秦巴山脈綠色交通體系建設面臨的挑戰及應對思路

傅志寰，徐麗，蔣斌，王婧，趙羽

（1. 中國工程院，北京 100088；2. 交通運輸部規劃研究院，北京 100028）

Fu Zhihuan1, Xu Li2, Jiang Bin2, Wang Jing2, Zhao Yu2

(1.Chinese Academy of Engineering, Beijing 100088, China； 2.Transport Planning and Research Institute, M inistry of Transport of China, Beijing 100028, China)

秦巴山脈綠色交通體系建設面臨的挑戰及應對思路

傅志寰1，徐麗2，蔣斌2，王婧2，趙羽2

（1. 中國工程院，北京 100088；2. 交通運輸部規劃研究院，北京 100028）

區域定位的改變必將影響交通運輸發展的格局。對照秦巴山脈新的區域定位，交通運輸發展還存在諸多的問題。本文分析了在建設國家中央主體生態功能示范區及國家中央公園這一目標下，秦巴山脈交通運輸發展面臨的主要挑戰，針對該區域未來的經濟社會發展和生態環境保護的雙重需求，提出了建設秦巴山脈綠色交通體系的總體思路、發展重點和政策建議。

秦巴山脈；綠色交通

DOI 10.15302/J-SSCAE-2016.05.003

Fu Zhihuan1, Xu Li2, Jiang Bin2, Wang Jing2, Zhao Yu2

(1.Chinese Academy of Engineering, Beijing 100088, China； 2.Transport Planning and Research Institute, M inistry of Transport of China, Beijing 100028, China)

一、秦巴山脈綜合交通運輸發展現狀

秦巴山脈地處陜、豫、鄂、川、渝、甘五省一市的行政區域交匯處。為了研究的需要，將秦巴山脈劃分為核心區與拓展區兩大區域。其中，核心區范圍包括河南、湖北、重慶、四川、陜西、甘肅五省一市的20個設區市及甘南藏族自治州、湖北神農架林區，119個縣（區、縣級市），總面積為3.086×105km2，總人口6 164萬人。拓展區范圍為周邊的西安、成都、重慶、武漢、蘭州、鄭州、洛陽、綿陽和天水等與核心區接壤的部分地區。秦巴山脈綜合交通運輸體系發展現狀如下。

（一）公路

截至2014年年底，秦巴山脈區域內公路網總里程超過1.8×105km，其中國省干線公路總里程超過1.4×104km。秦巴山脈核心區內共規劃有國家高速公路21條，其中北京—昆明高速公路、青島—蘭州高速公路、連云港—霍爾果斯高速公路等11條國家高速公路分布于拓展區內的路段已經基本建成通車，核心區已經基本實現70 %的縣通高速公路(見表1)。核心區內規劃有普通國道31條，包括放射線1條、縱線11條、橫線14條以及聯絡線5條，加上普通省道后基本能覆蓋到每個縣級節點。核心區內97 %以上的鄉鎮通瀝青（水泥）路①本段中的數據根據前期調研各地填報的資料整理。。

表1 秦巴山脈區域內國家高速公路建設進展的基本情況［1］

（二）鐵路

秦巴山脈核心區內鐵路營業里程為2 289 km，其中雙線鐵路為1 868 km，復線率達到81.6 %；電氣化鐵路為2 132 km，電氣化率達到93.1 %（見表2）。核心區域內既有鐵路和在建鐵路的基本情況如表2、表3所示。目前正在建設西安—成都高速鐵路、鄭州—萬州高速鐵路、武漢—十堰城際鐵路、蘭州—重慶鐵路、成都—蘭州鐵路等項目（見表3）。廣元—巴中鐵路將全線改造為電氣化鐵路。西安至十堰高速鐵路、宜昌至鄭萬鐵路聯絡線等已經納入規劃②本段中的數據根據鐵路統計資料整理。。

