縣域城鎮化的推進路徑

摘 要 縣域城鎮化在我國城鎮化體系中占有重要地位，現階段，縣域城鎮化具有巨大的發展空間，能夠克服既有城鎮化發展模式的一些弊端；政府應當恰當定位自身功能，依靠市場化手段，穩妥推進縣域城鎮化發展。

關鍵詞 縣域 城鎮化 土地 戶籍 市場化

基金項目：河北省教育廳青年基金項目（SQ151201）；河北省級科技計劃自籌經費項目（13456125）；河北省城鄉一體化研究中心項目。

作者簡介：張濤，天津師范大學在讀博士，華北理工大學講師。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.252

在縣域城鎮化的過程中，政府應當正確定位成城鎮化與經濟發展的關系，恰當定位自身功能，依靠市場化手段，穩妥推進縣域城鎮化發展。將建立縣域衛星城和特色縣城，深化縣域戶籍制度改革和土地制度改革，構建完備的保障制度等方法作為實現縣域城鎮化的有效著力點。

一、綜合推進縣域城鎮化的基本原則

（一）深化行政管理體制改革，正確定位縣政府的角色

當前，我國城市體系和經濟資源大體呈“倒金字塔”結構分布，也就是說，特大城市體量超大，占有經濟社會資源非常集中，而行政層級較低的行政區劃則依次占有較少的經濟和社會資源，這是行政權力體系和運行機制的副產品。在實踐當中，實現發展縣域的目標，就要廣泛聯系上級政府和部門，以獲得政策傾斜和物質幫助，那么，用規范性的政策手段發展縣域城鎮化首當其沖就要增強縣級政府的自主權。具體來說，要合理定位縣政府的職能和職責，加強城鎮化發展規劃和政策引導，減少政府在城鎮化發展過程中的直接經濟行為，培育多元化參與主體和多元化實現方式，避免“政府失靈”帶來的消極影響，盡量利用縣域城鎮化發展帶來的財富集聚和社會利好化解“中等收入陷阱”產生的矛盾和問題。按照十八屆四中全會加強法制建設的部署，“深入推進依法行政，加快建設法治政府；保證公正司法，提高司法公信力”，為保障農民在縣域城鎮化過程中的利益，提供有效的司法保證，讓農民能夠憑借司法體系維護個人的正當權益。

（二）發揮市場在縣域城鎮化過程中的基礎性作用

在縣域發展城鎮化，要將政府的角色定位于制度供給和規則制定，也就是說，在遵循縣級政府的規劃、政策和監督的前提下，需要全面依靠市場配置縣域城鎮化發展的各類要素。漸次確定行政力推動城鎮化和市場力牽引城鎮化發展的恰當邊界，將市場確定為縣域城鎮化發展的主要動力和手段。政府盡力彌補市場失靈帶來的不利因素；變政府直接經營城市為提供資金購買社會性服務，進而促進土地、勞動力和環境等資源在縣域形成合理配置的格局。在合理規劃的基礎上，注重提升效率，建立市政管理經營市場化運行模式。通過縣域城鎮化發展指標體系嵌入市場維度，將城鎮化過程轉化成市場主導下的經濟增長的自然積累的結果，避免單純憑借城鎮化比例和相關數字贏得政績的發展模式。避免把新一輪的縣域城鎮化過程轉化為對農民土地的剝奪和盲目的大規模造城運動。

（三）審慎確定縣域城鎮化發展的目標，理清縣域城鎮化和經濟發展的關系

簡單將縣域城鎮化作為拉動經濟發展的手段帶有較大的風險，“世界城市化的普遍趨勢是農民為了獲得更高收人而向城市的主動轉移，城市化是經濟、政治、科技與文化共同發展的結果，而非政府為了發展經濟而推行的一種戰略或手段。”縣級政府應當在制度創新，政策制定方面下功夫，步步為營，成熟一步，穩定一步，不要用數字機械框定發展目標和思路，改變單向度依靠城鎮化拉動GDP增長的指導思想，而是要促成縣域城鎮化的自然生長，統籌推進工業、農業和現代服務業的協調發展。堅持保障農民權利最大化，依靠農民自主性，尊重其選擇，提高農民收入水平，讓農民享受公平的社會福利制度，在提高其消費能力和生活水平的基礎上，尊重其自主選擇，認可農民在自愿前提下仍然留在農村生活，打破根據民眾居住地區統計城鎮化率的做法，探索構建農民收入和消費能力為統計口徑的指標體系。

二、當前推進縣域城鎮化的路徑

（一）科學規劃縣域城鎮化發展，依托大城市、城市群，立足縣域自身條件，建設衛星城和特色縣城

根據區位特點、資源優勢、發展水平等要素，科學制定適合不同縣域的城鎮發展規劃，以法律的形式確定下來，并切實督促規劃實施。有學者從地理學的角度對中國縣域城鎮化進行實證分析，得出了縣域城鎮化時空分布的差異性特征，是“城鎮化水平的空間分布呈明顯的行政等級性，高水平區呈點狀分布，數量較少；低水平區和中低水平區連片分布在中西部行政等級較低的地區，數量多”。我們覺得，在點狀分布的高水平城鎮化區域，以及該區域的近輻射區（城鎮化率在80%以上地區的周邊50公里范圍內）的縣級行政區域，是縣域城鎮化過程中重點建設衛星城的區域。縣域衛星城能夠更好分解大城市功能，化解城市病，為大城市提供低廉高效的居住保障、食品供給、度假休閑等項服務，從而實現縣域衛星城經濟發展數量和質量不斷提升；同時依據地方實際情況，提升二、三產業發展水平，促進固定資產投資增長良性積累，增加農民純收入水平，增強縣域衛星城人口吸納能力。在城鎮化比例較低的中西部地區，和距離中心城市和主要城市群100公里以上的地區，重點建設特色縣城，充分利用地域特點，依托特色農業、農產品深加工、旅游業等產業類型。在建設縣域衛星城和特色縣城的過程中，要重點關注當前產業升級改造的形勢，具體問題具體分析，不能把落后產能轉移到縣域，要立足長遠、緊抓后發機遇，借助科技和市場手段，重點探索構建縣域良性發展的體制機制。

