與理解，又說明了全民健身在國家戰略層面具有重若千鈞的地位與分量，同時也意味著政府部門在未來的體育工作中要將滿足公民的體育需求擺到重要位置。《體育發展“十三五”規劃》中也進一步強調：“落實全民健身國家戰略，加快推動群眾體育發展，不斷完善基本公共體育服務，逐步推進基本公共體育服務在地域、城鄉、人群間的均等化。”[2]不可否認，相對于城鎮，農村基本公共體育服務又是推進基本公共體育服務均等化的重點和難點。所以，提升農村基本公共體育服務水平，可以說是貫徹落實全民健身國家戰略的重大任務。

1.3發展農村基本公共體育服務是推進健康中國建設的必然要求

《“十三五”規劃綱要》明確指出：“推進健康中國建設。深化醫藥衛生體制改革，……推廣全民健身，提高人民健康水平。”可見，國家已經將體育作為實現與助推“健康中國”目標的重點戰略舉措之一。目前，農村人口在我國還占有相對大的比例，這一事實在很大程度上影響著與決定著我國能否順利實現“健康中國”這一目標。事實上，當前農民的健康卻不是很盡人意。研究表明：“近幾年來，我國農村居民的體質綜合指數一直處于下滑趨勢，身患心臟病、糖尿病、心血管病、高血壓、肝癌、肺癌等嚴重疾病的人數在農村屢增不減。”[3]而發展農村公共體育服務事業，恰恰可以增強農民體質與農民對疾病的抵抗能力，提高農民的心血管系統機能，減少致癌因素，降低農民得疾病的幾率，緩解農村醫療財政壓力，為推進健康中國建設提供強大的正能量。

2　發展農村基本公共體育服務的困境

2.1服務數量不足

隨著社會主義新農村建設與新型城鎮化建設進程的加快，我國總體上已經達到了以工促農、以城帶鄉發展階段，城鄉之間的差距正在不斷縮小。然而，相對于城鎮，農村體育服務數量還存在明顯的不足，具體表現在體育場地設施、體育健身指導人員、體育經費投入等方面。《第六次全國體育場地普查數據公報》顯示：“分布在城鎮的體育場地為96.27萬個，占58.61%，場地面積為13.37億平方米，占68.61%，分布在鄉村的體育場地為67.97萬個，占41.39%，場地面積為6.12億平方米，占31.39%”。[4]按照2013年農村人口與城鎮人口比例來計算，可以得出，城鎮居民每萬人大約擁有13個體育場地，鄉村居民每萬人大約擁有11個體育場地，城鎮居民人均占有體育場地面積為1.83平方米，鄉村居民人均占有體育場地面積為0.97平方米。國家體育總局發布的《社會體育指導員工作評估報告(2011-2014年)》表明：“我國城市登記注冊的社會體育指導員有1616296人，所占比例為93%，農村登記注冊的社會體育指導員有126065人，所占比例為7.2%；城市每千人擁有指導員為2.2人，農村每千人擁有指導員為0.2人”。[5]“城市基本公共體育經費服務指數為1.74，而農村基本公共體育經費服務指數僅為0.82，城市大約是農村的2倍。”[6]

2.2服務方式單一

從2004-2016年，黨和國家一直都將“三農”問題作為中央政府“1號文件”來發布，在強農、惠農、富農政策的強烈倡導下，農民的人均消費支出明顯增強，農村居民消費結構正在由生存型消費向發展型、享受型消費轉變。體育作為一種享受與發展型的消費產品，必然要成為大多數農民生活的一部分。農民對體育需求的日益高漲，使得來自社會與市場對農村體育服務的支持將變得日益重要。但是，“在實踐層面，大多農村地區的基本公共體育服務主體還主要停留在政府層面，市場、社會等非政府力量參與程度不夠”。[7]追溯其根源，可能與下列原因有關。第一，政府權力過于集中。由于政府職能轉變不到位，現階段農村體育管理體制仍處于“強政府，弱社會”的格局，尤其是“政企不分”“政社不分”等問題比較突出，嚴重影響與抑制了非政府力量參與農村基本公共體育服務的積極性。第二，農村公共基本體育服務的經濟效益不明顯。農村基本公共體育服務作為一項民生工程，它本身具有生產周期長、回報風險大、經濟效益難以迅速彰顯等特征，這與市場追求經濟效益最大化的目的明顯存在著績效悖論，因此，市場不可能大規模地投入到農村基本體育服務當中來。第三，體育社會組織數量不足。由于政府扶持力度不夠等影響，各級體育社會組織發展相對緩慢、數量偏少、專業技能不強，無法對農村基本公共體育服務給予足夠支撐。

