高校體育政策法規執行偏差及歸因分析

田翠蘭　胡旭忠

(1.中北大學體育學院，山西 太原　030051；2. 晉中學院體育學院，山西 晉中　030619)

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高校體育政策法規執行偏差及歸因分析

田翠蘭1胡旭忠2

(1.中北大學體育學院，山西 太原030051；2. 晉中學院體育學院，山西 晉中030619)

主要采用文獻資料法、邏輯分析法、訪談法等研究方法，對高校體育政策執行的情況進行研究。研究發現，我國高校體育政策法規執行偏差的具體表現為：選擇式執行、機械式執行、延遲式執行、應付式執行。對這些偏差的原因進行分析，總結為執行主體的多元化利益沖突、目標群體的自身價值取向、政策內容本身的真理性與合理性、政策法規的執行環境缺失等幾個方面的原因；最后提出高校體育政策必須依靠強制性執行，通過執行主體的多元利益選擇、提升政策執行能力、完善政策內容、強化執行環境等手段，解決高校體育政策執行偏差問題。

高校；體育政策；執行；偏差；原因

1　問題提出

改革開放30多年來，我國學校體育政策法規出臺的數量可觀，早在1999年開始實施的《中華人民共和國高等教育法》中，第1章第4條規定：“使受教育者成為德、智、體、美等方面全面發展的社會主義建設者和接班人。”之前還有1995年頒布實施的《中國人民共和國體育法》，專門用了一章七條(共八章五十六條)的篇幅來規定“學校體育”。2002年教育部印發《全國普通高等學校體育課程教學指導綱要》(教體藝[2002]13號)，2014年教育部針對高校體育工作出臺了《高等學校體育工作基本標準》(教體藝[2014]4號)。有學者統計，僅與青少年體質直接相關的政策法規平均每年1.4件[1]，但在這些大量的政策法規中也出現了頻繁重復和多次強調的內容，可見政府對學校體育工作及青少年體質健康已經引起了足夠的重視，但是經常被網絡媒體報道和學界的調研發現很多高校體育工作達不到基本要求，學生體質連續下滑的實際情況一直存在。也許引起這些事實的原因有很多，但我們不得不反思這些政策法規的執行力度有多大？正如美國政策學者艾利森所言:“在政策目標的實施過程中，確定方案的效用僅占10%，而90%取決于有效的執行。”[2]本文僅從高校體育政策法規的執行角度入手，對具體實踐中的“上有政策、下有對策”，“有令不行，有禁不止”現象進行剖析，以期為學校體育工作的目標實現提供有益的參考和借鑒。

2　高校體育政策法規執行偏差及表現

所謂政策執行偏差，是指政策執行者在實施政策過程中，由于主客觀因素的影響，其行為效果偏離政策目標并產生了不良后果的政策現象[3]。高校體育政策執行偏差，是指為了實現教學目標及任務，政策執行者在政策實施過程中，由于主客觀因素引起的高校體育政策執行偏離政策目標，并且產生不良后果的事實表象。筆者訪談一線教師和查閱相關文獻資料，認為實踐中存在以下幾種情況。

2.1高校體育政策法規的選擇式執行

政策法規的選擇式執行是指執行主體在政策實施過程中，根據自身利益對政策內容進行取舍，也就是對自己有利的部分執行，不利的部分則變通或舍棄。在高校體育工作中，這樣的事實大量存在，比如2014年教育部出臺的《高等學校體育工作基本標準》第5條規定，必須為高校一、二年級的學生開設體育必修課，其他年級和研究生開設體育選修課，其實早在2002年《全國普通高等學校體育課程教學指導綱要》中也做出了明確的規定，并且要求“修滿規定學分、達到基本要求是學生畢業、獲得學位的必要條件之一”。在現實的執行當中，高校一、二年級開設體育必修課的要求基本達到了，但是高年級開設體育選修課卻很難實現，這是全國高校中普遍存在的現象，追究其原因是執行主體的多元利益沖突和參與群體的自身價值取向不明確等因素引起，后文會重點論述，在此不再累贅。

