新常態下行賄犯罪檔案查詢的現實困境及出路

摘 要 行賄犯罪檔案查詢系統自全國檢察機關啟用以來，在社會信用體系建設、凈化投資環境、抑制賄賂犯罪等方面起起到了重要作用。但隨著社會發展，現行的行賄犯罪檔案查詢模式已不能適應信息化背景下的查詢需求，面臨著信息更新機制待完善、權威性需補強、便捷性需改進等現實困境。行賄犯罪檔案查詢工作只有主動適應新常態進行變革，加快行賄犯罪檔案查詢立法工作，引進查詢檔案退出機制，拓展便民查詢渠道，才能充分發揮預防職務犯罪的功效。

關鍵詞 行賄犯罪 檔案查詢 職務犯罪 信息化

作者簡介：馬勝利，重慶市南岸區人民檢察院職務犯罪預防局副局長，一級檢察官，研究方向：刑事訴訟法學。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.242

行賄犯罪檔案查詢工作經歷了從無到有、從嘗試到規范的發展過程，逐步進入正軌。 全國檢察機關自2006年起，正式受理社會公眾提出的行賄犯罪檔案查詢申請，實施至今已逾十年。行賄犯罪檔案查詢工作及其結果運用，凈化了投資環境，抑制了職務犯罪，在我國市場經濟法治化的進程中起到了不可或缺的促進作用，也是新常態下檢察機關遏制職務犯罪倚賴的預防手段。最高人民檢察院針對行賄犯罪檔案查詢工作和管理工作方面，先后出臺了《關于行賄犯罪檔案查詢工作的規定》、《行賄犯罪檔案查詢工作管理辦法》等規范性文件，以行賄犯罪檔案查詢的方式對投標單位資質、企業信用等級評定等方面做出了限制。而隨著信息化的發展，社會生活步入“新常態”，同時伴隨著“互聯網+”對社會生活方方面面深入沖擊，行賄犯罪檔案查詢工作面臨了日益擴大的現實困境。

一、新常態下行賄犯罪檔案查詢工作面臨的挑戰

（一）查詢量日益增大

自2012年2月16日起，檢察機關的行賄犯罪檔案查詢系統進入全國聯網時代，以適應信息網絡技術日益發展形式下預防職務犯罪工作的要求。從查詢量上統計，從整個檢察系統的數據來看，自2012年行賄犯罪檔案查詢全國聯網至2013年年底，全國檢察機關查詢行賄犯罪檔案237萬次，2014年全國檢察機關共受理行賄犯罪檔案查詢223萬次，涉及被查詢單位291萬家，個人434萬人； 而2015年全年，全國各級檢察機關受理行賄犯罪檔案查詢總數已達362.9萬次，涉及被查詢單位433.5萬家，個人775.9萬人，同比分別增長62.4%、48.7%和78.6%， 受理查詢數量增幅較為明顯。

（二）招標投標占據明顯比例

從應用領域上看，行賄犯罪檔案查詢結果運用涵蓋了主要民生生活領域，如工程招投標、項目建設、行政采購、金融信貸、人事資格審查等領域，而在上述領域中，招標投標活動在應用領域中占主導地位。從全國的數據來看，2015年行賄檔案查詢中招標投標活動共271.4萬余次，占查詢總量的74.8%，占據主導地位。具體到基層檢察院，以重慶市南岸區人民檢察院的數據為例，2015年全年共行賄犯罪檔案查詢共進行849次，同比增長123%，而涉及招標投標活動的為696次，占查詢總量的81.9%，招標投標所占比例最大。

（三）影響力、威懾力逐漸增強

行賄犯罪檔案查詢系統建立的目的就在于，通過對有行賄犯罪記錄的單位或者個人在招標投標、政府采購、工程建設等活動中設置限制性措施，嚴格準入條件，從而清除供應采購、政府投資工程中的不正當利益鏈條，達到威懾和預警作用。在全國行賄犯罪檔案查詢系統中查詢出有行賄犯罪記錄的單位或者個人，招標單位、資質審查單位或者行業主管部門可依法做出取消供應商資質、禁止投標入圍、解除業務合作關系等處理，提高行賄犯罪的機會成本，使其承受隨著行賄犯罪而必然帶來的法律后果。從目前運行的狀況來看，伴隨著檢察機關行賄犯罪檔案查詢工作的逐漸發力，行賄犯罪檔案的威懾力、影響力正在逐步增大。

