水庫漁業資源逆民營化管理方式研究

鄭巖　胡志強

摘要：20世紀90年代末以來，世界民營化發展已經開始轉型，逆民營化成為新的發展趨向。文章以山東省峽山水庫為例，結合其漁業管理由民營化到政府一體化管理的改革，說明對于水庫這種公共資源的混合品，還存在峽山漁業資源一體化管理。這種制度沖破了僵化的分類，成為既有私有特征又有公有特征的混合，可為我國水庫漁業管理提供有益思考。

關鍵詞：民營化；逆民營化；漁業資源；峽山水庫；政府一體化管理；公共資源 文獻標識碼：A

中圖分類號：D523 文章編號：1009-2374（2016）23-0007-04 DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2016.23.003

1 從“民營化”到“逆民營化”

20世紀80年代以來，在西方發達國家興起了“新公共管理運動”，經濟領域中的市場化理念和競爭機制不斷被引入至公共管理領域。新公共管理是一種以采用商業管理的理論、方法及技術，引入市場競爭機制，提高公共管理水平及公共服務質量為特征的管理主義。新公共管理主張用市場的力量來改造政府，在公共部門中引入市場機制，在公共部門和私人部門之間、公共部門機構之間展開競爭，提高公共物品及服務供給的效率。競爭機制的引入帶來了公共部門服務的市場檢驗、優勝劣汰的局面。20世紀90年代末以來，世界民營化發展已經開始轉型，私有化意識形態開始淡出，人們對待民營化態度開始變得更為理性和務實。在不少國家還出現了以收回外包（或撤包）為主要形式的民營化逆向發展趨勢。所謂“收回外包”（contracting back-in），又稱“撤包”（reverse contracting-out），是指政府將以前外包了的公共服務收回而重新由政府提供。學界將這種以收回外包為主要形式的民營化逆向發展趨勢稱為逆民營化（reverse privatization）。相對于民營化的公共服務提供由公共部門向私營部門運動而言，逆民營化指的是公共服務由私營部門返回公共部門的過程。

以收回外包服務為主要形式的民營化逆向發展，成為民營化發展的最新趨勢和公共服務提供的新取向。“9·11”事件之后，美國將28000名機場安全人員從私人承包商那里轉到聯邦系統。英國于1998年廢除了強制性合同招標，將鐵軌建設于2003年重新收回國有。在新西蘭也在2001年12月將新西蘭航空公司重新收為國有。在發展中國家，逆民營化也開始出現。

在我國民營化發展實踐中，近年來公共服務中的市場機制如城市公交特許經營等也出現了大規模的回潮，其中典型的例子，如：2007年安徽合肥民營化公交5個月致11人死亡，合肥公交的民營改革將被叫停，重新回歸為國有公用事業；2008年4月15日湖北省十堰市“公交民營化”改革，在70萬人出行受到影響的前提下，市政府不得已收回了公交特許經營權；南京市政府也于2001年公布《南京市公交行業資源整合方案》，決定將現有的11家從事公交運營的公司將被整合為3家，將形成以國有控股為主的公交營運格局。

民營化失敗的深層次原因是有些公共物品具有復雜性，其與私人物品的邊界模糊不清，很難界定。公共資源是公共物品的重要組成部分，有些公共資源不能脫離其所處的環境單獨存在。水庫就是一種復雜的公共資源集合體，包含水資源、漁業等多種公共資源，邊界難以劃定，處于“灰色地帶”。本文以山東省峽山水庫為例，結合其漁業管理的不同階段，對公共資源逆民營化和水庫漁業管理方式進行有意義的探討。

2 峽山水庫漁業管理的發展

峽山水庫是山東省第一大水庫，始建于1958年11月，1960年9月建成蓄水。峽山水庫位于山東半島中部，濰河中游、濰坊市東南部，地處濰坊市的昌邑、安丘、高密、諸城四個縣市交界處，控制流域面積4210km2，總庫14.05億m3，興利庫容5.50億m3，水庫水面面積144km2，水庫正常蓄水位37.40m，是山東省最大的具灌溉、防洪、發電、養魚、城市及工業用水等綜合功能的大（I）型水利樞紐工程。峽山水庫富營養型、漁產力豐富。峽山水庫的漁業管理經歷了以下階段：