（三）民航

區域內共有18個民航機場投入使用，其中核心區內有11個民航機場，飛行區等級大多為4D級，十堰機場計劃于今年年底投入使用，隴南機場預計將于明年通航，安康機場正在遷建中，巴中機場預計2020年投入使用（見表4）。目前寶雞機場處于規劃前期階段，商洛機場已經進行踏勘選址，平頂山機場的選址報告等已經完成。在編的《中國民用航空發展第十三個五年計劃》和《全國通用機場布局規劃》在秦巴山脈核心區內還規劃有若干民航機場，到2030年核心區運輸機場數量將達到24個。

表2 核心區域內既有鐵路的基本情況［2］

表3 核心區域內在建鐵路的基本情況

表4 秦巴山脈核心區內現有運輸機場基本情況［3］

（四）水運

秦巴山區水資源豐富，高于全國平均水平；區域內水運主要集中在長江上游、漢江、嘉陵江等水系。《全國內河航道與港口布局規劃》中關于長江水系高等級航道的布局方案為“一橫一網十線”，其中，嘉陵江、漢江為“十線”中的重要組成部分。江漢運河全長67 km，于2014年9月正式通航，形成了“長江—江漢運河—漢江”810 km的千噸級黃金航道圈。嘉陵江是伸入我國內陸最深的內河航道，規劃梯級開發建設16級航電樞紐，近期將全部渠化，屆時500噸級船舶1000噸級船隊可以沿嘉陵江進入長江水系直至上海［4］。

2012年以來，國家相繼出臺了《集中連片特困地區交通建設扶貧規劃綱要（2011—2020年）》［5］和《秦巴山集中連片特困地區交通建設扶貧規劃（2011—2020年）》［6］等一系列支持秦巴山脈交通運輸發展的政策文件。改革開放以來，秦巴山脈綜合交通運輸體系已經取得了長足的發展，為促進該區域經濟發展、社會進步、國土開發、扶貧攻堅等發揮了重要的作用。

二、秦巴山脈綠色交通體系建設面臨的挑戰

以建設國家中央主體生態功能示范區及國家中央公園為戰略目標，審視秦巴山脈既有的交通運輸體系，有以下挑戰。

（一）對外交通不夠快捷

秦巴山脈核心區與京津冀、長江三角洲、珠江三角洲、北部灣等主要經濟區之間，與周邊省會城市之間的交通聯系不夠快捷。對照已有的規劃來看，核心區內尚有近一半的高速公路未全線貫通，一些主要通道還存在瓶頸路段需要擴容，例如，秦巴山區陜西省境內有4條高速公路出省通道尚未打通；另有與湖北、甘肅相連的316國道出省路段，陜西省境內技術標準偏低，成為省際瓶頸路段。目前缺少快捷的對外鐵路通道。機場利用率偏低，支線機場與全國各大樞紐機場之間聯系不緊密，對吸引全國各大城市地區人員通過空中進入秦巴山脈核心區域旅游形成較大制約，如漢中僅開通了北京、上海、深圳、西安和大連的航線，機場平均每天僅有4個航班。漢江、嘉陵江水運通道尚未有效利用。區域內各運輸方式分散發展、自成體系，不同運輸方式之間銜接不暢，綜合客貨運輸樞紐偏少，港口、機場集疏運體系不匹配。

（二）過境交通缺少統籌

秦巴山脈周邊分布著關中-天水經濟區、成渝經濟區、中原經濟區和武漢城市圈，是東西南北交通聯系的匯聚區。“渝新歐”國際鐵路聯運大通道、西安—成都高速鐵路、包頭—茂名高速公路、上海—西安高速公路等多條交通干線從此區域通過，過境交通比較復雜。從規劃布局來看，過境區域的規劃既有國家批準的，也有省、市就可以決定的。這些規劃雖然從各省、市、縣自身看比較合理，但從秦巴山脈地區總體角度來審視，則略顯無序，甚至可能有些重復浪費。