高校體育工作的另外一種現象就是領導喜歡的項目就開展的好，場地、資源相對豐富，參與人群的積極性高，能夠帶動這一項目在本區域內的大力發展。這表面看起來是一種好的現象，最起碼能夠帶動一部分人參與到這些體育活動中，但是這必定會影響到整個體育資源和其他項目活動的公平性，進而形成高校體育政策法規執行偏差。

2.2高校體育政策法規的機械式執行

政策法規的機械式執行是指主體在執行過程中，沒有充分考慮實際條件的限制和執行的靈活性原則，只是死搬硬套，不能因地制宜地實施政策法規，導致目標難以完整的實現。

高校體育改革開放以來經歷了快樂體育、終身體育、陽光體育和健康體育等不同的階段，全國的各大高校也是想盡辦法確立體育目標，促進學生參與到體育活動當中，來完成學校和上級部門規定的參與人數和參與次數的任務，因此，高校體育活動的“簽到式”、“打卡式”就成為體育政策執行的最有力手段，但這樣強迫學生被動參與到體育活動中，并不一定能起到真正的效果，甚至適得其反，使學生對體育產生逆反心理。對于高校來說，把政策實施當作完成一項“任務”，而不能真正理解學校體育的內涵和價值，高校應該從強調體育教學內容和引導學生參與課外體育活動等方面去執行體育政策，而只是簡單地、機械地強迫學生參與體育活動，這樣不僅不能激發學生的興趣，還會浪費人力、物力，達不到體育政策實施的要求和目標。

2.3高校體育政策法規的延遲式執行

體育政策法規延遲式執行是指執行主體的重視程度不夠，不能完全執行，致使政策執行異化，使高校體育的功能嚴重削弱，體育教育公平受到損傷。這樣的事實表現在高校體育工作中頻頻發生。

2006年，由教育部、國家體育總局、共青團中央共同發布《關于開展全國億萬學生陽光體育運動的通知》(教體藝[2006]6號)，倡導全國億萬學生每天鍛煉一小時，形成“走向操場、走進大自然、走到陽光下”的陽光體育理念。但是關于陽光體育政策的落實情況卻讓人擔憂，有學者專門對高校實施陽臺體育政策進行了調查，高校設立專門機構的占88.9%，但真正制定實施計劃方案的只有12.5%[4]。這也進一步證明了學校體育政策法規執行的力度不夠，高校領導對于體育工作的認識僅僅停留在表面，大部分領導是“口頭上重視，行動中忽視”。

關于高校體育政策執行延遲式還表現在體育教學工作量“打折”問題，其實在很多的政策法規文件中是明確不允許的，特別在最新的《高等學校體育工作基本標準》中的第19條也明確提出“將體育教學、課外體育活動、課余訓練競賽和實施《國家學生體質健康標準》等工作納入教師工作量，保證體育教師與其他學科(專業)教師工作量的計算標準一致，實行同工同酬。”但是到目前為止，很多高校的體育課時“打折”、乘系數的現象仍然存在，甚至不在少數，同時我們也查閱了其中幾所高校2015年、2016年還在招生高水平運動隊，并且在此期間通過教育部本科合格評估，這是完全違背《高等學校體育工作基本標準》的內容，但是從目前的情況來看，在高校體育政策執行過程中，缺乏相應的監督和懲罰機構，這樣的政策內容也就形同虛設。

2.4高校體育政策法規的應付式執行

體育政策法規應付式執行是指執行主體沒有將政策轉化為具體的操作方案，而是得過且過，僅僅做些表面工作敷衍了事，不但影響政策目標的實現，而且會造成體育資源的浪費。

對于學生體質呈現下降趨勢的問題，高校是“上有政策，下有對策”，填報虛假信息，選取身體素質比較好的學生進行測試，針對測試項目進行專門練習，甚至將體育課程內容全部改為測試項目，完全不符合和背離《指導綱要》和《基本標準》的要求。當然從教育部和各級部門發現這樣的問題，也積極采取了一些措施，比如各省市交叉抽查和復查學生體質數據，并及時上報和填報數據庫，減少中間環節；另外還有一些省市成立專業測試隊，委托第三方機構進行體質測試。同樣存在的問題是被抽查復測的高校，有的是不理睬、不接待、無法在規定時間召集到學生等理由不配合工作，使得抽查人員也處于一種尷尬的境地。