2.1 計劃經濟時期的漁業管理

峽山水庫于1960年開始蓄水，在漁業資源形成初期，就開始了漁業利用，峽山水庫管理局采取“以養為主，養捕并舉”的方針，成立生產科，負責水庫大水面的漁業生產管理及魚種的繁殖和放養工作，大力發展漁業生產。1968年4月山東省地革委發出組織漁業隊的號召，峽山水庫管理局隨即號召趙戈、景芝、太保莊、丈嶺四個公社就地招收附近村民為從業人員組成漁業隊。5月，趙戈公社第一漁業隊組織成立，隨后又以公社為單位，相繼組成了8個漁業隊，共265人。漁業隊的成立將漁業生產由過去一家一戶、一村一隊的分散捕撈轉變為以隊為基礎、隊隊聯營的漁業生產隊，統一組織、統一培育和放養魚種。聯營隊分配以隊為基礎，除了留出當年生產費用和公益基金外，總收入的10%歸公社、90%歸生產大隊。至1975年止，全庫區已建成魚種培育點8處，開挖魚種池123畝，放養各種規格的魚種593萬尾，捕撈成魚109.5萬公斤。這一時期還成立了由濰坊地區水利局、多種經營局、商業局、水庫管理局及昌邑、高密、安丘、諸城4個縣水利局局長和沿庫11處公社的黨委副書記，庫區64個生產大隊的支部書記共79人組成管理委員會。管理委員會規定，水面漁業生產沿水庫公社隊之間可以交叉捕撈，但非沿水庫公社隊的外來捕撈組織，未經縣社及水庫管理局批準，不得進入水庫捕撈。同時為了保護魚苗和保障生產安全，管理委員會禁止庫內炸魚、毒魚和密網捕魚，并制定了船只管理辦法，規定所有船只必須經檢查鑒定合格，方可入庫；駕駛漁船的人員必須熟悉水性，駕駛船只的工具必須齊備堅固。風力達3～4級以上時，所有船只禁止入庫。

為建立健全漁業生產管理制度，維護正常捕撈秩序，保護水庫漁業資源，管理委員會實行汛前捕撈、汛后放養、捕大留小、輪流輪放的方法，糾正不分時宜、不分大小的亂捕作業方式，保護魚類的正常繁殖和生長；建立漁業技術交流制度，由峽山水庫管理局和管理委員會負責組織，以水庫漁業隊為基礎，每年不定期舉行技術交流會，總結經驗，推廣新的捕撈技術，提高捕撈水平。1976年3月17日，昌濰地區革委會41號文件同意批準峽山水庫管理局《關于發展漁業生產意見的報告》，把原來分散經營的公社漁業隊聯合起來，成立了100人的漁業聯營隊，實行捕撈、銷售、核算分配三個統一，結果經營不善，收不抵支。1977年年產成魚20萬公斤，當年秋，漁業聯營隊解散，恢復公社漁業隊獨立核算、自負盈虧。1978年，沿水庫周圍各公社捕撈隊陸續解散，庫區的漁業生產由集體捕撈向個體分散捕撈轉變，管理委員會自動解體。水庫生產科繼續存在，代管水庫的庫面生產秩序。

在計劃管理時期，管理委員會是管理峽山水庫漁業的最高機構，負責制定政策和法規，并對漁業活動進行監督。各公社進行政策和法規的貫徹落實，并管理漁業生產隊的日常生產。具體的捕撈工作由漁業隊來完成。由于漁業資源的增殖、放養、捕撈、監管都有政府機構完成或進行參與，漁業收入分配方式單一，缺乏激勵機制，漁業生產隊的積極性不高，漁業生產效率低下。

2.2 以網箱養魚為代表的民營化發展

計劃經濟時期漁業生產的低效率和低收益導致了漁業生產由集體捕撈向個體捕撈的轉變。提高漁業生產率，增加收入，使庫區人民脫貧致富成了峽山水庫新時期漁業管理的目標，自此峽山水庫的漁業管理走向民營化發展，主要活動為網箱養魚。