（三）內部交通不夠通暢

次級經濟節點之間需要中轉多次。通往各主要經濟節點（如主要景區、產業園區等）的交通線路建設滯后，普遍等級偏低。例如，秦巴山區陜西省境內國省干線公路二級及以上占比不足30 %，低于國家要求。內部空中交通網絡尚未形成，核心區內各支線機場之間尚未互連互通，觀光旅游、應急救援等通用航空發展滯后。核心區內的大部分縣鄉公路等級低、路況差、缺少養護，與周邊干線公路連接不暢，尚不能適應文化旅游、休閑度假、特色農業等發展需求。例如，位于秦巴山脈核心區的漢中市，全市以四級公路為主，四級及以外公路占比高達88.4 %，仍有1 230 km縣鄉公路為沒有鋪裝路面的路，通往主要景區的道路等級偏低。群眾“出行難”的問題尚未解決。位于秦巴山脈核心區的廣元市，仍有543個建制村未實現通瀝青（水泥）路，仍有一半的鄉鎮無等級客運站，仍有43 %的建制村不通客車。交通微循環系統以低等級公路為主，安全防護等設施普遍缺乏，防災抗災能力弱，農村物流發展滯后①本段中的數據來源于陜西省交通運輸廳、漢中市調研匯報資料。。

（四）發展方式不夠集約

受既有行政區劃的影響，難以從秦嶺山脈整體區域層面進行統籌考慮，導致區域內交通運輸呈現粗放式、碎片化發展狀態，各種運輸方式的比較優勢和組合效率難以發揮，內河、鐵路等相對環保的交通運輸方式沒有有效利用起來。由于區域協調機制缺乏，交通運輸規劃、建設和管理難以統一和協調，導致交通運輸資源難以綜合利用。交通基礎設施建設對生態的影響較大。高能耗、高排放的老舊交通運輸裝備、機械設備依然較多，清潔能源運輸裝備應用不足。

（五）運輸管理缺少安全意識

從運輸角度看，通過山區的貨物運輸中，不乏化學品、石油、煤炭等大宗物資或危險品。重車運輸不僅將對核心區內部旅游交通形成較大干擾，而且由于山區地形條件復雜，運輸安全風險和對環境可能帶來的安全風險都很高。加之五省一市各自出臺不同的管控措施，各地都希望危險品運輸車輛不要經過本地區，結果造成危險品運輸車輛被迫進入山區通行條件差的路段，人為增加安全隱患和不必要的繞行。一旦發生爆炸、泄露等事故，不僅容易出現責任不清、救助不及時的情況，還可能帶來難以估量的環境影響。

三、秦巴山脈綠色交通體系建設的總體思路

圍繞國家中央主體生態功能示范區及國家中央公園的戰略構想，未來秦巴山脈綠色交通體系建設發展的總體思路為：貫徹落實創新、協調、綠色、開放和共享五大發展理念，充分發揮各種運輸方式的比較優勢和組合效率，堅持區域協同發展，堅持綠色、集約、安全發展，優化布局、調整結構、加強管理，著力構建對外快捷、過境有序、內部通暢的秦巴山脈綠色交通體系，引導和支撐服務秦巴山脈的綠色循環發展。

（一）著眼于對外要“便捷”，加快建設，優化提升交通主通道

有序實施 “三橫、六縱、一環”的交通主通道規劃。其中“三橫”為：西安—商洛—南陽通道；襄陽—十堰—漢中—九寨溝通道；萬州—巴中—廣元通道。“六縱”為：洛陽—南召—襄陽通道；三門峽—十堰—恩施通道；西安—安康—重慶通道；西安—漢中—成渝通道；蘭州—廣元—成渝通道；蘭州—九寨溝—成都通道。“一環”為：跨陜西、甘肅、四川、湖北、河南、重慶五省一市的西安—寶雞—隴南—九寨溝—廣元—漢中—安康—十堰—三門峽—西安大循環旅游線。重點如下。

