少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)最低生活保障制度實(shí)施現(xiàn)狀的研究

馬倩云(西南民族大學(xué)，四川 成都 610000)

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少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)最低生活保障制度實(shí)施現(xiàn)狀的研究

馬倩云
(西南民族大學(xué)，四川 成都 610000)

摘要：隨我國(guó)推展“城市化”以來(lái)，各農(nóng)村年輕群體涌向城市務(wù)工，謀取生活，致使農(nóng)村出現(xiàn)大批次的留守老人和兒童，他們共同構(gòu)成了農(nóng)村貧困人口的群體，尤其在少數(shù)民族地區(qū)更為突出。為了解決農(nóng)村貧困人口這一民生問(wèn)題。自國(guó)家出臺(tái)最低生活保障制度，就成為了社會(huì)救助的一道安全網(wǎng)，保障著我國(guó)農(nóng)村貧困人口的基本生活。本文所研究的是最低生活保障制度所針對(duì)人群的標(biāo)準(zhǔn)以及該項(xiàng)制度在農(nóng)村地區(qū)是否予以落實(shí)，并在研究的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)該制度在實(shí)施過(guò)程中存在哪些問(wèn)題。

由于少數(shù)民族地區(qū)相比較一般地區(qū)，首先，少數(shù)民族群體受教育程度遠(yuǎn)不及其他地區(qū)，缺少技術(shù)性、專(zhuān)業(yè)性人才；其次少數(shù)民族地區(qū)多處于高原地帶，受自然環(huán)境影響發(fā)展緩慢不均衡；最后因?yàn)樯贁?shù)民族多有自己的宗教信仰與民族習(xí)慣，使其自身拮據(jù)，對(duì)于宗教投入太多。故對(duì)于少數(shù)民族地區(qū)與一般地區(qū)相比有其自己的特殊性，實(shí)施最低生活保障制度縮小與其他地區(qū)的差距是必不可少的。

寧夏回族自治區(qū)固原、西吉、海原曾被譽(yù)為最不適合人類(lèi)居住的地方，西吉縣沙溝鄉(xiāng)位于西吉縣東北部，回族群眾聚集，由于地理環(huán)境問(wèn)題，干旱少雨，農(nóng)作物生長(zhǎng)緩慢且常年伴有沙城暴等自然危害。雖然隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，該地在很大程度上環(huán)境有所改變，但是在經(jīng)濟(jì)生活上依舊有很大欠缺。本文以西吉縣沙溝鄉(xiāng)為例對(duì)于農(nóng)村地區(qū)最低生活保障制度的實(shí)施狀況為研究對(duì)象，采取走訪、訪談形式對(duì)農(nóng)戶及其落實(shí)該項(xiàng)制度的相關(guān)工作人員進(jìn)行調(diào)查分析，盡力做到對(duì)沙溝鄉(xiāng)農(nóng)村低保實(shí)施狀況以及所存在問(wèn)題的客觀反映。

關(guān)鍵字：少數(shù)民族地區(qū)；特殊性；農(nóng)村最低生活保障；實(shí)施

一、我國(guó)農(nóng)村最低生活保障實(shí)施現(xiàn)狀及基本概述

農(nóng)村最低生活保障，指由地方政府為家庭人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困群眾，按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，提供維持其基本生活的物質(zhì)幫助。該制度是在農(nóng)村特困群眾定期定量生活救濟(jì)制度的基礎(chǔ)上逐步發(fā)展和完善的一項(xiàng)規(guī)范化的社會(huì)救助制度，也是最低生活保障制度的重要組成部分和保障農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的最后一道“安全防護(hù)網(wǎng)”。農(nóng)村最低生活保障對(duì)象，家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民。低保受助資格認(rèn)定是利用有效的目標(biāo)定位的方法來(lái)確定一個(gè)家庭是否有資格享受最低生活保障，是低保受助資格認(rèn)定的重要內(nèi)容。目標(biāo)定位是把福利資源要分配給最需要或最貧困的人群①，低保受助資格認(rèn)定就是把低保分配給最需要或最貧困人群的過(guò)程。