1979年，峽山水庫管理局開始在水庫進行試驗性網箱養魚并取得成功，隨后開始進行網箱養魚生產。前期進行的是鰱魚、鳙魚等濾食性魚類的網箱生產，此類魚不用進行投喂，操作相對簡單。1986年7月峽山水庫承擔了山東省星火計劃項目“網箱投餌養鯉魚”，選用中國科學院無錫淡水漁業研究中心培育的“荷元鯉F4”和山東省淡水研究所的“魯鯉一號”品種。項目分兩階段進行，魚種培育階段凈產46.4公斤/平方米，尾重72.5克，成活率83.4%，飼料系數1.84；成魚養殖階段凈產78公斤/平方米，尾重681.5克，成活率98%，飼料系數1.79。經驗收，產量、規格飼料系數等各項經濟技術指標均達到了國內先進水平，項目取得成功，隨后庫區群眾開始陸續購買網箱，網箱大小確定為5×5×2.5m。

1987年開始進行大規模飼養經濟價值更高的鯉魚、羅非魚等吃食性魚類，至此峽山水庫從魚種到成魚的配套網箱養魚技術及投餌網箱養魚技術形成。這一年庫區共投放網箱20畝，生產大規格鰱、鳙魚種40萬尾，商品魚9萬公斤，總產值33萬元，純收入近20萬元。據統計，1979～1987年，水庫共培育鰱魚、鳙魚等大規格魚種302萬尾，平均畝產1200公斤，最高年份畝產2250公斤；生產鰱、鳙商品魚6.5萬公斤，平均畝產700公斤，最高年份畝產5100公斤。九年總產值100萬元，盈利36萬元。1988年，峽山水庫的網箱養魚生產獲山東省科委科技成果三等獎和省水利廳科技進步二等獎。1986～1988三年間，水庫總產魚量126萬公斤，平均畝產7公斤，同1985年相比翻了一番。

長期的生產實踐和兩項火星計劃項目的成功實施，為峽山水庫的網箱養魚積累了豐富的經驗。網箱養魚的開展不僅獲得了直接經濟效益，而且加大了向水庫大水面投放大規格優質鰱、鳙魚種的數量，為大幅度提高水庫魚產量，充分發揮水庫漁業的效益開辟了新途徑。1988～1996年間，漁業生產管理站累計投放網箱26.34畝，生產成魚69.7萬公斤，魚種63萬公斤，創產值1056.3萬元，實現利潤141.05萬元；1991～1994年間，庫區群眾共發展網箱養魚100畝，累計投放網箱2700只，生產成魚675萬公斤，創產值6700萬元，利潤2680萬元。至此，網箱養魚已經在庫區形成了良好的發展態勢，對緩解庫區人多地少的矛盾，維持庫區社會秩序，推動庫區群眾脫貧致富產生了重要作用。

然而短暫的收益之后，卻突顯出了許多新問題。民營化的高效率卻導致了某些個別擁有較多資金投入的漁民形成了庫面壟斷，原有的公共資源成為了少數人盈利的生意，貧富差距逐漸拉大。根據“經濟人”假設，每個漁民個體都是“經濟人”，是以完全追求物質利益為目的而進行漁業活動，只追求自身利益最大化，又由于監管的不到位、肆意放養、水質污染等問題日益嚴重，漁水矛盾尖銳。隨著濰坊社會經濟的全面發展，峽山水庫相繼開通向濰坊城區和電廠的供水工程，峽山水庫被確定為濰坊市生活用水和工業用水的主要水源地。為保護水質，保障下游地區廣大群眾的飲水安全，保持濰坊社會經濟的可持續發展，1994年12月，中共濰坊市委、濰坊市人民政府制定了《關于加強濰坊市市區水源地保護的決定》，由于網箱養魚產生的殘餌對水體具有很強的污染作用，隨后經區管委會決定，水庫的網箱養魚生產全面停止，標志著漁業民營化管理告一段落。

2.3 漁業資源一體化管理

為實現峽山水庫漁業資源可持續利用，保護水庫水質，同時打響峽山魚品牌，做大做強有機魚產業，惠及庫區群眾，從根本上解決私人資本的逐利性和公共資源之間的矛盾，峽山區管委會決定回購漁業資源，實行一體化管理。一方面是為了使更多庫區移民享受水庫漁業資源的利益分配，漁業資源實行一體化管理后，漁業收入由管委會統籌分配到相關街道和村委，最大限度惠及廣大群眾；另一方面是確保水庫水質的客觀需要。具體措施如下：