（1）抓緊落實國家鐵路規劃，通過新建高標準快速鐵路和既有線增建二線，加快構建與周邊省會城市快捷通道。一是繼續建設西安—成都高速鐵路、鄭州—萬州高速鐵路、武襄十高速鐵路、蘭州—重慶鐵路、成都—蘭合鐵路、蒙西—華中鐵路、陽安增二線等項目，力爭“十三五”期間建成；二是規劃建設西安—十堰高速鐵路，與武襄十鐵路形成一條西北至華中的高速鐵路通道；三是推進相關支線建設，形成以西安—成都、武襄十、鄭州—萬州高速鐵路，襄陽—重慶、西安—安康、寶雞—成都、西安—合肥、蘭州—重慶、陽平關—安康、蒙西—華中等干線鐵路為主骨架的對外通道。

（2）加快建設國家高速公路、國家區域規劃確定的重點項目，并適時啟動其他具有明顯區域通道功能的地方高速公路建設，實現秦巴山脈與周邊省市通過高速公路直接對接。重點是打通重要通道的瓶頸路段，加快推進G65達州—川陜、G75川甘—南充、G7011漢中—略陽縣等路段建設；開工建設新增國家高速公路巫溪—鎮坪、奉節—建始、桃園—巴中、巴中—廣安—重慶、安康—平利等路段。將湖北丹江口—河南洛陽內鄉、洛南—盧氏、蘭州—成都高速連接線、丹鳳—寧陜等高速公路納入規劃研究。

（3）充分利用漢江與嘉陵江兩大水系水運資源。航道方面，突出骨架航道的建設，增加四級以上航道里程；渠化、整治主要支流航道，逐步實現干支直達。繼續加強集裝箱、汽車滾裝等專業化貨運碼頭和主要景區旅游客運碼頭建設；加強主要港區的快速疏港通道建設及其與跨區域鐵路、公路主骨架的銜接。

（4）進一步利用、整合區域內的機場資源，提高現有機場利用率。強化拓展區內樞紐機場的航班中轉銜接功能，積極開辟拓展區樞紐機場與核心區支線機場之間的新航線，引導航空公司提升支線航空的通達、通暢能力，打造拓展區樞紐機場到核心區支線機場1 h空中通道。

（5）構建十堰、漢中、廣元、巴中、隴南、安康、商洛等區域性綜合交通樞紐，完善集疏運體系，服務區域內不同地區的交通需求及區域內不同地區之間的交通聯系。

（二） 著眼于內部要“通暢”，盡快消除交通次干線上的短板，加強改善交通微循環

積極打通主要次級經濟節點之間的“斷頭路”，重點建設一批連接重要資源開發地與旅游景區、對經濟發展有突出作用的公路，增強區域自我發展能力。著力提高普通國省干線中二級及以上公路比例，使國道基本達到二級公路標準、省道基本達到三級公路標準。加大安全生命防護工程建設，提升交通干線抗災能力。引導航空公司構筑核心區內旅游環飛航線，打造核心區內支線機場間1 h航空圈旅游航線，促進區域內旅游資源一體化協同發展。

對于發展文化旅游業與特色農業，優良的交通微循環變得非常重要。例如，甘肅隴南康縣王壩鄉的大水溝村，通過大力改善交通微循環系統，形成了多元化發展的鄉村旅游格局。要根據秦巴文化旅游產業與特色農業布局，針對休閑文化旅游等群體特殊的交通需求，重新設計交通微循環系統，有重點地進行改造。結合扶貧整體推進、異地搬遷、生態移民等政策，重點提高具備條件的鄉鎮和建制村通瀝青（水泥）路比例，基本實現所有具備條件的鄉鎮通瀝青（水泥）路、建制村通公路，所有具備條件的建制村通瀝青（水泥）路。重點建設一批具有縣際間出口通道功能，連接重要產業園區、旅游景區、礦產資源開發基地等主要節點的縣鄉公路，盡快消除“斷頭路”。構建符合秦巴山脈綠色循環生態要求的多元化通用航空服務體系，重點在區域內的景點景區、城鎮聚集區、產業園區和重要交通樞紐場站，設立通用航空臨時起降點等保障設施，完善通用航空運營服務基礎網絡。