自新中國(guó)成立以來(lái)，黨和政府十分重視少數(shù)民族貧困地區(qū)的扶貧開(kāi)發(fā)。國(guó)家制定的“西部大開(kāi)發(fā)”、“少數(shù)民族貧困地區(qū)溫飽基金”等，都使得在扶貧開(kāi)發(fā)這些年來(lái)，西部少數(shù)民族貧困地區(qū)的環(huán)境，經(jīng)濟(jì)等各個(gè)方面得以改善②。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1994年到2000年,國(guó)家共向內(nèi)蒙古、廣西、西藏、寧夏、新疆五個(gè)自治區(qū)和貴州、云南、青海三個(gè)少數(shù)民族人口較多的省投入資金432.53億元,占全國(guó)總投資的38.4%③。在一定程度上取得了有效的成果，但是由于歷史、地理等原因，少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平依舊遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他地區(qū)。截至2013年底，全國(guó)有農(nóng)村低保對(duì)象2931.1萬(wàn)戶、5388.0萬(wàn)人，比上年同期增加43.5萬(wàn)人，增長(zhǎng)了0.8%。全年各級(jí)財(cái)政共支出農(nóng)村低保資金866.9億元，比上年增長(zhǎng)20.7%，其中中央補(bǔ)助資金612.3億元，占總支出的70.6%。2013年全國(guó)農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)2434 元/人、年，比上年提高366元，增長(zhǎng)17.7%：全國(guó)農(nóng)村低保月人均補(bǔ)助水平116元，比上年增長(zhǎng)11.7%④。2014年至今，農(nóng)村最低生活保障得以改革創(chuàng)新并實(shí)施，規(guī)范農(nóng)村低保，切實(shí)保障農(nóng)村老、弱、病、殘等貧困弱勢(shì)群體。

二、沙溝鄉(xiāng)概況及其低保實(shí)施狀況以及存在的問(wèn)題

沙溝地處西吉縣城東北部，屬典型的土石山區(qū)，是一個(gè)純回族鄉(xiāng)。總面積為191平方公里，轄11個(gè)行政村47個(gè)村民小組，農(nóng)戶4241戶17338人，勞動(dòng)力為9685人，耕地7.9萬(wàn)畝，退耕地4.3萬(wàn)畝，荒山造林1.5萬(wàn)畝。該地區(qū)外出務(wù)工人口多，弱勢(shì)群體居多，生活較以前好轉(zhuǎn)很多，但仍然有很大差距⑤。

我們所涉及的訪談內(nèi)容分為對(duì)農(nóng)戶及其有關(guān)工作人員兩部分。對(duì)農(nóng)戶的訪談時(shí)由個(gè)人信息狀況逐漸深入，共分為兩個(gè)部分。

第一部分為基本情況，例如：個(gè)人信息，家庭成員、住房情況、收入狀況等可以表現(xiàn)出農(nóng)戶基本信息和經(jīng)濟(jì)情況的項(xiàng)目。

第二部分為農(nóng)戶對(duì)于農(nóng)村低保的了解程度以及在該區(qū)的實(shí)施狀況，包括對(duì)農(nóng)村低保的了解渠道以及低保實(shí)施的情況。

針對(duì)低保相關(guān)工作人員訪談主要是對(duì)于該低保制度實(shí)施存在什么問(wèn)題以及有何意見(jiàn)。對(duì)于這一問(wèn)題進(jìn)入深層的剖析。

第一部分為工作人員基本信息，如年齡、文化程度、工作年限等。

第二部分為工作人員們的工作內(nèi)容和農(nóng)村低保的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施程序以及對(duì)農(nóng)村低保的看法、存在什么問(wèn)題做一訪談。