2.3.1 成立峽山漁業公司。峽山漁業公司成立于2013年1月，注冊資本500萬元。經營范圍包括峽山水庫庫內拖網捕撈，鮮活水產品銷售、冷藏。2013年3月通過中國質量認證中心的有機認證，其中鯉魚、鯽魚、草魚、黃顙魚、鳊魚5種魚類獲中國質量認證中心有機產品認證，鰱魚、鳙魚2種魚類獲有機轉換產品認證，有機魚認證面積達22.6萬畝，成為我國江北面積最大有機魚認證區域。同時注冊了“峽山野生魚”和“峽山湖”牌商標。2014年4月通過國家認監委的續認，鰱魚、鳙魚2種魚類也獲得有機產品認證。峽山漁業公司對峽山水庫漁業資源進行統一捕撈、銷售、管理，其他單位和個人一律不許涉足峽山水庫的漁業資源。

2.3.2 收入分配措施。本著普惠制原則，漁業收入用于發展庫區經濟和公益事業，重點是改善庫區群眾的生產生活條件。漁業收入將用作庫區群眾的補助，按照每人每年200元的補助標準，由峽山區管委會按照1∶3的比例，統一分配到相關街道和村委。財政部門和農村經濟管理部門負責資金監管工作，各街道和有關村委及時張榜公布資金使用情況。

2.3.3 原有漁民和漁船的處理。漁業公司將優先雇用有捕撈經驗和技術的庫區漁民，以保障原有漁民的就業問題，公司將統一進行指導和規范。同時為保證原有漁民的利益，峽山水庫漁業資源實行一體化管理后，社會原有漁船的處理采取以下兩種方式：一是原有的機動漁船，漁業公司與船主簽訂租賃協議，由漁業公司統一安排、輪流租用。簽訂協議的享受政府燃油補貼；二是原有的非機動漁船，按照2011年、2012年開庫捕撈登記的范圍，由漁業公司每只一次性補助500元，船只由船主自行銷毀。

2.3.4 加強峽山水庫的庫面監管和執法。為了保證漁業管理的良好秩序，保護水質，以水庫管理局水政漁政大隊為主，公安、環保部門參加，組建綜合執法大隊，統一對水庫進行執法管理。其他單位不得對庫面進行直接管理。綜合執法大隊隸屬水庫管理局，相關費用由漁業公司承擔。采取環庫與水面結合的方式，實行24小時巡邏。充分利用雷達、監控、GPS定位等先進設備，加強水面監督檢查，依法從嚴查處違規捕撈行為。

峽山水庫實行漁業一體化管理是漁業管理方式的一種改革，這種制度較之前民營化管理在許多方面具有優勢。一體化管理和民營化管理的比較見表1：

表1 峽山水庫民營化和政府一體化管理之比較

民營化 政府一體化

漁業資源

產權 不明晰。產權主體虛置。 明晰。漁業公司是峽山水庫唯一合法的漁業經營機構。

對生態環境的重視程度 忽視。造成水質污染和漁業資源的掠奪性開發。 重視。注重水質保護和漁業資源的可持續利用。

對利益的

態度 漁民個人利益至上。每個人都追求自身利益最大化。 注重公共利益。漁業利益應該廣泛考慮到廣大庫區人民。

漁業利益的分配 利益集中于少數擁有更多資金和設備的漁民手中，甚至形成一部分人對庫面漁業的壟斷局面。 將漁業收入按人口分配到廣大庫區人民手中，致力于縮小貧富差距，保證公平。

漁獲物的銷售渠道 單一、不正規。漁民漁獲物的銷售主要依靠小集市和魚販。單一漁民受價格波動影響嚴重，存在魚販刻意壓低價格造成漁民經濟損失的現象。 渠道廣泛。漁業公司設有專門的銷售店面和固定客戶。

漁獲物的貯藏情況 由于漁獲物具有易腐性，單一漁民缺乏有效的貯存設備，經常因漁獲物腐敗而遭受經濟損失。 漁業公司建有大型冷庫，便于漁獲物的貯藏，大大延緩了其腐敗的速度，并配有專業的運輸車輛，保證漁獲物的新鮮。

資料來源：濰坊市峽山生態經濟發展區管理委員會關于印發峽山水庫漁業資源一體化管理實施方案的通知（2012-12-11）。

峽山區管委會實行漁業一體化管理以來，一方面，水庫水質污染的問題得到了有效改善，之前無限制的漁船涌入的現象終止，保障了生態環境；另一方面，漁業資源實行一體化管理后，漁業收入由管委會統籌分配到相關街道和村委，使得更多庫區漁民享受水庫漁業資源的利益分配。