高校學生體質健康狀況是高校體育工作的重點，為了彌補學校體育的薄弱環節，2015年6月1日實施的《學校體育運動風險防控暫行辦法》，第4條中明確規定“教育行政部門和學校不得以減少體育活動的做法規避體育運動風險”。但是近幾年來，網絡報紙媒體頻頻報道高校學生運動中猝死、軍訓學生暈倒事件，大學生體質逐年下降趨勢引起社會各界的關注，導致部分高校出現了“因噎廢食”的做法，干脆取消學生的長跑項目和減少體育活動，這也是完全違背體育政策法規和高校體育工作目標的。

3　高校體育政策法規執行偏差成因的博弈分析

政策法規執行偏差實質上是政策制定者、執行者、目標參與群體以及政策內容本身基于各種利益之間的博弈過程，對于高校體育政策執行偏差的成因也必須從這幾個方面去進行考慮。

3.1執行主體多元化利益的沖突

公共政策主體是指在特定政策環境中直接或間接地參與公共政策制定、實施、監控、評估的個人、團體或組織[5]。高校體育政策法規的執行主體應該是學校、分管體育工作的校領導、體育工作者。由于個人出生環境、生活背景、能力水平等非選擇性因素的作用，必然成為影響高校體育政策法規執行過程應然價值的實現。當然在實際的操作當中，高校權利執行主體考慮的因素會很多，比如：教學質量評估、科研資助經費、高層次人才引進、后勤基本保障等多元利益驅使，體育工作只能算是其中一個部分，或者說是很小的一部分。因此，高校體育政策法規有效實施和執行，仍然是任重而道遠的過程。即使在現有的高校體育政策實施中，強勢利益主體以天然的社會等級優勢，驅使高校體育政策向其自身靠攏，是強權化和占有化的具體表現，如體育特長生加分和單獨招生引發的教育公平問題[6]、體育教師工作量“打折”問題、課余體育訓練競賽無法計入工作量、體育工作得不到領導認可等等。高校體育政策執行者的觀念要轉變，特別是現在的教育公平、教授治學、依法治校等價值觀念日益成為高校共同追求的目標，不能以某個領導的個人喜好、興趣作為政策執行的指向，而應基于對體育政策價值的領悟，從而產生積極主動的執行行為。

3.2目標群體價值取向的多元化

體育運動，說到底是“人”的運動[7]。高校體育政策法規執行的目標群體主要是學生，學生的體育參與意識決定了其參與程度，但是現實情況是原本應該活力四射的青年人成了體育場上的“邊緣人”，究其原因是其自身的價值取向多元化。現在的大學生基本上是獨生子女，從小嬌生慣養，缺乏吃苦耐勞的精神，況且這個年齡段正是青少年時期，也沒有參與體育鍛煉而到達強身健體的直接需求，這是體育參與意識淡薄的先天不足；另一方面，現代生活方式的轉變是一個重要的原因，手機、電腦、網絡成為生活中必不可少的工具，有學者調查發現電腦網絡占用大學生業余時間的36.2%[8]，學生不愿意走出虛擬世界，沒有意識到體育鍛煉的價值，這成為大學生參與體育的后天不足。

值得注意的是，2015年的“馬拉松熱”倒是一個很好的信號，據官方數據顯示，全年在國家田協注冊備案的馬拉松賽事134場，參與人數超過了150萬人次，很多高校也紛紛舉行“校園馬拉松”，這正是體育要回歸本源，從學生、家長、社會開始重新認識體育，不再將體育拒之門外，而是主動的參與其中。

3.3政策內容的真理性與合理性之辯

我國高校體育政策法規主要來源于《體育法》、《教育法》、《高等教育法》等基本法律制度，以及《全民健身條例》、《學校體育工作條例》、《學生傷害處理辦法》、《高等學校體育工作基本標準》、《全國普通高校體育課程教學指導綱要》、《關于開展全國億萬學生陽光體育運動的通知》、《學生體質健康標準》等行政法規和規章制度。總體來說，高校體育立法滯后，高校體育政策法規內容不足以適應高校體育改革和發展的要求，但是在這有限的政策法規內容中仍然存在著執行難的問題。