（二）按照中央精神，依靠系統化的頂層設計穩步推進戶籍制度改革進程

黨的十八屆三中全會明確提出加快戶籍制度改革的總要求，在戶籍制度改革的角度為縣域城鎮化發展指明了方向，2014年7月國務院印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，成為指導今后一個時期全國戶籍制度改革的綱領性文件。整個戶籍制度改革是一項系統工程，必須由中央進行完備的頂層設計，才能妥善鋪開，本文重點研究縣域城鎮化發展的配套戶籍改革政策問題，具體而言，一方面通過落實“意見”實現縣域范圍內的公共服務和社會福利政策均等化，進而構建縣域社會成員平等承擔義務，公平享受服務和保障的良性“創值——補償”社會循環格局；與此同時，為鼓勵農民到小城鎮落戶，在財富的二次分配過程中應適當向縣域傾斜，以較高的福利政策和保障水平，促進縣域城鎮化發展。

另一方面，創造良好的就業環境，建立城鄉一體化的勞動力市場，制定吸引高校畢業生，技術工人等專門人才到縣域落戶的政策條件，吸引勞動者到縣域開創事業。重點尋求農村產權制度改革與縣域戶籍制度改革的公共政策契合點，按照“意見”規定的“加快推進農村土地確權、登記、頒證，依法保障農民的土地承包經營權，宅基地使用權”的要求，確定農民土地權限，并在此基礎上穩妥推進以縣域社會保障和服務抵償土地承包經營權和宅基地使用權的試點工作，探索農民用益物權交換進城落戶社會保障和生活保障的合理機制。

（三）加快土地制度改革，建造縣域城鎮化“蓄水池”，促成土地城鎮化與人口城鎮化的協調發展

李克強總理強調“推進城鎮化的過程是資源和要素在空間上優化的過程。這其中，最重要的是土地資源的集約利用、高效配置，一定要堅持集約發展、有序發展，根據資源環境承載能力合理確定城市發展規模，完善城鎮建設用地標準，強化人均建設用地指標控制，挖掘存量用地潛力。”土地制度改革對城鎮化發展具有全局意義，具體到縣域層面，要依法為農民的承包地、宅基地和房屋等財產發證確權， “允許農村集體在符合土地利用規劃與耕地保護的前提下，按照一定的法律程序將建設用地出讓給本集體經濟組織以外的組織和個人”。通過充分賦予農村集體和農戶土地權益，盤活農民土地資產，讓農民有能力參與自身土地交易的定價過程和市場博弈，依靠公平合理的定價機制，還原農民所有土地的市場價值。探索在國家規劃基礎上農村集體或農民個人經營性土地房屋收益的多元化實現形式，利用土地優勢打造縣域經濟社會發展的強大“蓄水池”，吸引資金、人才進入縣域。創制農村土地資源順暢流轉的制度環境，制定科學的流轉條件，明確集體和村民在土地資源增值過程中（尤其是土地非農化使用）的權益分配方案，加強對土地流轉過程的監督和爭議仲裁工作。整合縣域土地和環境資源優勢，重點通過農戶宅基地開發，嘗試在縣域范圍內建立工業區和生態農業區之間的“候鳥人”生活機制，也就是在人口老齡化和工作人口比重下降的當下，基于居民對縣域較好環境的需求，造就“城至鄉”的逆向人口流動機制，以提升城鎮區域老齡人口的生活品質，并以田園生活解除快節奏的城鎮生活帶來的壓力，進而促成經濟繁榮、生態優良、多元宜居的縣域社區的建設。

（四）立足于重點問題的解決，構建堅實的縣域城鎮化發展保障體系

加強農村生源地大學生幫扶力度，制定農民工教育培訓計劃，有步驟地提升縣域勞動力資本積累速度和水平；重點關注“二代農民工”，即沒有從事過農業生產，直接從學校進城務工，希望融入縣域主流社會生活的大量 80 后和 90 后農民工的城鎮化問題，鼓勵引導他們在臨近家鄉的中小城鎮和縣域就業創業。鼓勵引導商業銀行、農村信用社、郵政儲蓄和非銀行性金融機構等多種主體服務縣域金融，擴大縣級金融服務體系貸款投放權；采取有效政策吸引縣域資金，反哺縣域經濟社會發展，拓展縣域企業，特別是中小企業的融資渠道。著重研究縣域城鄉一體統籌治理問題，逐步打破城鄉二元治理格局，綜合縣域社區治理和村民自治，確定縣域基層自治的基本原則，尋求成本最低的有效治理方式；不斷增強縣鄉政府行政管理的科學化程度，明確政府基本公共服務的層次；不斷深化縣級財政體制改革，構建對縣域基層社會的良好公共服務財政體系；全面對街道鄉鎮開展綜合性國家建設，促進縣域城鎮化背景下的城鄉一體統籌治理；嘗試在農民工的工作地點和戶籍所在村的生活地點同時進行政治參與的制度設計，以縣域之內的農民工作為實現城鄉統籌一體化治理的制度創新主體。逐步改變經濟發展規模和速度作為單一指標的考核辦法，削弱縣域城鎮化對土地財政的依賴性，強化突出縣域城鄉居民民生保障水平、農民工吸納能力、就業安置比重和居民生活質量作為考核內容的辦法。

參考文獻：

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