2.3服務決策缺乏民主

人民公社期間，農村體育服務全部是由國家通過自上而下的計劃來完成，廣大農民缺乏主動參與體育服務決策的權利意識，同時也沒有農村體育服務的需求表達權，這就意味著農民沒有參與農村公共體育服務決策的任何權利。實施家庭聯產承包制后，大多數農民開始把精力投入到農業生產當中，而對公共物品的決策問題關注較少，加之政府要追求政績等原因，使得這個時期農村體育服務決策機制不僅仍然承襲了以往的決策機制，而且在這個時期里自上而下的農村體育服務機制被得到進一步強化。取消農業稅后，農村的社會整體環境愈來愈和諧，農民的“權利意識”與“平等觀念”不斷增強，農民在農村公共體育服務決策中的參與權利逐步得到體現。然而，由于基層政府傳統觀念滯后等原因，當前“政府主導，農民意志缺失”的“自上而下”的農村公共體育服務決策模式并沒有真正向“自下而上”的模式轉變，”[8]農民參與公共體育服務的權利并沒有充分實現。這種缺乏民主決策的發展方式，帶來的結果就是政府在建設農村公共體育服務時重視的往往是群體、統一、共性，而忽視個體、差異、個性，導致農村基本體育服務的效率不高，服務對象缺乏一定的針對性。

2.4服務制度建設滯后

20世紀90年代以來，政府高度重視農村體育制度建設工作。從制定《全民健身計劃綱要》與《中華人民共和國體育法》，到頒布《農村體育暫行條例》《關于實施農民體育健身工程的意見通知》《關于發揮鄉鎮綜合文化站的功能進一步加強農村體育工作的意見》，再到十八大后出臺的《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》等重大文件，都提出了要加強農村公共體育事業，這在一定程度上為發展我國農村基本公共體育服務提供了有利的制度保障。當然，因為我國整體制度建設工作起步較晚，現階段基本農村公共體育服務政策法規建設工作還存在著以下不足。

首先，政策法規制定主體權威程度不夠。統計表明，我國總共發布農村公共體育服務的政策法規數量為72件。其中，“國家體育總局等較低權威級別部門制定的政策多(所占總比例為94.44%)，國務院等高級別權威部門制定的政策少(所占比例為4.17%)。”[9]這說明當前制定基本農村公共體育服務政策的主體權威程度比較薄弱。其次，農村基本公共體育服務法律缺乏剛性約束。從《全民健身條例》《全民健身計劃綱要》《中華人民共和國體育法》這三部有權威的法律法規來看，都提及到了有關農村體育方面的內容。可是，這三部法律法規只是對農村公共體育資源配置等條款作了一些原則性與籠統的建議，卻沒有對農村公共體育服務的控制標準與獎懲措施進行規定。最后，地方政策缺乏實效性。通過查閱某些地方體育總局等官方網站，可以明顯看到，基層政府部門在制定農村基本公共體育政策時，往往是將中央政策決定的多數文本內容原封不動地復制與粘貼過來，而不結合地方社會整體發展情況進行相應的調整與更改，使得政策缺乏實效性。