從教育公平理念和政策制定原則來看，現有的政策法規內容具有普遍的指導意義和真理性，完全符合立法的標準和理念，但是這些內容本身是否合理就值得思考和推敲。比如在《高等學校體育工作基本標準》的第9條規定：“高校每年組織春、秋季綜合性學生運動會，參與學生應達到50%以上。”這樣的要求意愿是好的，可以讓更多的學生參與到體育活動之中，體會體育的樂趣，但是在實際的實施過程中，參與人數達到50%的話，對于體育場地設施、裁判及工作人員、比賽持續時間、經費保障等方面，很多高校達不到這樣的要求和標準，學校的領導層面也不愿意花大力氣去做這些事情，所以很難達到政策法規中的要求。因此，高校體育政策法規制定的內容本身是有很高的價值理念和真理性，但是在實際操作過程中，從目前的情況來看，不一定具有合理性。

3.4政策執行內部環境的缺失

在史密斯看來，影響政策執行的因素主要有政策本身、執行機構、目標群體、政策環境等四個方面[9]，高校體育政策法規執行的內部環境主要包括監督機制、激勵機制、懲罰機制、反饋機制等方面。我國的高校已經進入快速發展時期，高校體育教育工作也有整整100年的時間了，受到文化傳統、教育制度、價值觀念和經濟利益等因素的影響，很多高校體育政策法規在傳統中守望，實踐問題在探索中前行[10]。

早在1990年頒布實施的《學校體育工作條例》，第26條規定：對在學校體育工作中成績顯著的單位和個人，各級教育、體育行政部門或者學校應當給予表彰、獎勵。第27條規定：對違反本條例，有下列行為之一的單位或者個人，由當地教育行政部門令其限期改正，并視情節輕重對直接責任人員給予批評教育或者行政處分。這么多年來，我們很少看到高校哪個部門、哪位領導因體育工作不達標、不遵守體育政策法規受到相應處罰。2014年教育部針對高校體育工作出臺了《高等學校體育工作基本標準》(教體藝[2014]4號)，文件還同時規定，凡是達不到要求的高校、學生體質健康水平連續三年下降的學校，在“高等學校本科教學工作水平評估”中不得評為合格等級，并予與通報和限期整改，有資格招生高水平運動隊的高校整改期間停止招生。這些所有的規定都缺乏相應的監督和懲罰機制，即使這幾年某些高校存在學生體質下降或者虛報測試成績的情況，也沒有受到相應的懲處，缺乏強制性的措施和相應的監督反饋機制。

4　高校體育政策法規執行偏差的矯正策略

新制度經濟學認為，制度是博弈內生規則，良性運行制度能夠將博弈賽局中的相關博弈方預期目標和需要偏好限定于一定的范圍之內[11]。高校體育政策法規的執行偏差受到很多因素的影響，因此導致高校體育工作開展不力，大學生體質逐年呈現下降趨勢，同時也引起社會各界的高度關注。法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施，高校體育政策的執行必須依靠強制性地嚴格執行，具有約束力的規則體系，結合前文中對執行偏差的成因分析，筆者提出相應的矯正策略。

4.1尋求多元利益主體之間的契合點

按照公共政策原理，在政策執行過程中的參與者不是一元的，而是多方利益參與主體[12]。高校體育政策法規執行過程中，多元主體之間的利益契合點的恰當與否，直接關系到執行主體的實施力度，最終使其利益達到相對最大化，從而保障相對公平的實現。

從目前的情況來看，高校作為行政性事業單位，“官本位”思想還是比較嚴重，“追求上級滿意”多是高校發展的著眼點，基于考核制度和經濟效益的目標追求，很難將體育工作作為重點內容給予考慮。高校體育工作要爭取在執行主體的多元利益之間尋求合理的契合點。而今《高等學校體育工作基本標準》第14條規定：高校學生畢業時，體育測試成績達不到50分按結業處理，學生測試成績列入學生檔案，作為對學生評優、評先的重要依據。明確將學生的體育成績與其他專業課成績放在同等重要的位置，致使高校體育政策執行主體跳出強勢利益、弱勢利益和無關利益的范圍，充分考慮政策執行過程利益分配的均衡，以保證整體利益價值的最大化。