二、新常態下行賄犯罪檔案查詢工作面臨的現實困境

（一）立法缺位導致預防功能性不足

有關行賄犯罪檔案查詢工作的法律文件，截止目前也只是僅限于最高人民檢察院出臺的《關于行賄犯罪檔案查詢工作的規定》，該規定在第五章“應用與反饋”中表述：“對經查詢有行賄記錄的單位和個人進行處置的應將處置結果反饋給提供查詢結果的檢察院”，但并未細化處置的程序、處置結果的種類以及處置的效力。細究其原因，在于我國并未對檢察機關預防職務犯罪的職權進行人大立法確認，現有法律中關于檢察機關具備法律監督權的規定并不能明晰預防職務犯罪的具體職能，更不能明確行賄犯罪檔案查詢的立法地位。因此，職務犯罪預防的立法缺位導致行賄檔案查詢的強制性不足，給查詢和應用工作也帶來了困擾。

（二）查詢結果懲戒性亟待補強

最高人民檢察院《關于行賄犯罪檔案查詢工作的規定》第四條規定：“人民檢察院不參與、不干預對經查詢有行賄犯罪記錄的單位和個人的具體處置”，這一規定將查詢結果的運用權和追責權賦予給了有關的行政主管部門，而檢察機關則只對結果運用情況進行追蹤、了解。從司法實踐的做法來看，行賄犯罪檔案查詢系統只是起到了一個“資料數據庫”的作用，并未發揮其懲戒作用。另外，在具體規制手段上，針對經查詢有行賄犯罪記錄的單位或者個人，檢察機關也僅僅向主管部門出具《行賄犯罪檔案查詢結果應用情況反饋函》，要求主管部門在做出處理后反饋給檢察機關，但并未規定如何處理、未處理如何處罰等。在行賄檔案查詢的結果運用上缺乏完備系統的規制措施，導致查詢結果的剛性、懲戒性不足。

（三）規避查詢行為未得到有效控制

隨著工商登記注冊制度的改革，普通公民注冊新公司的途徑和方式越來越便利，注冊成本也在逐漸降低，甚至新《公司法》針對特定企業也取消了注冊資本實繳的要求，一些曾有行賄犯罪記錄的小型企業為了避開查詢系統中的“污點”，通過注銷、變更企業名稱的方式便輕松規避查詢。更有甚者，一些有行賄犯罪記錄的企業負責人通過其他自然人的名義注冊新公司，而自己退居“二線”，但又實際控制公司的日常運作。由于目前行賄檔案錄入的信息較窄，針對上述規避手段尚無有效的機制予以應對。

（四）技術手段匱乏導致查詢便捷性不足

行賄犯罪檔案查詢系統建立在檢察內網之中，以各基層檢察院對行賄犯罪判決和行賄行為的錄入數據為依托，以全國行賄犯罪檔案查詢系統為平臺，面向社會開展查詢行為。檢察內網與互聯網的物理隔離以及其保密屬性決定了該查詢平臺無法與互聯網直接對接，受理社會查詢也是以現場查詢為主，以電話、互聯網預約查詢為輔。隨著行賄檔案查詢申請量的激增，人民群眾對行賄檔案查詢工作也有了新的訴求，利用互聯網進行遠程預約、遠程查詢甚至遠程打印的呼聲也越來越多。而技術手段的匱乏導致全國行賄犯罪檔案查詢互聯網官方網站以及預防查詢平臺尚未建立，目前僅有江蘇省、太原市等個別省市建立了互聯網查詢平臺，并提供查詢結果遠程下載打印服務，查詢的便民性亟待提高。

（五）查詢檔案庫信息更新機制急需完善

根據最高人民檢察院《關于行賄犯罪檔案查詢工作的規定》：“行賄犯罪檔案查詢的期限為十年，超過十年的，行賄犯罪信息不向社會提供查詢”。目前行賄犯罪檔案查詢系統內信息更新機制不甚完善，如若某企業的員工因個人行賄被法院判決有罪，該員工從企業離職后，其所屬的企業仍將在十年內被查詢出有行賄犯罪記錄，導致該公司在招標投標、政府采購等經營行為中存在障礙。行賄犯罪檔案信息更新機制、退出機制的不完善，導致企業的生產經營、中長期規劃、后續發展受到限制。

三、新常態下行賄犯罪檔案查詢工作的出路

（一）提升立法層次從而增強預防功能

行賄犯罪檔案查詢工作功能的全面實現涉及眾多部門的協調配合和認真落實，這需要統一的法律法規予以規范， 僅靠檢察機關一家無法將查詢結果的綜合作用發揮出來，這便需要國家層面的立法文件對此予以確認，僅有的最高人民檢察院《關于行賄犯罪檔案查詢工作的規定》無法產生對其他行政機關、行業主管部門的強制執行力。因此建議提升行賄犯罪查詢的立法地位，提請全國人大制定一部具有廣泛約束力的全國性法律，對查詢程序、法律效力作出明確規定，同時明確有關各方的法律責任，以促使查詢結果綜合影響力的發揮。