3　發展農村基本公共體育服務的對策

3.1推動城鄉基本公共體育服務協調發展

推動城鄉基本公共體育服務協調發展的主要目的在于最大限度縮小城鄉基本公共體育服務的差距，促進城鄉基本公共體育資源共建共享，確保農民與市民都能享有大致均等的基本體育服務。具體措施：一是促進城鄉基本公共體育服務均等化。把城鄉基本公共體育服務均等化納入國民經濟和社會發展總體規劃及城鄉規劃當中。要根據城鄉常住人口與城鎮總體發展趨勢，統籌城鄉基本公共體育設施布局、健身指導隊伍建設、體育資金保障，均衡配置體育資源。在繼續建設城鎮體育的基礎上，重點扶持與優先發展農村基本公共體育，加大公共體育資源向農村的傾斜力度，進一步改善農村體育硬件設施與軟件服務等基礎條件，鼓勵和引導城市優質體育資源向農村延伸，促進農村共享城市體育資源。二是增強公共財政對農村基本公共體育服務的保障能力。加大公共財政資金的投入力度，建立與農村社會經濟發展相適應的政府財政支出增長機制，強化中央與省級政府在農村基本公共體育服務中的支出責任。完善轉移支付制度，增加專項轉移支付與一般性轉移支付比例與規模，逐步推進省直管縣、鎮(鄉)財政和村級財務管理體制改革，提高基層政府提供農村基本公共體育服務的財政能力。加強財務監管隊伍建設，明確不同監管主體職責，健全公共財政監督和審查權，確保農村基本公共體育服務資金落到實處。

3.2拓寬農村基本公共體育服務方式

首先，轉變政府行政職能。明確農村體育行政部門工作職能和責任，積極推行政社分開、政企分開、管辦分離。切實轉變農村公共體育管理模式，努力實現從體育部門主管向多部門聯動、全社會共同參與轉變。其次，要探索農村基本公共體育服務市場化改革。深入探索市場化與公益化相結合的發展道路，放寬與降低市場投資公共體育服務的門檻，建立寬容透明的市場準入制度，采取特許經營、合同外包、內部市場等形式，積極吸納市場力量參與農村基本公共體育服務。科學借鑒國外發達國家私人企業參與基本公共體育服務的成功案例，逐步建立市場服務農村基本公共體育的模式。最后，充分發揮體育社會組織力量的作用。制定和出臺鼓勵社會組織參與支持農村公共體育事業的條例和辦法，擴大農村體育類民辦非盈利組織的規模與覆蓋面。培育發展地方基層不同類別的體育草根組織，重點支持農民體育協會、老年體育協會、社會體育指導協會、各級體育總會等民辦體育社會組織，發揮其在農村基本公共體育服務中的綜合作用。強化體育社會組織的自治能力，不斷提高自身服務專業水平。加大政府向社會力量購買農村基本公共體育服務的力度，充分激發體育社會組織活力。

3.3完善農村基本公共體育服務決策機制

眾多學者一致認為，在發展公共體育服務時，采用單一的自上而下決策模式與自下而上決策模式都存在著或多或少的弊端與不足，正確的做法就是將兩者有機結合起來，只有這樣，才能更好地提高公共體育服務質量與效率。鑒于目前農村基本公共體育服務的決策情況，應重點加強自下而上的決策機制建設力度。第一，要強化農民的體育維權意識。政府部門要充分利用傳統與現代傳播媒介，大力宣傳體育的意義與有關體育政策法規，并且定期開展有關體育健身知識的講座與培訓，讓農村不同群體清楚地了解到自身的體育權利與義務，進而在實踐中去爭取正當的體育利益。第二，完善民意表達機制。增強農村基層民主建設，依托村民小組會議、村民代表大會，重點協商與討論體育服務的關鍵問題，認真聽取農民的心聲，充分吸納村民的建議，把各方關切凝聚成建設農村不同群體體育服務的源泉與動力。逐步建立體育行政信息承諾制度、聽證制度、資訊制度，確保不同農民群體的基本體育利益落到實處。第三，不斷改善基本體育服務條件。遵循分類指導、區別對待、因人而異的發展原則，為不同農村群體提供具有個性化與針對性的硬件與軟件體育服務，實現基本體育供需有效對接，進一步提高農民體育服務質量與效率。第四，學術界要勇于獻計獻策。體育界的專家和學者要利用現場訪談、實地考察、調查問卷等多種形式，時刻關注農村不同人群的體育活動動態，摸清基本體育服務的現狀，總結農村體育服務存在的問題與不足，認真探索發展老年人、婦女、青少年、兒童等不同人群基本體育服務的有效途徑與新路子，為政府深化改革農村公共體育服務提供決策依據。