4.2提升執行主體政策執行的水平和能力

史密斯的政策執行過程模型強調：執行組織間溝通和協調不暢，多元參與主體合作共治機制缺乏完整呈現[13]。造成政策法規執行偏差的深層次根源在于執行主體，基于自身利益考慮而變通執行政策。“高度重視、加強領導”的內涵既是黨中央對青少年體質健康問題的積極回應，又是黨中央對學體育工作的總要求[14]。校長的“急功近利”和“敷衍了事”行為不僅影響高校體育政策的有效實施，而且還會剝奪大學生的體育活動權利。因此，應不斷提高執行主體的職業道德及敬業精神，樹立正確的體育價值觀和利益觀，強化其對體育政策法規的認知力和認同感，從思想上能夠積極地完成學習體育政策目標和任務。

4.3重新審視高校體育政策法規的內容

政策是權力和利益的具體體現[15]，學校體育政策法規的執行是體現教育權力和利益在具體操作過程中的實然價值。隨著教育公平和法治理念成為人們追求的社會價值目標，高校體育政策的執行將直接影響到受教育群體的切身利益。政策執行與政策內容有著直接的關系，首先應該有一項高質量的體育政策法規，這是高校體育政策有效執行的前提。根據實質正義的兩個原則，即面向全體原則和機會均等原則[16]，制定體育政策法規的內容要同時考慮各執行主體的多元利益價值，同時還要考慮目標參與群體能夠平等地參與到體育活動當中，這樣才能使高校體育政策的內容符合高校體育工作的發展，真正滿足社會的需求，達到高等教育培養“社會人”的價值取向。

4.4完善和強化政策法規的執行環境

正如孟德斯鳩所述：“一切有權力之人都容易濫用權力，這是一條萬古不變的經驗……要防止濫用權力，就必須以權力制約權力。”[17]高校體育政策法規相對缺乏監督、激勵、處罰、反饋等執行環境，高校可能扭曲或截留政策，并向上虛報信息，那么建立有效的體育政策執行監督體系以權衡多元利益主體就顯得尤為重要。

各地高校要加強學校體育工作的績效評估與管理工作，做到“成績突出有獎勵，工作不力必懲罰”[18]，高校體育工作中的弄虛作假和學生體質不達標的單位予以通報批評，在教育評估中實現“一票否決”制。高校教育行政部門的行政執法沒有充分發揮作用，對一些高校的體育違法行為執行力大不夠，這也是導致高校體育政策法規執行偏差的一個原因。因此，完善和加強高校體育工作的監督和獎懲機制，逐步凈化高校體育的發展環境，最大限度地實現體育政策的價值理念和最終目標。

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[18] 教育部關于印發《學生體質健康監測評價辦法》等三個文件的通知(教體藝[2014]3號)[EB/OL]http://www.moe.gov.cn/, 2015-08-20.

Analysis on the Deviation and Attribution of Sports Policies and Regulations in University

TIAN Cui-lan1，HU Xu-zhong2

(1.School of P.E. ,North Univ. of China, Taiyuan 030051,China；2. School of P.E. ,Jinzhong Univ., Jinzhong 030619,China)

This paper carries out the research on the university sports policy implementation situation. It mainly uses the literature material method, logical analysis method, interview method and so on. Results show that the implementation deviation of the sports policy in University is as follows: selective execution, mechanical execution, delayed execution, and coping style execution. The reasons for these deviations were analyzed. They are the implementation of the main diversification of conflict of interest, target groups of its value orientation, policy content truth and rationality, laws and regulations execution environment loss. At the end, the paper suggests that the University sports policy must rely on mandatory implementation,and through the diverse interests of the implementation of the main selection,the university needs to improve policy implementation capacity, improve policies, strengthen the implementation of environment and means and solve the problem on the sports policy implementation deviation in University.

university; sports policy; implementation; deviation; reason

2016-06-29；

2016-07-29

國家體育總局體育哲學社會科學研究項目(2205SS15092)；晉中學院教改項目(Jg201015)。

田翠蘭(1979-)，女，碩士研究生，研究方向：學校體育、體育法學。

?學校體育

G807.4

A

1672-1365(2016)04-0084-05