（三）立足于綠色集約，推動秦巴山脈交通發展轉型

推動秦巴山脈交通運輸發展方式由粗放型走向集約型，關鍵是發揮各個地區以及各種運輸方式的比較優勢和組合效率，力求在布局優化、相互銜接、一體服務和信息共享等方面取得突破性進展。建立區域綜合交通運輸體系發展協作機制，打破區域分割與行業壁壘，就區域內綜合交通運輸體系規劃銜接、政策標準及重大項目建設等進行溝通和協商。

在秦巴山脈交通基礎設施規劃、設計、施工、運營和養護過程中，要高標準落實資源節約與環境保護要求，鼓勵環保交通運輸方式優先發展，嚴格按照生態環保要求設計，大力應用節能環保建筑材料及施工工藝［7］。研究出臺秦巴山脈國家中央主體生態功能示范區運輸裝備管控措施，加快淘汰高能耗、高排放的老舊交通運輸裝備、機械設備，應用清潔能源運輸裝備，引導公眾采用公共交通、自行車和步行等綠色出行方式。

（四）立足于保護生態環境，推動秦巴交通安全風險防控一體化

有序組織危險品的過境運輸，針對秦巴山脈國家中央主體生態功能示范區內的貨物運輸實行特殊的管控措施，圍繞中央水庫等生態極度敏感區域劃出交通運輸紅線，嚴格限制危險化學品等貨物運輸從這些區域通過。對秦巴山脈過境運輸通道進行統籌規劃和設計，制定相關政策，盡可能避免過境交通直接進入秦巴山脈核心區域。推動秦巴山脈交通運輸安全風險防控一體化進程，完善監控網絡，實現對長途客運車輛、重型貨運車輛、危險貨物運輸車輛的動態監控，確保區域內重大風險源可識、可防、可控。建立跨區域、跨部門預警信息快速通報與聯動響應機制。建成反應迅速、處置高效的交通應急救援系統，實現交通運輸應急救援到達時間不超過1 h。定期組織突發事件應急演練。加快通用航空起降場建設，發揮通用航空在應對搶險救災、反恐維穩、處置突發事件時的作用，提升重點水域應急搜救能力。

四、秦巴山脈綠色交通體系建設的保障措施與政策建議

（一）創新秦巴山脈交通運輸發展投融資政策

研究設立秦巴山脈綠色交通體系發展基金，探索資源捆綁模式，開展試點示范。對列入國家、各省市交通建設規劃的項目予以優先考慮，并在建設項目資金上給予傾斜，加大中央資金投入的比例。允許秦巴山脈開展投融資政策創新示范，探索公共私營合作制（PPP）等方式支持交通運輸發展的機制。繼續加大對秦巴山脈農村公路建設的支持力度；支持具備條件的地區適時啟動通建制村瀝青（水泥）路建設；將鄉鎮撤并中出現的公路改造問題納入通公路統籌安排。加大漢江、嘉陵江水運發展的資金支持力度。促進國家相關部門加快推進秦巴山脈重大交通基礎設施前期工作，加快項目建設落地。

（二）建立秦巴山脈交通運輸協同發展機制

建立跨區域協作機制，成立由相關地方共同參加的區域協作委員會，定期對區域內的交通建設與管理等重大問題進行商討。建立跨行業協作機制，加強行業橫向聯動，實現產業、環保、交通協調發展。通過跨區域、跨行業協作機制，盡快編制區域綜合交通規劃，對區域內交通運輸發展進行頂層設計。支持秦巴山脈核心區支線機場相互開通航班，打造多樣便捷的旅游線路。建議加快低空空域管理體制改革，明確秦巴山脈核心區低空空域和低空航路，滿足該地區通用航空發展的需要。

（三）給予秦巴山脈綠色交通運輸發展高度關注和指導

積極爭取將秦巴山脈綠色交通發展納入國家相關的試點示范，如低碳交通城市、公交都市等。爭取國家發展和改革委員會、交通運輸部等部門與秦巴山脈有關政府共同研究制定支持秦巴山脈綠色交通發展的思路、途徑和模式，開展試點示范，對其他貧困山區的發展起到良好的試點示范作用。