通過(guò)訪談，我們進(jìn)行總結(jié)得出，農(nóng)戶中百分之70以上基本為小學(xué)文化甚至文化程度更低，家中多為父女、老人、小孩，家中收入靠農(nóng)耕和男子外出務(wù)工所得，60%的農(nóng)戶是通過(guò)村里宣傳得知該政策的消息消息而且受到該政策的保障，但是仍有20.6%人群對(duì)該政策并不了解且沒(méi)有真正的享受低保補(bǔ)助，可這20.6%的人群中大部分也生活貧困應(yīng)當(dāng)納入被保障人群。

從相關(guān)工作人員展開(kāi)訪談，我們了解到有關(guān)工作人員除有部分是剛上任接此工作不久的大學(xué)生村官，其他大部分雖不是本科畢業(yè)，但是在農(nóng)村低保方面工作年限已長(zhǎng)達(dá)三年以上，所以對(duì)于相關(guān)工作的發(fā)展、方法及存在的缺陷都有一定的自我認(rèn)識(shí)，相關(guān)工作人員稱(chēng)，整體上農(nóng)戶生活怨言變少，滿意度有所提高。但工作方面依舊有很大缺陷，自身需要很大改進(jìn)，比如信息公開(kāi)透明化方面，宣傳力度也需進(jìn)一步提升，還要加強(qiáng)對(duì)符合農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的審核。

工作中情境因素或組織因素對(duì)員工的侵犯行為具有一定的預(yù)測(cè)作用，研究顯示在工作情景中，組織公平、員工人際平等的情況下不容易產(chǎn)生侵犯行為，而不公平的工作場(chǎng)合，員工之間更加容易產(chǎn)生侵犯行為[15]。研究顯示當(dāng)組織發(fā)生變革，員工面臨突然解聘時(shí)比較容易引起侵犯行為。研究發(fā)現(xiàn)常常不是突然解雇的結(jié)果本身引起員工的侵犯行為，而是員工被突然解雇時(shí)所采取的方式。如果員工面臨突然解雇，而組織又沒(méi)有采取恰當(dāng)?shù)难a(bǔ)償方式，使員工感到組織不公平，或者員工被突然解雇時(shí)還被欺負(fù)或侮辱，員工會(huì)產(chǎn)生不滿和憤怒情緒，員工感到氣憤不平，最后可能會(huì)導(dǎo)致發(fā)生侵犯行為[16]。

三、改進(jìn)對(duì)策和建議

(一)加強(qiáng)法制建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村低保立法。

通過(guò)我們?cè)L談，我們發(fā)現(xiàn)在農(nóng)村地區(qū)還有很多需要保障的人沒(méi)有得到保障，很大程度上是因?yàn)闆](méi)有強(qiáng)有力的東西予以束縛和規(guī)范。所以農(nóng)村最低生活保障立法很大程度上可以起到一種強(qiáng)制性規(guī)范作用，對(duì)漏保、騙保、不提供家庭及個(gè)人真實(shí)情況有一定的指導(dǎo)意義。

(二)合理規(guī)范戶籍資料。

在我國(guó)，戶籍代表個(gè)人的身份及其家庭情況，戶籍條件是農(nóng)村低保資格認(rèn)定中的重要條件，由于部分人不符合資格所認(rèn)定的范圍，故無(wú)法享受應(yīng)得的待遇，但是他們應(yīng)該也被納入該范圍中。所以合理的規(guī)范戶籍資料可以使更多應(yīng)當(dāng)納入?yún)s被遺漏的農(nóng)戶得到保障。