3 峽山水庫漁業管理方式的理論分析

漁業公共資源具有公共性和開放性。由于峽山水庫對所有人開放，對于理性的漁民而言，他們都從自己的漁業生產中獲得直接利益，因此每個漁民都想增加更多的網箱，但當他或其他人在水庫里過度養魚時，每個漁民又因公共漁場退化而承受延期成本；漁民可以從網箱養魚生產中得到直接經濟利益，而承擔的只是由過度養魚所造成的損失中的一部分，這就產生了公地悲劇。由于之前的監管不到位，峽山水庫附近的漁民大量涌入水庫進行捕撈，竭澤而漁現象嚴重。有些不法漁民甚至采用炸魚、電魚、毒魚等毀滅性的捕撈方式，嚴重破壞了水庫的漁業資源，并且對水庫水質造成了污染，進而影響了附近村民的正常生產生活，阻礙了水庫一系列的經濟活動。漁業資源的公共性還會導致之前所述的公地悲劇。

漁業資源民營化也導致了“搭便車”現象普遍存在。由于缺乏監管，也沒有任何強制手段，每個漁民都只追求自身的利益，而不會為共同的利益和公共的環境做出努力，沒有漁民會主動養護、修復水庫的漁業資源和水質環境。長此以往，造成了峽山水庫漁業資源的衰退和環境的急劇惡化。通過實行一體化管理，峽山區政府對政府責任有了新認識，政府責任不應只表現在關注市場和效率，而且更要注重生態環境保護、保持漁業可持續發展、實現公平正義等方面。峽山水庫還擔負著向濰坊市提供生活和生產用水的任務，水的質量和生態環境的重要性不言而喻；庫區漁民為峽山水庫的建設做出了重要貢獻，他們生活水平的提高也應當在政府職責范圍內，實行漁業收入發放和補貼，縮小了貧富差距，向公平正義這個目標做了大的邁進。

峽山水庫的漁業資源一體化管理為水庫漁業管理提供了新的思路。這種制度沖破了僵化的分類，成為既有私有特征又有公有特征的組合，這種統一管理并不是回歸計劃經濟時期的無視市場規律、高度集中的管理模式，而是政府宏觀管理與遵循市場規律的辯證統一。這種制度對我國水庫漁業資源的管理方式提供了新的有益的思考。

4 結語

公共服務由民營化到逆民營化是必然的現象。在現實生活中，公共物品和私人物品并非那么涇渭分明，絕大多數物品都是處于中間狀態的“混合物”。水庫就是典型的代表，對于水庫這樣的處于“灰色地帶”的資源，實行民營化管理會帶來許多問題。本文通過對峽山水庫漁業民營化管理時期的做法進行描述和分析指出，對漁業資源實行民營化管理對提高漁民的收入，幫助漁民脫貧致富做出了貢獻。但由于漁業資源的公共性，對其實行民營化管理會導致公地悲劇、囚徒困境和“搭便車”行為，對于水庫漁業的管理方式，并非只有計劃經濟時期的高度集中管理和采取民營化管理兩種選擇。峽山水庫的漁業資源一體化管理為水庫漁業管理提供了新的思路。這種制度沖破了僵化的分類，成為既有私有特征又有公有特征的組合，這種統一管理并不是回歸計劃經濟時期的無視市場規律，高度集中的管理模式，而是政府宏觀管理與遵循市場規律的辯證統一。這種制度既具有政府管理的強制性，比如規定漁業公司是唯一合法開發和捕撈的機構，又遵循市場規律，比如漁業公司進行市場化運作，追求漁業利潤。這種制度對我國水庫漁業資源的管理方式提供了新的有益的思考。

參考文獻

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[5] 濰坊市峽山生態經濟發展區管理委員會關于印發峽山水庫漁業資源一體化管理實施方案的通知.2012.

作者簡介：鄭巖（1989-），男，山東濰坊人，中國科學院大學公共政策與管理學院公共管理專業在讀碩士，研究方向：公共政策；胡志強（1964-），男，重慶人，中國科學院大學人文學院教授，研究方向：科技哲學。

（責任編輯：黃銀芳）