［1］ 國家發展和改革委員會. 國家發展和改革委員會關于印發國家公路網規劃（2013年—2020年）的通知 ［EB/OL］. ［2013-05-24］［2016-07-25］. http://whgl.cn/zwgk/fzgh/2014/04/24/52762.htm. National Development and Reform Commission. Notice of the national development and reform comm ission on issuing the national expressway network plan (2013—2020) ［EB/OL］. ［2013-05-24］［2016-07-25］. http://whgl.cn/zwgk/fzgh/2014/04/24/52762.htm.

［2］ 中華人民共和國鐵道部. 中長期鐵路網規劃 ［Z］.北京: 中華人民共和國鐵道部, 2004. M inistry of Railways of the People’s Republic of China. National m id-long term railway network plan ［Z］. Beijing: M inistry of Railways of the People’s Republic of China, 2004.

［3］ 中國民用航空局. 全國民用機場布局規劃［Z］. 北京: 中國民用航空局, 2008. Civil Aviation Adm inistration of China. National civil airport layout plan ［Z］. Beijing: Civil Aviation Adm inistration of China, 2008.

［4］ 中華人民共和國交通運輸部.全國內河航道與港口布局規劃［Z］. 北京: 中華人民共和國交通運輸部, 2007. M inistry of Transport of the People’s Republic of China. National inland waterway and port layout plan ［Z］. Beijing: M inistry of Transport of the People’s Republic of China, 2007.

［5］ 中華人民共和國交通運輸部. 集中連片特困地區交通建設扶貧規劃綱要（2011—2020年）［Z］. 北京: 中華人民共和國交通運輸部, 2012. M inistry of Transport of the People’s Republic of China. Transport construction for poverty alleviation planning outline of concentrated destitute areas (2011—2020) ［Z］. Beijing: M inistry of Transport of the People’s Republic of China, 2012.

［6］ 中華人民共和國交通運輸部. 秦巴山集中連片特困地區交通建設扶貧規劃（2011—2020年）［Z］. 北京: 中華人民共和國交通運輸部, 2012 . M inistry of Transport of the People’s Republic of China. Transport construction for poverty alleviation plan of concentrated destitute areas of Qinba mountain (2011—2020) ［Z］. Beijing: M inistry of Transport of the People’s Republic of China, 2012.

［7］ 中華人民共和國交通運輸部.交通運輸部關于印發加快推進綠色循環低碳交通運輸發展指導意見的通知［EB/OL］. ［2013-05-22］ ［2016-07-25］. http://www.gov.cn/gongbao/content/2013/ content_2466586.htm. M inistry of Transport of the People’s Republic of China. Guidance of the M inistry of Transport of the People’s Republic of China on issuing the accelerating the development of green cycle and low-carbon transport ［EB/OL］. ［2013-05-22］ ［2016-07-25］. http:// www.gov.cn/gongbao/content/2013/content_2466586.htm.

A Study on the Challenges and Corresponding Thoughts of Constructing the Green Transport System of the Qinba Mountain Area

The chang of regional positioning w ill affect the pattern of the development of transportation. From the perspective of the new regional orientation of the Qinba Mountain Area, many problems exist in the process of transport development. This paper analyses the main challenges of the transport development in the process of establishing the national central ecological functional demonstration area and the national park. Subsequently, based on the double requirements of economic and social development in the future and the ecological environmental protection of this area, this paper proposes a general strategy, developing priorities and policy recommendations to progress the construction of the green transport system in the Qinba Mountain Area.

the Qinba Mountain Area； green transport

U1

A

2016-08-09；

2016-08-12

傅志寰，中國工程院，院士， 主要研究方向為鐵路運輸和機車車輛 ；E-mail: fuzhihuan138@sina.com

中國工程院重大咨詢項目“秦巴山脈綠色循環發展戰略研究”(2015-ZD-05)

本刊網址：www.enginsci.cn