3.4健全農村基本公共體育服務政策法規

首先，逐步提高農村基本公共體育服務政策制定主體的權威度。政策制定主體的權威程度不強，會使政策執行主體缺乏必要的執法敬畏，極易出現“上有政策，下有對策”或者政策目標落空的情況，不利于有效執行農村基本公共體育服務的各項措施，最終造成農民的基本體育權利得不到保障。所以，國家要盡快完善與修訂目前存在的一些權威性較弱的政策，在此基礎上，將其納入到上級部門立法議程，切實增強現有農村基本公共體育服務政策的權威性。其次，加強農村基本公共體育服務政策的剛性約束，這是保障農村公共體育服務真正落到實處的重要手段。要全面清理現有的農村公共體育服務政策法規，針對當前實踐層面存在的問題，將那些重大或者關鍵問題提上政策議事日程，在國家層面上以法律的形式明確政府公共體育服務的職責。最后，制定農村基本公共體育服務標準。地方公共體育服務部門要根據國家農村體育政策的方向，結合農村經濟、社會、體育發展狀況，制定體育場地設施、體育活動、健身指導人員、體育宣傳、體育社團組織、體質監測等有關農村基本公共體育服務的地方實施細則，推動農村公共體育服務向著科學化、制度化、規范化、標準化的方向發展。

4　結論

發展農村基本公共體育服務既是發展新型城鎮化的題中之義，也是實施全民健身國家戰略的重大任務，又是推進健康中國建設的必然要求。

服務總量不足、服務方式單一、服務決策缺乏民主、服務制度建設滯后是發展農村基本公共體育服務的困境。

推動城鄉基本公共體育服務協調發展、拓寬農村基本公共體育服務方式、完善農村基本公共體育服務的決策機制、健全農村基本公共體育服務政策法規是發展農村基本公共體育服務的對策。

[1] 田雨普.農民體育發展戰略研究[M].南京：南京師范大學出版社，2009:30.

[2] 國家體育總局官方網：體育“十三五”規劃[EB/OL]. http://www.sport.gov.cn /n316/n340/c723004/content.html.

[3] 劉豪興.農村社會學[M].北京：中國人民大學出版社，2015:213，303.

[4] 中國政府網：第六次全國體育場地普查數據公報[EB/OL]. http://www.gov.cn/xinwen /2014-12/26/content_2797521.htm.

[5] 國家體育總局官方網：社會體育指導員工作評估報告(2011-2014年)[EB/OL]. http://www.sport.gov.cn/n16/n33193/n33208/n33418/n33598/5624523.html.

[6] 汪文奇. 我國農村公共體育服務發展的制度困境與制度創新[J].體育學刊. 2014，21(5): 43-46.

[7] 胡慶山，王健.農村公共體育服務供給的價值審思與現實困境[J].上海體育學院學報. 2014, 38(4): 20-24.

[8] 秦小平，夏青. 非均衡視域下的農村體育基本公共產品供給研究[J].北京體育大學學報. 2013,36(4): 36-39.

[9] 劉崢，戴健.全民健身公共服務的立法需求、供給與法治策略[J].上海體育學院學報. 2016, 40(1): 46-49.

Rural Basic Public Sports Service: Difficulties and Countermeasures

PENG Guo-hua

(Department of Physical Education, City Dept. Dong wan Science and Engineering Inst, Dongguan, 523419, China)

The development of the rural basic public sports service is not only one characteristic of the development of the new urbanization, but also a major task of the national strategic implementation of the national fitness and the inevitable requirement of China construction to promote health as well. Based on the basic rural public sports service and using the methods of documentary, and logic analysis, this paper studied the current developing predicament and countermeasures of rural basic public sports service, and pointed out that the insufficient number of service, the service mode, the service lacking in democratic decision-making, and the lagging service system construction are the developing plight of the rural basic public sports service. Suggestions:To promote the coordinated development of urban and rural basic public sports service, to broaden the way of the rural basic public sports service , to improve the service decision-making mechanism of the basic rural public sports , and to perfect the policies and regulations of the rural basic public sports service are the development countermeasures of rural basic public sports service.

Rural basic public sports service; the mire; countermeasures

2016-08-23；

2016-09-18

彭國華(1984-)，男，講師，碩士研究生，研究方向：體育人文社會科學。

?體育人文社會學

G812.42

A

1672-1365(2016)05-0036-04