(三)吸取經(jīng)驗(yàn)，改革管理方式。

以前在該地區(qū)實(shí)施的是家庭低保，即低保的發(fā)放按照一家一戶進(jìn)行，但是這種實(shí)施方法并未考慮到人口居多的家庭，致使低保金額并不能維持家庭最低生活，人均水平過(guò)低，不符合該制度實(shí)施的核心，改革管理方式后，按人頭計(jì)算與分配，提高整體生活水平線，并且關(guān)注婦女、老人、兒童等弱勢(shì)群體。其次，近年來(lái)外出務(wù)工人員增加，有些人群基本常年在外，將其納入低保保護(hù)對(duì)象難免有所不妥，故對(duì)于常年在外務(wù)工的人員受保予以時(shí)效限制，如在外居住6個(gè)月以上不可受保。從而促使農(nóng)村最低生活保障制度越來(lái)越好，使其親民化，強(qiáng)化制度實(shí)施力度。

(四)不斷完善農(nóng)村社會(huì)保障體系及其救助的配套措施。

我國(guó)的社會(huì)保障體系由最低生活保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障等內(nèi)容構(gòu)成，農(nóng)村最低生活保障制度作為最基本的制度，可以拉近城市與農(nóng)村，少數(shù)民族地區(qū)與一般地區(qū)的差距，是最低生活保障制度的重要組成部分和保障農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的最后一道“安全防護(hù)網(wǎng)”，也應(yīng)當(dāng)不斷發(fā)展。

小結(jié)：本文就少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)最低生活制度實(shí)施現(xiàn)狀從四個(gè)方面進(jìn)行闡述，筆者認(rèn)為少數(shù)民族地區(qū)由于地理環(huán)境、人文因素問(wèn)題，造成了在經(jīng)濟(jì)、文化各個(gè)方面與其他地方有很大差距，致使貧困區(qū)域面積大，分布廣。通過(guò)上述介紹也可以看出沙溝鄉(xiāng)農(nóng)村低保政策的特點(diǎn)在于：據(jù)相關(guān)條例應(yīng)把符合要求人群納入保障范圍；實(shí)施按頭分配，更加注重的弱勢(shì)群體；對(duì)于長(zhǎng)期不處于該地的務(wù)工人員保障賦予時(shí)效。可是制度上仍然有其缺陷性，例如，在訪談過(guò)程中我們發(fā)現(xiàn)有部分人群本應(yīng)該納入受保人群但卻沒(méi)有且其對(duì)該政策一無(wú)所知，從而看出，政府負(fù)責(zé)部門(mén)并未宣傳徹底，有漏缺現(xiàn)象存在；部分有一定教育程度的農(nóng)戶提出不知道給誰(shuí)發(fā)，發(fā)多少的問(wèn)題，這也反映了政府信息公開(kāi)不透明。從農(nóng)戶角度看，只有少部分農(nóng)戶受過(guò)一定的教育，所以，教育水平落后使得農(nóng)戶難以理解有些政策內(nèi)容，也不知道如何保護(hù)自己權(quán)益。

綜上，我們也提出了我們的建議，望予以改正。

注釋?zhuān)?/p>

①肖云、吳維瑋，農(nóng)村低保對(duì)象的目標(biāo)定位與動(dòng)態(tài)管理【J】安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)2010，(25)

②國(guó)務(wù)院新聞辦公室“中國(guó)的民主政治建設(shè)”，人民網(wǎng),2005年10月19日

③黃頌文“21世紀(jì)初西部民族地區(qū)農(nóng)村反貧困法制保障研究”，中央民族大學(xué)博士論文2005年3月，第12頁(yè)

④《全國(guó)共有低保對(duì)象7452.2萬(wàn)人—時(shí)政—人民網(wǎng)》：全國(guó)共有低保對(duì)象7452.2萬(wàn)人—時(shí)政—人民網(wǎng)

⑤2015年寧夏回族自治區(qū)固原市西吉縣政府報(bào)告

中圖分類(lèi)號(hào)：C913.7

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-864X（2016）04-0048-02

作者簡(jiǎn)介：馬倩云（1994—），女，回族，寧夏，本科，西南民族大學(xué)法學(xué)，本科，研究方向：社科法科。