（二）健全處置配套機制以提升強制性

行賄犯罪檔案查詢工作未能真正起到防控職務犯罪的作用，其根本原因在于結果處置配套機制不完善，未達到綜合應用效果。改變現狀除了檢察機關加強行賄犯罪檔案查詢工作之外，還需要工程建設、物資采購等行業主管部門以及行政執法部門的共同努力。一方面，檢察機關要積極作為，對查詢出有行賄犯罪記錄的單位或者個人，要強化主動追蹤意識，通過預防合力的方式達到事半功倍的效果；另一方面，針對行業特色建立配套機制，制定相應規制措施，如針對工程建設領域，應要求行賄犯罪檔案查詢成為招標投標前置程序，未取得檢察機關《行賄犯罪檔案查詢結果告知函》的不允許投標；針對資質資格審查領域，則要求主管部門定期到檢察機關查閱備選單位或者個人，以動態查詢的方式及時掌握候選對象的最新情況，及時清理有行賄犯罪記錄的單位或者個人。

（三）運用大數據手段堵截規避行為

首先，要運用大數據手段擴大行賄犯罪檔案的覆蓋范圍，建立與工商管理部門、工程建設主管部門、政府采購管理部門、食品藥品監管部門等相關國家機關及行業主管部門之間的數據共享，擴大行賄犯罪檔案查詢的覆蓋面和影響力；其次，細化錄入信息的精確度，應當將企業法人、股東、項目經理或者董事會成員列入錄入信息覆蓋范圍，以全面掌握公司內部組成人員，通過大數據分析比對以及信息關聯有效防止行賄人“幕后”管理公司；再次，在錄入范圍方面，應當對未立案或者作出不起訴決定的行賄行為予以錄入，屏蔽各種形式的行賄受賄行為，以技術手段堵截規避行為，以提高行賄檔案查詢告知函的強制力和權威性。

（四）借助科技力量增強查詢便民性

行賄檔案查詢量的巨增，給檢察機關帶來巨大的工作壓力，而隨著互聯網技術的發展，查詢申請人通過互聯網完成資料提交、遠程打印查詢結果已不再是技術瓶頸，而檢察機關亦可建立互聯網領域的全國統一的查詢系統平臺，通過互聯網收集查詢申請信息，再通過技術手段將申請資料導入檢察專網，在專網內查詢完成之后可將加蓋查詢專用章的《行賄犯罪檔案查詢結果告知函》導出至互聯網查詢平臺中，查詢申請人可遠程打印查詢結果，檢察機關可通過信息密鑰、查詢專用戶名及密碼、防偽二維碼、加密水印等處理方式，保證查詢結果不被偽造。通過互聯網技術的充分運用，不僅增強行賄檔案查詢工作的便捷性，也提高了檢察機關服務和保障經濟發展的能力。

（五）推行行賄記錄保存期限制度

根據現有的行賄犯罪檔案查詢系統，由于沒有設置相應退出機制，若有行賄犯罪的單位或個人一旦被錄入該系統，就會一直在該系統中存有犯罪記錄，即使在刑滿釋放后改過自新，遵紀守法，其依然要承擔之前行賄犯罪的后果，無法在該類行業中立足，這一點顯然與我國刑法教育挽救的理念相悖。民事案件中存在訴訟時效制度，刑事犯罪則有追訴期限的規定，在行賄犯罪檔案查詢系統中也應當設置相應的查詢期限，實現懲罰與挽救相適應的刑法理念。建議對行賄案件，可根據判處刑期，設置期限不等的查詢期限，超過該查詢期限，則不再在查詢結果告知函中體現。如因行賄罪而被判處有期徒刑五年以下、五至十年、十年以上的，行賄檔案查詢期限則對應刑期設置為五年以下、五至十年、十年以上，超過對應查詢期限的，則不在行賄犯罪檔案查詢結果告知函中予以記載，以實現對改過自新者正當權利的保護。

注釋：

周振杰.行賄犯罪檔案查詢與企業犯罪預防.人民檢察.2015（1）.70-71.

戴佳. 2015年檢察機關受理行賄犯罪檔案查詢362.9萬余次.檢察日報.2016-03-18（3）.

劉麗梅、李翠萍.行賄犯罪檔案查詢制度之規避查詢問題.中國檢察官.2015（1）.59-61.